發(fā)布時間：2014-08-20所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會矛盾凸顯，各種突發(fā)事件日益增多。在這些事件的處置中，2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(下稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)發(fā)揮了重要的作用。但是，實(shí)施中也發(fā)現(xiàn)該法存在一些缺憾，需要在修訂時予以完善。 一、《突
摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會矛盾凸顯，各種突發(fā)事件日益增多。在這些事件的處置中，2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(下稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)發(fā)揮了重要的作用。但是，實(shí)施中也發(fā)現(xiàn)該法存在一些缺憾，需要在修訂時予以完善。
一、《突發(fā)事件應(yīng)對法》實(shí)施中存在的問題
(一)無法整合各類應(yīng)急資源的問題
列寧強(qiáng)調(diào)：“國家政權(quán)的全部政治工作都是由工人階級的先鋒隊(duì)——共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的”。[1]我國《憲法》序言規(guī)定：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會主義國家。”作為我國根本大法的憲法，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國特色社會主義憲政的基本原則。發(fā)展民主政治，領(lǐng)導(dǎo)、支持人民當(dāng)家作主，依法治國，保障國家政權(quán)在憲政的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)，自然要由作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨來領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)施。然而，在依法行政、黨政分開的指導(dǎo)原則下，很多國家立法又有意無意地回避黨委領(lǐng)導(dǎo)的問題，客觀上造成了理論與實(shí)際的脫節(jié)，影響了法律的運(yùn)行與效力。
《突發(fā)事件應(yīng)對法》將國務(wù)院和縣級以上人民政府作為突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)關(guān)，但忽視了中國存在以黨委作為國家領(lǐng)導(dǎo)者的事實(shí)。各級黨委領(lǐng)導(dǎo)著包括政法委、宣傳部、組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部、軍隊(duì)等在內(nèi)的國家核心權(quán)力體系，這些應(yīng)急資源在各級政府之外，所以，各級政府作為突發(fā)事件應(yīng)對的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)實(shí)際上很難有效調(diào)度全部應(yīng)急資源。而且，軍隊(duì)的調(diào)度權(quán)集中在中央軍委，在國家層面并未健全軍、政共同參與的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的情況下，只能通過有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制來調(diào)度軍隊(duì)。我國又未建立軍地聯(lián)動常效機(jī)制，包括國務(wù)院在內(nèi)的各級政府負(fù)責(zé)人沒有在軍隊(duì)任職的慣例，突發(fā)事件發(fā)生后難免出現(xiàn)溝通不暢、協(xié)調(diào)不力等問題。
(二)應(yīng)急預(yù)案與法律、法規(guī)體系之間存在沖突的問題
目前，我國應(yīng)急管理的組織和協(xié)調(diào)存在著兩個指導(dǎo)體系，一個是以《突發(fā)事件應(yīng)對法》以及有關(guān)的調(diào)整突發(fā)事件應(yīng)對的法律、法規(guī)體系，另一個是應(yīng)急預(yù)案體系。從目前應(yīng)急預(yù)案與突發(fā)事件法律、法規(guī)總體的關(guān)系來看，兩者之間基本上是互為補(bǔ)充的，但也存在規(guī)定相互矛盾、沖突的時候，特別是有的預(yù)案超越權(quán)限，重新設(shè)定社會組織和公民的義務(wù)，賦予政府機(jī)構(gòu)新的職權(quán)，甚至規(guī)定了罰則，這就違背了法治的基本原則。
