國家開放大學學習中心準入與退出機制的價值再認及構建

發布時間：2020-03-02所屬分類：教育職稱論文瀏覽：1171次

摘 要： 【摘要】國家開放大學是對廣播電視大學的繼承與發展，開放大學學習中心(教學點)的準入和退出機制經歷了摸索、確立和發展三個階段。在開放大學發展的關鍵時期，重建開放大學學習中心準入和退出機制，是提升開放大學辦學質量、消除學習中心準入和退出機制弊端

　　【摘要】國家開放大學是對廣播電視大學的繼承與發展，開放大學學習中心(教學點)的準入和退出機制經歷了摸索、確立和發展三個階段。在開放大學發展的關鍵時期，重建開放大學學習中心準入和退出機制，是提升開放大學辦學質量、消除學習中心準入和退出機制弊端、改進學習中心內部管理的現實需要。開放大學學習中心準入和退出機制的重建思路包括：開展定期的評估工作，建立退出預警機制，明確實施主體、評估人員、構建原則。在標準與程序方面，要構建合理的評估指標體系，完善準入程序，規范退出程序，妥善處理善后工作。

　　【關鍵詞】學習中心;準入與退出機制;評估指標;準入程序

　　國家開放大學學習中心(可稱為教學點、學習點，又可簡稱為點)的準入制度是指開放大學為了保障整體的教育教學質量及各成員的利益，通過必要的準入程序，對辦學主體的條件和資質進行審核，讓符合準入標準的學習中心進入國家開放大學體系的行為和過程的管理。退出機制是依據對辦學機構教育教學質量和辦學成效的評估和監控，發現和測量其教育教學與培養目標偏離程度，對預見的不良發展趨勢給予警報，對偏離程度較高的機構予以清退的一套整體機制。[1]由于國家開放大學學習中心準入和退出機制本身的不完善，加之實踐過程中的監管不力等問題，沒有真正發揮其應有的作用。

　　學習中心是國家開放大學體系中最基層的辦學實體，是服務學生的一線教學單位，其辦學質量和辦學成效直接影響國家開放大學的整體辦學效能。在國家開放大學轉型發展的關鍵時期，必須嚴格學習中心的準入制度，建立科學的退出機制，保障國家開放大學的基本質量，這已經成為迫在眉睫的問題。基于此，必須重新審視國家開放大學學習中心準入和退出機制的價值，以對存在的問題有清醒的認識，對制度改革的路徑有系統的考慮。

　　一、回顧與審思：學習中心準入與退出機制的發展歷程

　　開放大學是對廣播電視大學的繼承與發展，在構建開放大學學習中心準入與退出機制的過程中，需要追溯廣播電視大學教學點及其學習中心準入退出機制的建立和發展歷程，其歷程經歷了摸索、確立、發展三個階段。

　　1摸索階段：1999—2004年

　　1999年4月，教育部印發《關于開展“中央廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點”項目研究工作的通知》(教高廳[1999]1號)，規定了試點教學點的確立條件：“試點省級廣播電視大學選擇指導思想明確、教學條件較好、考試管理嚴格的電大教學單位作為試點教學點，經中央廣播電視大學審核后確定。”[2]這是開放教育對教學點準入條件的初期探索階段，此時的準入標準過于模糊，不夠明確，導致在實踐中并沒有發揮其應有的指導作用。

