發(fā)布時間：2014-08-20所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：2007年底，我國向世界貿(mào)易組織提交了加入WTO《政府采購協(xié)定》(The Agreement on Government Procurement，以下簡稱GPA)申請書及出價清單，啟動了加入GPA的進(jìn)程。2010年7月，我國再次提交修改后的出價清單，我國加入GPA已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性談判階段。加入GPA的
摘要：2007年底，我國向世界貿(mào)易組織提交了加入WTO《政府采購協(xié)定》(The Agreement on Government Procurement，以下簡稱“GPA”)申請書及出價清單，啟動了加入GPA的進(jìn)程。2010年7月，我國再次提交修改后的出價清單，我國加入GPA已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性談判階段。加入GPA的核心要求是制度接軌，我國以《政府采購法》為核心構(gòu)造的政府采購法律制度存在一些問題，與GPA的要求差距不小，須盡快完善以應(yīng)對加入GPA的需要。
一、我國現(xiàn)行政府采購法律制度與GPA的沖突分析
(一)基本原則
GPA的有關(guān)法律規(guī)則體現(xiàn)了以下原則：非歧視性原則、透明度原則、對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則等。我國《政府采購法》第3條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實(shí)信用原則。應(yīng)當(dāng)說，我國《政府采購法》基本上貫徹了GPA法律規(guī)則中的原則精神，但GPA中更強(qiáng)調(diào)對政府采購中貿(mào)易壁壘的消除，這也是WTO一貫堅持的目標(biāo)。中國未來加入GPA后，GPA中最重要的非歧視性原則應(yīng)當(dāng)在我國《政府采購法》中進(jìn)一步做出明確的規(guī)定。
(二)目標(biāo)
GPA的基本目標(biāo)有兩個：一是通過建立一個有效的政府采購的法律、規(guī)則、程序和措施方面的權(quán)利與義務(wù)的法律框架，使各成員通過雙邊和多邊談判開放各自的政府采購市場，逐步消除政府采購中根深蒂固的貿(mào)易壁壘，從而實(shí)現(xiàn)世界貿(mào)易的一體化和自由化;二是通過建立一套公開、透明和非歧視的政府采購程序，最大限度地擴(kuò)大政府采購領(lǐng)域的競爭，提高政府采購的經(jīng)濟(jì)性和效率性。我國《政府采購法》的制定是為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)。二者都強(qiáng)調(diào)了效益擇優(yōu)、公平開放原則，但我國《政府采購法》體現(xiàn)了對國內(nèi)政策目標(biāo)的關(guān)注，如第9條規(guī)定了政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。第10條規(guī)定了政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)。而GPA更側(cè)重于實(shí)現(xiàn)最充分和最公平的競爭。因此，我國在未來加入GPA后，應(yīng)當(dāng)在有關(guān)政府采購的法律中對國際性競爭做出與GPA的兩個基本目標(biāo)相適應(yīng)的規(guī)定。
(三)適用范圍
1.關(guān)于適用主體
GPA適用于各成員在其承諾表所列出的政府部門(包括政府部門的代理機(jī)構(gòu))以及直接或?qū)嵸|(zhì)上受政府控制的企業(yè)和事業(yè)單位的名單。只有被列入名單的實(shí)體在進(jìn)行政府采購時才適用GPA，名單之外的其他政府部門、機(jī)構(gòu)或企事業(yè)單位的采購則不受GPA的約束。我國《政府采購法》規(guī)定的采購主體是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。顯然，我國為了保證企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的落實(shí)，未將國有企業(yè)和國有企業(yè)控股企業(yè)納入調(diào)整范圍，這主要是考慮到我國國有企業(yè)和國有企業(yè)控股企業(yè)面廣量大，其職能和國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織有所不同。
2.關(guān)于適用對象
GPA適用于貨物、工程、服務(wù)以及貨物加服務(wù)的任何組合，各成員的具體承諾詳細(xì)地列在其承諾表中。我國《政府采購法》規(guī)定政府采購的對象是依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)。在這一點(diǎn)上兩者基本一致，但《政府采購法》在將“工程”納入政府采購范圍的同時，又規(guī)定“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”，沒有進(jìn)一步規(guī)定工程采購應(yīng)當(dāng)遵循的實(shí)體規(guī)范。由于管理不明確，導(dǎo)致工程采購與貨物服務(wù)采購在管理及操作上出現(xiàn)了明顯的分離與混亂，并自發(fā)形成了一種特定的局面：貨物和服務(wù)采購由政府集中采購機(jī)構(gòu)等執(zhí)行，財政部門管理;工程采購遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》程序，由各工程主管部門自行采購、自行委托、自行管理和仲裁。