有學(xué)者認(rèn)為，我國應(yīng)急管理有關(guān)的法律、法規(guī)基本健全，涵蓋了各類應(yīng)急預(yù)案所涉及到的突發(fā)事件的類型，覆蓋了突發(fā)公共事件應(yīng)對的所有領(lǐng)域和所有環(huán)節(jié)。只要堅持做到依法辦事，突發(fā)事件應(yīng)對工作完全能夠井井有條、卓有成效。沒有必要在法律、法規(guī)之外，再建立一套應(yīng)急預(yù)案制度，特別是沒有必要將已經(jīng)在法律、法規(guī)中有明確的規(guī)定的事項(xiàng)再在應(yīng)急預(yù)案中加以重復(fù)但筆者認(rèn)為，應(yīng)急預(yù)案并非法律體系的簡單重復(fù)，相比《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心的法律體系的宏觀指導(dǎo)性，應(yīng)急預(yù)案體系的指導(dǎo)更加具體細(xì)致，更具有針對性、務(wù)實(shí)性，有利于各級行政機(jī)關(guān)和工作人員的貫徹執(zhí)行。只要理順好二者的關(guān)系，二者都可以成為各級人民政府處置突發(fā)事件的依據(jù)，相互補(bǔ)充、相得益彰。
(三)官員問責(zé)制有關(guān)問題
官員問責(zé)制是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的法律制度。其實(shí)質(zhì)是通過法律約束來規(guī)制公權(quán)力和行政行為，最終達(dá)到建設(shè)有限政府、責(zé)任政府、高效政府的目的�！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》也回應(yīng)了建立官員問責(zé)制的社會訴求。該法第六十三條規(guī)定：“地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關(guān)部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責(zé)的，由其上級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正;有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”，并依次列舉了八種違法的情形。
但是，《突發(fā)事件應(yīng)對法》關(guān)于官員問責(zé)制的規(guī)定仍然過于“粗線條”，對于哪些人該被問責(zé)、何種情形該被問責(zé)等問題還沒有做出明確具體的規(guī)定，相關(guān)追責(zé)程序也沒有涉及。
(四)逐級上報制度不適用于突發(fā)事件報告的問題
《突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級人民政府應(yīng)當(dāng)立即采取措施控制事態(tài)發(fā)展，組織開展應(yīng)急救援和處置工作，并立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報。”同時第四十六條規(guī)定：“對即將發(fā)生或者已經(jīng)發(fā)生的社會安全事件，縣級以上地方各級人民政府及有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向上一級人民政府及其有關(guān)主管部門報告，必要時可以越級上報。”由此看來，《突發(fā)事件應(yīng)對法》在立法中規(guī)定了原則上逐級上報，只在特殊情況下才可越級上報的突發(fā)事件報告制度。
事實(shí)上，逐級上報制度不適用突發(fā)事件信息報送，這一條規(guī)定不符合實(shí)際工作的情況。首先，逐級上報周轉(zhuǎn)時間長，效率低下顯而易見。對突發(fā)緊急事件而言，信息周轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)越少，傳遞的速度就越快，決策者也就能在第一時間作出決策判斷，事態(tài)往往能夠得到及時有效控制。其次，信息逐級上報制度客觀上縱容了某此地方領(lǐng)導(dǎo)受地方保護(hù)主義思想影響而隱瞞不報的行為。有些地方和有關(guān)部門對“問題”能捂就捂，極力控制信息的擴(kuò)散和傳播。對于上級機(jī)關(guān)而言，信息來源渠道多多益善，可以避免某些地方不愿上報負(fù)面信息。也可以將不同渠道的信息加以相互印證，從而提高信息的可靠性。突發(fā)事件同時向各上級單位報告反而應(yīng)該是一個值得鼓勵的行為。最后，逐級上報不適用信息時代的要求。如今已是信息時代，信息量、信息傳播的速度、信息處理的速度以及應(yīng)用信息的程度等都以幾何級數(shù)的方式增長。
(五)突發(fā)事件處置責(zé)任方規(guī)定不完善的問題
