發(fā)布時(shí)間：2019-07-27所屬分類：文史論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：推進(jìn)社會事業(yè)體制改革、創(chuàng)新社會管理方式、制定符合國家發(fā)展需要的社會政策是政府治理的關(guān)鍵任務(wù)。智庫作為知識的代表，在其中發(fā)揮著不可替代的作用。從角色定位影響機(jī)制分析體系構(gòu)建的邏輯主線看，智庫在社會建設(shè)中的角色包括決策咨詢的外腦、弱勢群
摘要：推進(jìn)社會事業(yè)體制改革、創(chuàng)新社會管理方式、制定符合國家發(fā)展需要的社會政策是政府治理的關(guān)鍵任務(wù)。智庫作為“知識”的代表，在其中發(fā)揮著不可替代的作用。從“角色定位—影響機(jī)制分析—體系構(gòu)建”的邏輯主線看，智庫在社會建設(shè)中的角色包括決策咨詢的“外腦”、弱勢群體的“代言人”以及社會管理的“監(jiān)督者”等;基于公共政策過程的視角，智庫對社會政策的影響包括政策制定、政策執(zhí)行和政策評估三個(gè)環(huán)節(jié)。構(gòu)建適應(yīng)社會管理發(fā)展需要的智庫體系，亟待營造有利于智庫建設(shè)的制度環(huán)境、保障智庫研究經(jīng)費(fèi)的多元化和提升智庫影響社會政策的能力水平。
關(guān)鍵詞：社會建設(shè);社會管理;社會政策;智庫
當(dāng)前，中國正處于經(jīng)濟(jì)、社會和政府治理三重轉(zhuǎn)型疊加的時(shí)期，社會呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的新特征。社會建設(shè)和社會治理已成為我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重要主題。有的學(xué)者認(rèn)為，我國已經(jīng)開始“走向社會政策時(shí)代”。[1](p19-26)關(guān)于智庫與公共政策之間的關(guān)系，學(xué)界開展了深入的研究，并形成了一定規(guī)模和質(zhì)量的研究成果。
但現(xiàn)有相關(guān)研究多聚焦于宏觀的、理論性的分析，討論智庫的功能、存在的問題和改革策略等，或從較為微觀的層面分析智庫對公共政策制定的影響，系統(tǒng)地討論公共政策制定過程中智庫的角色定位、功能及體系構(gòu)建的研究相對較少，缺乏中觀層面的視角。本文以社會政策為觸角，嘗試建立一個(gè)以“角色定位—功能分析—參與機(jī)制—體系構(gòu)建”為邏輯主線的分析框架，重點(diǎn)關(guān)注智庫在社會建設(shè)中扮演的角色，對社會政策制定、執(zhí)行與評估等方面的影響機(jī)制，以及完善智庫建設(shè)的體系設(shè)計(jì)等問題。
一、智庫在社會建設(shè)中的價(jià)值定位
智庫是“獨(dú)立的、無利益訴求的非營利性組織。”它“不是一般的NGO，而是NGO中的政策專家組織。”[2]在社會政策時(shí)代，智庫是決策咨詢的“外腦”、弱勢群體的“代言人”和社會管理的“監(jiān)督者”。
(一)決策咨詢的“外腦”。
社會政策作為一項(xiàng)影響公共福利的國家行為，其所涉及的內(nèi)容十分廣泛，包括各種社會福利服務(wù)、社會工作、公共衛(wèi)生、教育、社會保障以及住房等，從這個(gè)角度而言，社會建設(shè)是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在社會矛盾頻發(fā)的社會轉(zhuǎn)型期，社會政策的制定尤為引人關(guān)注。能否保證社會政策照顧到絕大多數(shù)公眾的利益，保證最大限度地實(shí)現(xiàn)社會公平，取決于社會政策的質(zhì)量。