　　經過一段時間的實踐摸索，教育部于2002年1月下發了《教育部辦公廳關于印發〈關于現代遠程教育校外學習中心(點)建設和管理的原則意見〉(試點)的通知》(教高廳[2002]1號)，規定了校外學習中心(點)的作用、基本構成和建設條件、主要職責、管理職責和審批程序。在準入條件方面的要求包括：獨立的法人資格，開展現代遠程教育教學支持服務必備的場地、輔助設施，以及硬件系統條件，擁有一支能力較強、經驗豐富、符合現代遠程教育需要的管理和技術隊伍。[3]在退出機制方面規定：“省級教育行政部門負責對設在本地區內的校外學習中心(點)的管理，定期開展檢查評估，對檢查評估不合格的學習中心(點)責令整改、暫停或取消遠程教育服務資格。”[4]這是第一次以國家文件的形式對中央廣播電視大學教學點準入和退出機制的規定，為規范開放教育教學點的建設提供了基本保障，在開放教育學習中心建設史上具有開拓性的價值和意義。相比之前，教育部對試點學習中心的準入條件設置得更為規范，而且制定了通過評估清退不合格學習中心的規定。從整體而言，此時的準入標準和退出條件仍然趨于模糊化，比較籠統，缺乏量化評估指標體系，缺少退出流程的規定，可操作性仍然較差。

　　2確立階段：2004—2005年

　　2004年，教育部對試點項目進行了總結性評估，中央廣播電視大學在總結開放教育試點項目實施的經驗和問題的基礎上，制定了《“中央廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點”教學點建設與管理辦法》(電校教[2004]74號)，[5]對準入條件、準入程序和退出制度進行了較為詳細的規定。

　　第一，明確了設立教學點的基本條件包括：辦學指導思想和辦學思路、基礎設施條件、教師及教學管理和技術人員、實驗和實習條件及指導教師、標準化考場、合作辦學單位的資質條件等6方面，同時制定了《“中央廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點”教學點辦學條件基本要求》，對本、專科教學點從衛星接收、計算機網絡、網絡應用系統、網絡教室、多媒體教室、普通教室、語音教室、圖書資料室、人員配備、實踐基地10個方面給出了明確的規定。

　　第二，規定了教師的配置標準。《“中央廣播電視大學人才培養模式改革和開放教育試點”教師配置基本要求(試行)》(電校辦[2004]65號)，對教師的配置標準、教師的職責、任職資格做出了明確規定。

　　第三，規定了申報與審批程序，省級廣播電視大學主要負責申報材料的審核以及實地考察工作，并提請中央廣播電視大學審議，必要時，中央廣播電視大學要會同省級廣播電視大學以及其他合作辦學單位主管部門進行實地考察。[6]

　　第四，對教學點的檢查、評估和撤銷給予了規定，違規情況包括：“違規設點、辦學中存在違規行為、教學質量出現問題等情況，要區分情況，分別給予減少招生計劃、暫停招生、限期整改直至撤銷教學點的處理。”[7]同時規定省級廣播電視大學要負責處理被撤銷的教學點的學生安置工作，并將處置方案向中央廣播電視大學報備。[8]

　　這一文件的出臺在開放教育學習中心準入與退出機制建設方面具有里程碑意義，對準入條件進行了量化說明，明確了材料審核加實地考察的準入程序，在退出制度方面關注到了撤銷教學點后學生的安置問題，但是文件中并沒有對如何安置學生給出可行性意見，此文件的出臺標志著學習中心準入退出機制的基本確立。

　　相關期刊推薦：《成人教育》(月刊)創刊于1981年，是由黑龍江省教育學院主辦的成人教育刊物。本刊宣傳成人教育方針政策，交流各級各類成人教育辦學、教學和學習經驗，探討成人教育理論及史料，研究成人教育各專業各學科的教學方法，報道國內外、省內外成人教育的先進經驗，有關資料及工作動態。