《突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé);涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)。”這個規(guī)定不符合實(shí)際情況，影響了各地處置突發(fā)事件的速度和責(zé)任劃分，也容易出現(xiàn)各個地方之間推諉扯皮、責(zé)任不清之類的問題。另外，按照該規(guī)定，如果涉及的兩個以上行政區(qū)域分別屬于兩個以上的省、市、自治區(qū)，該怎么辦?難道該由國務(wù)院來負(fù)責(zé)應(yīng)對工作嗎?實(shí)際上，一個突發(fā)事件涉及兩個以上行政區(qū)域的，應(yīng)該由主要事發(fā)地或最先到達(dá)處置現(xiàn)場方或客觀條件最便于處置的行政區(qū)域負(fù)責(zé)處理，這樣才能有利于迅速解決問題。只要依法辦事，無論哪一個行政區(qū)域處置都不是問題，即使出現(xiàn)問題，也可以通過協(xié)商解決。當(dāng)協(xié)商不下的情況下，才報由上級政府指定明確處置責(zé)任方。
二、修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》的幾點(diǎn)建議
2008年10月召開的全國抗震救災(zāi)總結(jié)表彰大會上，胡錦濤總書記指出：“我們積累了應(yīng)對突發(fā)事件、抗擊特大自然災(zāi)害的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也從中收獲了許多極其寶貴的啟示。”在不斷發(fā)現(xiàn)問題和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，現(xiàn)對突發(fā)事件應(yīng)對法提出如下修改建議。
(一)建立各級應(yīng)急管理委員會作為應(yīng)對突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)
為完善突發(fā)事件處置的指揮體系，解決現(xiàn)有體制無法調(diào)度全部資源的問題，建議成立以黨委為核心，包括黨委部門、政府機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)等各個部門在內(nèi)的應(yīng)急管理委員會。根據(jù)《憲法》的有關(guān)規(guī)定和精神，在法律中直接規(guī)定黨的有關(guān)負(fù)責(zé)人參加應(yīng)急委員會，各級應(yīng)急管理委員會作為本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)對突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)急管理的決策和指揮。同時，建議明確賦予各級應(yīng)急管理委員會在緊急情況下有指揮本行政區(qū)域駐軍和武警部隊(duì)、駐當(dāng)?shù)卮怪鳖I(lǐng)導(dǎo)部門、駐當(dāng)?shù)貒衅笫聵I(yè)單位的權(quán)力。
(二)理順應(yīng)急預(yù)案與《突發(fā)事件應(yīng)對法》的關(guān)系
為了提高突發(fā)事件處置工作的科學(xué)化和規(guī)范化水平，建議明確應(yīng)急預(yù)案制度與《突發(fā)事件應(yīng)對法》之間的關(guān)系，應(yīng)急預(yù)案是《突發(fā)事件應(yīng)對法》的有益補(bǔ)充和實(shí)施細(xì)則。一方面，強(qiáng)調(diào)各級人民政府在突發(fā)事件應(yīng)對過程中堅持“依法辦事”、“依法行政”的原則;另一方面，授權(quán)各級人民政府通過制定應(yīng)急預(yù)案的方式來加強(qiáng)政府突發(fā)事件處置工作的計劃性、程序性，進(jìn)一步提高政府應(yīng)急工作的效率。
(三)建議刪除突發(fā)事件逐級報告的有關(guān)規(guī)定
突發(fā)事件逐級報告制度都不符合工作實(shí)際，突發(fā)事件同時向各上級單位報告利大于弊。所以，建議對《突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改，刪除“逐級上報、必要時可以越級上報”的規(guī)定，以保證上級機(jī)關(guān)信息來源渠道的多樣性和信息的暢通。
(四)建議建立指定負(fù)責(zé)制度和相互協(xié)商確定處置責(zé)任方原則
修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》第七條規(guī)定，改為：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé);涉及兩個以上行政區(qū)域的，由主要事發(fā)地人民政府負(fù)責(zé);或者由各有關(guān)行政區(qū)域協(xié)商確定處置責(zé)任方;在協(xié)商不下的情況下，報經(jīng)上一級人民政府指定處置責(zé)任方。”