在傳統(tǒng)的治理模式中，社會政策制定多為“行政體制”所左右，容易導(dǎo)致社會政策質(zhì)量不高和公共性缺乏。智庫作為一種相對獨(dú)立的、穩(wěn)定的、非營利的公共政策研究機(jī)構(gòu)，其工作人員應(yīng)具備較強(qiáng)的跨學(xué)科研究能力，能夠運(yùn)用科學(xué)的研究方法對社會政策問題進(jìn)行挖掘和探究，且不同于行政官僚，智庫的相對超然的態(tài)度正是制定公正的社會政策所需要的。
因此，智庫扮演政府決策咨詢的“外腦”，是社會建設(shè)進(jìn)程中社會政策制定的“孵化器”。智庫專業(yè)的研究能力能為社會政策制定提供有力的智力支持，也是實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的重要途徑和方式。近年來，我國社會建設(shè)的步伐不斷加快，社會管理視域下的社會事務(wù)范圍不斷延伸和擴(kuò)大，這對政府決策和施政水平提出了更高的要求。智庫可根據(jù)理論及其對實(shí)踐的把握，深入分析社會問題，從而提出兼具理性和科學(xué)性的政策建議。
(二)弱勢群體的“代言人”。
如何在改革中平衡各方主體的利益，是現(xiàn)階段我國社會建設(shè)面臨的一大挑戰(zhàn)。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的貧富差距逐漸拉大，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的我國的基尼系數(shù)已連續(xù)十幾年年超過0.4的“警戒線”。這意味著我國緩解收入分配差距已刻不容緩。社會分層的加劇輕則滋生社會矛盾，重則危及國家治理的根本。如何能夠確保在重要改革領(lǐng)域保障弱勢群體的利益，已成為公眾關(guān)注的重要議題。雖然現(xiàn)在越來越多地在政策制定中倡導(dǎo)公眾參與，但普通公眾因缺乏專業(yè)知識和途徑，對政策制定的影響相當(dāng)有限。
智庫的出場有助于提供一個(gè)連接弱勢群體與決策的渠道，通過輸送弱勢群體聲音、發(fā)布有關(guān)弱勢群體的研究報(bào)告，為弱勢群體代言。隨著《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》的實(shí)施，構(gòu)建具有中國特色新型智庫的評價(jià)體系，是當(dāng)前我國智庫建設(shè)的重要內(nèi)容。對社會弱勢群體政策需求的人文關(guān)懷與行動效果，是智庫社會影響力的評價(jià)的一項(xiàng)重要指標(biāo)。
(三)社會管理的“監(jiān)督者”。
社會管理作為政府職能的重要組成部分，要求政府能夠通過制定相關(guān)法律法規(guī)和社會政策，對社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和管理，進(jìn)一步優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整多方利益關(guān)系，維護(hù)社會穩(wěn)定和社會公正。而要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，必須摒棄傳統(tǒng)的管理理念，創(chuàng)新管理方法，健全管理機(jī)制。然而，因受各種因素的影響，政府在行使管理職能時(shí)，有時(shí)會“偏離軌道”，這時(shí)智庫便可發(fā)揮補(bǔ)充功能，進(jìn)行監(jiān)督并提出批評和改進(jìn)建議。
智庫通過學(xué)術(shù)會議、公開辯論、媒體發(fā)聲、研究報(bào)告等途徑，對政府行為、社會政策的出臺及運(yùn)行過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，從專業(yè)性和建設(shè)性角度指出可能存在的問題，提供可選的改進(jìn)方案。通過對政府實(shí)行外部監(jiān)督，智庫不僅能夠提升自身的政策影響力和社會影響力，還能在公眾心目中樹立其權(quán)威的專業(yè)形象，獲得公眾的支持與關(guān)注，為發(fā)揮有效監(jiān)督作用奠定基礎(chǔ)。