3.關(guān)于采購限額
各成員在其承諾表中針對各級采購實(shí)體分別規(guī)定了不同的貨物、工程和服務(wù)的門檻價。凡是估計的合同價值不少于該門檻價的采購項目，均應(yīng)適用GPA。GPA對中央政府采購實(shí)體統(tǒng)一規(guī)定的貨物或服務(wù)門檻價為13萬特別提款權(quán)。對地方政府采購實(shí)體和其他采購實(shí)體，GPA則沒有統(tǒng)一規(guī)定，其門檻價由各成員在加入GPA時做出承諾。各成員對其他采購實(shí)體所作的承諾，大部分都是雙邊的，即只對做出同樣承諾的成員適用，而不適用最惠國待遇原則。我國《政府采購法》第7條規(guī)定：政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項目，由國務(wù)院確定并公布;屬于地方預(yù)算的政府采購項目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布;我國并未對限額標(biāo)準(zhǔn)做出明確具體的規(guī)定，實(shí)踐中各地實(shí)際操作的限額一般都比較低，如果以后對其他成員開放，這樣的規(guī)定顯然不利于與保護(hù)本國企業(yè)。實(shí)際上，按照國際通行慣例，地方限額一般都要比中央高。所以在今后的實(shí)踐中，我國要在既充分考慮地方實(shí)際情況，堅決杜絕營私舞弊行為的同時，還要在符合國際慣例的前提下，合理明確有關(guān)限額規(guī)定。
(四)政府采購方式
GPA規(guī)定的采購方式有三種：公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)。公開招標(biāo)即所有有興趣的供應(yīng)商均可參加投標(biāo)的招標(biāo)方式;選擇性招標(biāo)即由采購實(shí)體邀請的供應(yīng)商參加投標(biāo);限制性招標(biāo)是允許采購實(shí)體與單個供應(yīng)商或者分別與各個供應(yīng)商進(jìn)行單獨(dú)接觸的招標(biāo)方式。GPA規(guī)定在十種情形下可以采用限制性招標(biāo)方式，除此之外均應(yīng)采用公開招標(biāo)或選擇性招標(biāo)方式。但對于公開招標(biāo)或選擇性招標(biāo)各自的適用條件，GPA并沒有進(jìn)一步明確。我國《政府采購法》規(guī)定政府采購采用以下方式：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價等政府采購方式，并規(guī)定了適用各種方式的條件，同時要求公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。但由于對公開招標(biāo)以外的其他采購方式缺乏嚴(yán)格、具體、有效的限制條件，使得該法確立的公開透明、公平競爭及公正等原則無法得到有效貫徹，影響了政府采購功能的實(shí)現(xiàn)。
(五)救濟(jì)制度
GPA的救濟(jì)制度主要規(guī)定在第18條和第20條。第18條規(guī)定了“供應(yīng)商質(zhì)疑的國內(nèi)審議程序”，第20條規(guī)定了參加方之間的“磋商和爭端解決”機(jī)制，二者共同構(gòu)成了GPA的雙層救濟(jì)機(jī)制。第18條“供應(yīng)商質(zhì)疑的國內(nèi)審議程序”的核心內(nèi)容有三：其一，每一參加方應(yīng)提供及時、有效、透明和非歧視的行政或司法審議程序，保障供應(yīng)商就擁有或曾經(jīng)擁有利益的涵蓋采購向采購實(shí)體提出質(zhì)疑。其二，每一參加方應(yīng)當(dāng)建立或者指定至少一獨(dú)立于其采購實(shí)體的公正的行政或司法主管機(jī)關(guān)，接受和審查一供應(yīng)商在一涵蓋采購過程中產(chǎn)生的質(zhì)疑。而且，法院之外的審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受司法審查，除非具備GPA規(guī)定的嚴(yán)格程序。其三，每一參加方應(yīng)當(dāng)采用或設(shè)立保持供應(yīng)商參加采購機(jī)會的快速臨時措施，此類臨時措施可造成采購過程的中止，同時應(yīng)當(dāng)建立對違規(guī)采購的糾正及對遭受的損失或者損害的賠償機(jī)制，賠償可以限于準(zhǔn)備投標(biāo)的成本或者有關(guān)異議的成本，或者包括二者。第20條規(guī)定的“磋商和爭端解決”機(jī)制中的“磋商”指參加方之間就有關(guān)爭議進(jìn)行磋商，“爭端解決”則指參加方可以就爭議訴諸WTO的爭端解決機(jī)構(gòu)。
《政府采購法》為了保護(hù)供應(yīng)商的權(quán)利，專門設(shè)置了“質(zhì)疑與投訴”一章，分別規(guī)定了詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑，但具體制度設(shè)計有待完善。
二、與GPA銜接，完善我國的政府采購法律制度
對照我國現(xiàn)行政府采購制度存在的突出問題與GPA的基本要求，我們可以清楚地看到我國現(xiàn)行政府采購制度與GPA基本要求的主要差距。可以說，我國現(xiàn)行政府采購制度在采購范圍、方式、程序及救濟(jì)等方面存在的突出問題基本上就是與GPA要求不相適應(yīng)的領(lǐng)域，需要修改完善以滿足我國加入GPA之需。