二、智庫對社會政策的影響機(jī)制
本文借鑒公共政策理論的觀點(diǎn)，從社會政策過程的視角出發(fā)，基于政策制定、政策執(zhí)行和政策評估三個(gè)方面分析智庫對社會政策的影響機(jī)制。
(一)智庫對社會政策制定的影響機(jī)制。
社會政策的制定包含議程設(shè)置、方案制定和決策三個(gè)階段，智庫作為一種現(xiàn)代公共決策的重要環(huán)節(jié)和組成部分，可以經(jīng)由“備選方案提供”“參與政策研討”和“提供政策咨詢”等途徑對決策施加影響，進(jìn)而對政策的制定和實(shí)施發(fā)揮作用。首先，議程設(shè)置環(huán)節(jié)：為政府提供備選方案。在社會建設(shè)中，政府面臨的社會問題極為復(fù)雜，制定社會政策需要具備的知識異常廣泛，這就對政策制定者提出了很高的要求。并且，因社會政策關(guān)系到民眾福祉，需要權(quán)衡的利益也是多元的。
智庫在這些領(lǐng)域的專業(yè)知識和政策能力，可以為社會政策制定提供智力支持——為政府提供政策備選方案。其中針對政府的權(quán)力核心層施加影響，是智庫發(fā)揮作用的最有效和最直接的方式。也就是，在構(gòu)建形成多種正式和非正式溝通渠道的基礎(chǔ)之上，智庫將自己研究得出的政策建議——政策方案和觀點(diǎn)提供給領(lǐng)導(dǎo)層供決策參考，進(jìn)而將自己的政策思想和建議轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策。
在政府看來，不同類型的智庫有針對性地就某一社會問題提出相應(yīng)的建議或解決方案，供其集合、對比并選擇，這是一個(gè)上佳的決策吸納方式，也是一個(gè)很好的政策方案選擇過程。智庫還可以就某一社會問題可能出現(xiàn)的各種不同情況提供不同的政策建議或解決方案，以供決策者進(jìn)行比較和選擇。同時(shí)，智庫可以為政府提供人才，進(jìn)而直接對決策施加影響。
第二，政策討論階段：參與社會政策方案制定。在我國走向社會建設(shè)的過程中，首要的任務(wù)是要轉(zhuǎn)變社會管理理念，逐步引入社會力量，鼓勵(lì)公眾參與社會治理。這里的社會力量，主要包括：智庫所代表的專家的智力支持、社會組織所代表的社會組織力量、媒體所代表的公共輿論，以及公眾所代表的民間呼喚。其中，作為研究機(jī)構(gòu)，智庫運(yùn)作的首要目的是提供決策建議，以期影響社會政策和社會輿論。
智庫可以通過社會調(diào)查，以提供咨詢報(bào)告或調(diào)研報(bào)告給政府決策部門的方式來影響社會政策的制定;也可以通過媒體發(fā)聲，參與到社會政策的談?wù)撝校槍δ骋徽咦h題提出自身的觀點(diǎn)，從而為政策討論貢獻(xiàn)自己的力量，也就此提高自身的政策影響力和社會影響力;此外，智庫的積極參與也有利于引導(dǎo)媒介和公眾參與到該社會政策議題的討論中，從而擴(kuò)大社會參與的廣度與深度，使社會政策的制定過程更具公平性和合理性。
第三，決策階段：為政府提供決策建議。決策階段是政策制定中的最后一環(huán)，對政策及其內(nèi)容起著決定性的作用。通過吸納大批研究人員進(jìn)行長期的學(xué)術(shù)累積和專業(yè)化的知識沉淀，智庫能夠運(yùn)用其知識優(yōu)勢制定政策選項(xiàng)，這些政策選項(xiàng)能夠反映出智庫研究人員對決策的獨(dú)到或獨(dú)特的見解，以及創(chuàng)新能力。
研究人員還可以依據(jù)不斷優(yōu)化的政策目標(biāo)對備選方案予以次序排位，對決策產(chǎn)生有效且持久性的影響。在社會政策決策階段，智庫提出政策建議，其主要途徑包括：針對社會事業(yè)體制改革、社會建設(shè)問題、社會治理創(chuàng)新，以及諸如社會福利、社會組織、社會工作、公共教育、公共安全、環(huán)境保護(hù)和社會保障等各社會領(lǐng)域的問題，提出決策咨詢報(bào)告或者出版學(xué)術(shù)著作。就咨詢報(bào)告而言，形式多種多樣①，多樣化的咨詢報(bào)告能夠有效地為決策提供科學(xué)化的信息。