(一)合理界定政府采購范圍
一是借鑒GPA及各國實(shí)踐，將承擔(dān)一定公共職能、具有一定壟斷性、其決策受政府政策直接影響的一定范圍內(nèi)的國有企業(yè)納入政府采購的范圍。我國加入GPA與歐美等發(fā)達(dá)國家的分歧焦點(diǎn)在于國有企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)納入政府采購實(shí)體范圍。對此問題需要認(rèn)真研究、客觀對待。一方面，我國與西方發(fā)達(dá)國家的國情很不相同，這種不同不僅體現(xiàn)在發(fā)展程度方面，更突出地表現(xiàn)為我國的公有制主體地位，即我國的國有企業(yè)規(guī)模是西方發(fā)達(dá)國家所不可比擬的。如果完全按照西方發(fā)達(dá)國家的要求將我國的所有國有企業(yè)都納入政府采購范圍，顯然不利于我國民族產(chǎn)業(yè)的保護(hù)及國家利益。但另一方面，將國有企業(yè)完全排除政府采購范圍，既不現(xiàn)實(shí)，也不一定符合我國的國家利益。因此，建議以國家對國有企業(yè)的控制或影響程度為標(biāo)準(zhǔn)，全面權(quán)衡利弊，將承擔(dān)一定政府公共職能、具有一定壟斷性、直接受政府政策影響的一定范圍的非競爭性國有企業(yè)納入政府采購范圍。
二是理順《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系。政府采購法律體系應(yīng)以《政府采購法》為核心構(gòu)建，《招標(biāo)投標(biāo)法》應(yīng)在《政府采購法》的框架內(nèi)完善。因此《政府采購法》應(yīng)明確規(guī)定工程采購必須遵循的實(shí)體規(guī)定，并規(guī)定工程采購的招標(biāo)投標(biāo)程序適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，結(jié)束目前工程采購法律適用不明及事實(shí)上基本游離于政府采購范圍之外的狀況。
三是以“政府目的”標(biāo)準(zhǔn)替代現(xiàn)行《政府采購法》中的“使用財政性資金”來源限制標(biāo)準(zhǔn)，將通過銀行借款、向公眾發(fā)行債券及其他融資方式取得的，事實(shí)上要由財政來承擔(dān)終局責(zé)任的非財政性資金采購納入政府采購的范圍。
(二)盡快出臺配套法律法規(guī)，建立政府采購的法律法規(guī)體系
要盡快出臺《政府采購法實(shí)施條例》，以明確財政性資金、國貨標(biāo)準(zhǔn)等基本問題。此外，應(yīng)研究制定有關(guān)保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、扶持落后地區(qū)及少數(shù)民族產(chǎn)業(yè)，以及促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等方面的政府采購法律法規(guī);提升現(xiàn)有保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新等方面政府采購規(guī)章及規(guī)范性文件的立法層次，真正建立符合我國國情及GPA要求的政府采購法律法規(guī)體系。
(三)規(guī)范采購方式與程序，實(shí)現(xiàn)政府采購的透明與公正
采購方式方面，遵照GPA對采購方式的要求，修改《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，將競爭性談判與單一來源采購整合為有限招標(biāo)，與公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)一道納入《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)范范圍，廢除與GPA不相容的詢價等采購方式。
采購程序方式方面，以公開、透明、公平、公正為原則，按照GPA對采購公告、參加采購條件、供應(yīng)商資格、談判、電子拍賣、投標(biāo)處理和合同授予，以及采購信息披露等程序的具體要求，修改完善相關(guān)法律法規(guī)。
(四)完善救濟(jì)制度，切實(shí)保障當(dāng)事人權(quán)利和政府采購制度的有效運(yùn)行
首先，設(shè)立獨(dú)立于財政部門和發(fā)展改革部門的政府采購監(jiān)管、投訴處理部門，或者將這一職責(zé)劃歸審計部門行使，實(shí)現(xiàn)“管采分離”和投訴處理部門的獨(dú)立。
其次，取消《政府采購法》對質(zhì)疑、投訴范圍的限制，根據(jù)GPA的基本要求，規(guī)定凡是在整個政府采購過程中利益受侵害的供應(yīng)商都有質(zhì)疑、投訴的權(quán)利。
再次，廢除質(zhì)疑為投訴前置程序、投訴為行政復(fù)議或行政訴訟前置程序的雙前置制度設(shè)計。對不服投訴處理決定或投訴受理機(jī)關(guān)逾期未作出決定的投訴人，賦予其依法提起民事訴訟的權(quán)利。
最后，規(guī)定與前述投訴、訴訟救濟(jì)制度相配套的自動暫停政府采購制度及相應(yīng)的制約惡意投訴人的財產(chǎn)保全及賠償制度。在供應(yīng)商提出投訴的情況下，除非出于非常急迫的重大公共利益等需要，否則采購人應(yīng)在收到投訴處理部門受理投訴通知書時自動暫停政府采購行為，直至投訴裁決生效或者民事訴訟終結(jié)，并根據(jù)投訴處理部門或法院的裁決進(jìn)行相應(yīng)的采購程序。