(二)智庫對社會政策執(zhí)行的影響機(jī)制。
一方面，政策執(zhí)行是一個(gè)動態(tài)化的過程;另一方面，政策執(zhí)行還是一個(gè)復(fù)雜化的過程，其中涵蓋了建立政策執(zhí)行組織、搜集政策資源、解讀政策內(nèi)容、開展政治動員、推進(jìn)政策實(shí)施和協(xié)調(diào)政策活動等內(nèi)容。上述過程環(huán)環(huán)相扣，緊密聯(lián)系并互相影響。
質(zhì)言之，在解決政策問題的過程中，政策執(zhí)行是根本性環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行活動，包括政策宣傳、政策分解、資源準(zhǔn)備、組織建構(gòu)、政策實(shí)驗(yàn)、政策施行、政策協(xié)調(diào)、政策監(jiān)控等具體節(jié)點(diǎn)。在整個(gè)政策執(zhí)行過程中，政府擔(dān)當(dāng)主角，智庫擔(dān)當(dāng)配角，主要是對政策宣傳施加影響，并以此影響政策執(zhí)行。在社會政策執(zhí)行中，智庫作為“政策宣傳者”，有利于社會政策的有效執(zhí)行。一項(xiàng)政策要得以有效執(zhí)行，就必須為政策對象所充分理解，讓公眾了解并信服政策制定的初衷和指導(dǎo)思想。
一些政策的失效或無效，并不是政策本身的問題，而是公眾的觀念、理解和認(rèn)同的問題。德洛爾曾指出，公眾作為影響政策制定與執(zhí)行的重要因素參與政策運(yùn)行的全過程，向社會及公眾進(jìn)行政策宣傳與啟蒙教育就成為政策執(zhí)行過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。[3](p11-15)
相較于政府來說，具有一定獨(dú)立性的智庫，在開展政策宣傳工作時(shí)，能夠以客觀、專業(yè)的形象，推動公眾對于社會政策的認(rèn)可及支持。智庫在推動公共輿論方面得天獨(dú)厚，有時(shí)甚至可以發(fā)揮比政府更有效的作用。
智庫通過廣泛而持久的政策科學(xué)知識普及教育和對各項(xiàng)具體政策的宣傳教育，把政府的基本社會政策傳播給大眾，同時(shí)也把各界不同的觀念傳遞給決策者。具體而言，智庫可運(yùn)用多種方式、眾多渠道開展政策宣講，以影響公眾輿論。這些方式主要包括：在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)候發(fā)布白皮書、出版咨詢報(bào)告、在媒體上發(fā)表相關(guān)時(shí)評、在互聯(lián)網(wǎng)上開展政策宣講、以專家身份在公開媒體上進(jìn)行意見發(fā)表、出席聽證會等。
(三)智庫對社會政策評估的影響機(jī)制。
社會政策評估在社會政策實(shí)施中不可或缺的一環(huán)。它有利于及時(shí)了解政策方案的執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行效果，及時(shí)糾偏、糾錯(cuò)并予以指導(dǎo)，進(jìn)而完善相關(guān)政策，為今后社會政策的制定提供客觀、科學(xué)的政策參考和決策建議。做好對社會政策的評估工作，不僅需要政府在人力、物力和財(cái)力上投入資源及資金，亦需要發(fā)揮智庫的重要作用。實(shí)際工作中，社會政策評估不僅涉及理論知識，還涉及理論研究，社會政策評估過程也可以說是一種理論研究的過程。
因此，它對于政策評估者的理論素養(yǎng)有較高的要求。評估人員不僅需要具備專業(yè)的績效評估理論知識，還必須具備一定的實(shí)踐操作能力。科學(xué)的社會政策評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)、公眾對社會政策的滿意度的評測、績效評估結(jié)果與人員考核的有效結(jié)合、績效的反饋，這些都極大地影響到社會政策績效評估目標(biāo)、價(jià)值和意義的真正實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上講，評估人員的合適與否尤為重要，通過組建高水平的評估團(tuán)隊(duì)并積極介入政策評估過程，能夠更好地達(dá)到評估的要求和目的。
而在智庫從業(yè)的研究人員有長期開展研究的專業(yè)背景，其專業(yè)理論水平較高，同時(shí)也具備豐富的政策經(jīng)驗(yàn)。從這個(gè)角度而言，智庫作為獨(dú)立于政府之外的第三方機(jī)構(gòu)，可以被視作是參與政策評估的最佳選項(xiàng)。
事實(shí)上，相較于利益相關(guān)者角色，作為具有一定獨(dú)立性和自主性的第三方機(jī)構(gòu)，智庫對政策效果的評估，一方面可超越政策制定者的視線角度和知識視野，另一方面能夠較為獨(dú)立、客觀、公正地開展政策評估工作——對政策進(jìn)行廣泛的評價(jià)和鑒定，即有針對性地綜合社會各界和公眾對某項(xiàng)社會政策的傾向和態(tài)度，并進(jìn)行匯總，進(jìn)而提出政策的修改意見和建議，協(xié)助政府相關(guān)部門有效地改進(jìn)政策目標(biāo)、改善政策實(shí)施過程、提高社會政策的科學(xué)化水平及施行效率。
三、構(gòu)建與社會政策需求相適應(yīng)的智庫體系
在明確智庫在社會建設(shè)過程中的角色定位，以及它對社會建設(shè)進(jìn)程中社會政策的影響機(jī)制后，我們需要進(jìn)一步分析如何構(gòu)建與社會政策需求相適應(yīng)的社會政策智庫體系。
(一)頂層設(shè)計(jì)：營造有利于社會政策智庫建設(shè)的制度環(huán)境。
智庫功能的發(fā)揮，離不開良性的制度環(huán)境和良好的制度文化。為智庫發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境和氛圍，決策者需要做好頂層設(shè)計(jì)，通過建立一系列相關(guān)的制度程序及機(jī)制來實(shí)現(xiàn)多渠道吸納智庫政策建議，同時(shí)引導(dǎo)智庫通過法定制度程序?qū)崿F(xiàn)決策倡議和政策倡導(dǎo)，發(fā)揮智庫作為政府社會政策“外腦”的社會建設(shè)功能。首先，建立和鞏固政府與智庫間的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的溝通合作機(jī)制。通過常態(tài)化、經(jīng)常性的溝通和交流，有利于建立穩(wěn)定的政府與智庫間的合作機(jī)制。
為此，一要在正式的制度層面搭建政府與智庫合作的平臺，并用規(guī)章制度加以確定和鞏固;二要建立政府與智庫間規(guī)范、長效的溝通交流機(jī)制，建立智庫參與政府決策和研究成果被采用的常規(guī)機(jī)制，為智庫發(fā)展和作用發(fā)揮營造良好的制度環(huán)境;三要建立政府與智庫間良好的咨詢工作機(jī)制，使知識與權(quán)力在政府決策實(shí)踐中通過智庫這個(gè)紐帶產(chǎn)生互動。[4](p178-184)其次，建立政府與智庫間的信息共享機(jī)制。
在社會建設(shè)進(jìn)程中，我們面臨著千變?nèi)f化的社會問題和社會治理的挑戰(zhàn)，社會政策議題呈現(xiàn)出更為復(fù)雜、變化趨快的特征，智庫要為政府決策提供科學(xué)的政策方案，就必須獲得第一手的、豐富的有關(guān)社會問題的信息，在大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上才能做出客觀、理性、科學(xué)的研究。因此，政府應(yīng)加大信息公開和信息公開平臺建設(shè)的力度，打破體制內(nèi)外信息流動的壁壘，完善信息公開機(jī)制，積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)建設(shè)，加強(qiáng)與智庫進(jìn)行信息共享、交流乃至互動。通過完善信息公開機(jī)制，共建共治共享信息平臺，以為智庫的研究和政府的決策提供信息支撐。
(二)資源汲取：保障智庫研究經(jīng)費(fèi)的多元化輸入。
在美國，智庫研究的經(jīng)費(fèi)多是由各類社會組織或是企業(yè)、個(gè)人贊助的，捐助者也可以通過一定的制度保證從社會的其他方面獲得實(shí)質(zhì)性的回報(bào)，所以在美國這種較健全的政策分析市場中，智庫經(jīng)費(fèi)不僅來自政府，還來自社會上的研究基金、企業(yè)和個(gè)人捐助者。在我國，智庫經(jīng)費(fèi)來源少、渠道窄，不僅不利于為智庫研究提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，也無法對智庫參與社會政策制定提供有效的激勵(lì)。
此外，在社會建設(shè)進(jìn)程中，由于社會政策制定所面對的議題是多樣化、復(fù)雜化和綜合性的集合體，因此，其在客觀上更加需要多元化的智庫，這些智庫既要清晰把握決策層的政策需求，又要對現(xiàn)實(shí)世界有準(zhǔn)確的了解。
更為重要的是，智庫并非獨(dú)立之孤舟，每個(gè)智庫都有其獨(dú)特的專業(yè)優(yōu)勢，但每個(gè)智庫也有其缺陷和不足之處，為了提升智庫對社會政策的影響力，還應(yīng)將智庫之間的活動空間連接起來，加強(qiáng)智庫之間的互動交流，甚至構(gòu)建競爭化交流機(jī)制。從這個(gè)意義來說，政府應(yīng)促進(jìn)智庫間的合作研究，同時(shí)也形成智庫間的競爭機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)集體智慧的集合與開發(fā)，為實(shí)現(xiàn)社會建設(shè)的健康發(fā)展提供更好的政策服務(wù)。
五、結(jié)語
智庫為政府提供創(chuàng)新思維和輸送人才，充當(dāng)政府與公眾間可信賴的中介。其通過參與社會政策制定、執(zhí)行和評估，為社會政策制定提供決策咨詢，有力地推進(jìn)社會事業(yè)體制改革、社會治理創(chuàng)新和社會建設(shè)。現(xiàn)階段我國社會建設(shè)面臨著如何在改革中平衡各方主體利益的挑戰(zhàn)，智庫作為決策咨詢的“外腦”、弱勢群體的“代言人”和社會管理的“監(jiān)督者”，既可解決現(xiàn)有困境，又可發(fā)揮“孵化器”功能，亦可在政策制定中倡導(dǎo)公眾參與，解決普通公眾因缺乏專業(yè)知識和參與政策制定的途徑不暢而不能充分表達(dá)訴求的情況，使弱勢群體的聲音可有效、及時(shí)傳達(dá)到?jīng)Q策層。
當(dāng)下，智庫不同程度存在定位不清、特色不明、功能實(shí)現(xiàn)不充分、作用發(fā)揮不到位、參與機(jī)制不健全和體系構(gòu)建不完善等問題。為此，智庫應(yīng)積極延攬、集合專業(yè)人才，累積知識資本，整合腦力資源，展現(xiàn)集體智慧，發(fā)揮專業(yè)研究綜效，經(jīng)年累月從事政策研究，不斷提升影響社會政策的能力水平，提出合乎國家整體利益及長遠(yuǎn)發(fā)展的建言，協(xié)助政府規(guī)劃具前瞻性的政策與發(fā)展藍(lán)圖，提升政府施政品質(zhì)。政府則應(yīng)建立良好的政策參與機(jī)制和制度文化，為智庫發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境和氛圍，并提供相應(yīng)的資金資源，為智庫角色和功能的發(fā)揮提供保障，以使其可從容地從事客觀、公正的研究，同時(shí)引導(dǎo)智庫通過法定制度程序進(jìn)行決策倡議和政策倡導(dǎo)，以充分發(fā)揮智庫的社會建設(shè)功能。
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