　　3發展階段：2004年至今

　　2004年，教育部印發了《普通高等學校基本辦學條件指標(試行)的通知》(教發[2004]2號)，開始在高等教育領域實行紅黃牌制度，文件規定“凡有一項基本辦學條件指標低于限制招生規定要求的學校即給予限制招生(黃牌)的警示。”“凡有兩項或兩項以上基本辦學條件指標低于限制招生規定要求，或連續三年被確定為黃牌的學校即為暫停招生(紅牌)學校。”[9]參照這一制度，中央廣播電視大學于2004年制定了《關于印發〈中央廣播電視大學“一村一名大學生計劃”試點實施方案(試行)〉的通知》(電校教[2004]21號)。[10]2005年，中央廣播電視大學開始實施“一村一名大學生計劃”，同時試行了“紅黃牌制度”，規定“經中央電大審批的教學點，如果連續兩個招生季末未開展試點招生工作，則被亮“黃牌”;連續三個招生季末，未開展試點招生工作，則被亮“紅牌”，即予以取消。”[11]由此可見退出機制主要是針對招生工作而言的，對教學管理方面、基礎設施建設方面不達標是否應該退出并沒有進行規定，而且對于退出后學生的安置沒有明確規定。

　　在實踐方面：2004年11月，中央廣播電視大學對開放教育所有教學點進行了分類別、分層次、分區域的全面清理。2005年，開展專項清理工作，主要針對縣級廣播電視大學本科教學點，共有2980個教學點參與了此次清理工作，中央廣播電視大學批準設立教學點2387個;同意確認，限期整改教學點362個;暫停招生、限期整改教學點70個;撤銷教學點111個;不予增設教學點50個。此次教學點大清查活動，進一步規范了開放教育教學點的辦學行為，增強了其責任意識。[12]

　　二、再認與解析：重構學習中心準入和退出機制的必要性

　　1提升開放大學辦學質量的客觀要求

　　質量是開放教育可持續發展的“生命線”。尋求質量的提升一方面是為了回應當前民眾對高質量教育的期待，另一方面是保障開放教育事業良好發展奠定基礎，而這一重要基礎的核心則在于機構質量。[13]

　　站在開放大學轉型發展的新的歷史起點上，提升質量成為最核心的任務和最明顯的特征，提升辦學機構的質量也成為了迫在眉睫的問題。學習中心準入和退出機制的重構是實現開放大學由外延擴張轉向內涵發展的必然選擇，有利于引導學習中心把工作重心調整到“質量為先”上，建立起有效的調整和監督機制，充分發揮“守門人”的作用，為提升開放大學辦學水平和辦學質量提供重要保障。

　　2消除學習中心準入退出機制弊端的客觀要求

　　從開放教育學習中心準入和退出機制的建立和發展的歷程來看，退出機制并沒有和準入機制同步發展。在退出機制不健全的情況下，一些學習中心在功利主義和投機主義的驅動下，注重申報時的審核，對通過申報后的跟蹤考核、監督則不夠重視，缺乏對學習中心規范化、制度化、科學化建設的監督和管理，除非有重大的過失，否則學習中心的建設基本處于“零淘汰”狀態，只能上，不能下，一旦申報成為開放大學學習中心，就等于進入了“保險箱”，在缺乏動力和壓力的情況下，一些學習中心對辦學建設得過且過，任其自生自滅。缺少科學合理的準入和退出機制，“優難進、劣難退，優不勝、劣不汰”的現象將逐步擠壓學習中心的生存發展空間，最終必將導致學習中心的辦學失衡和無序發展。因此，必須構建科學合理的準入機制和強有力的退出機制，增強開放大學的競爭力，拓寬開放大學的發展空間。

　　3改進學習中心內部管理的現實要求

　　學習中心準入和退出機制的建立，不僅是針對“入口”和“出口”的規范和管理，同時也對“管理過程”提出了要求，在準入和退出機制的規范下，學習中心的內部管理會做出相應的調整，根據外部制度環境的變化積極尋求解決途徑，形成科學化、規范化的管理過程，最終保證各項工作高效率、正常有序的完成。隨著國家開放大學的發展，提高學習中心的質量和辦學水平，調整學習中心的結構和布局將成為未來一段時期內的重要戰略方針。建立開放大學學習中心準入退出機制有利于規范和改進學習中心的內部管理，促進開放大學的科學管理。

　　三、規范與調整：學習中心準入與退出機制的重建思路

　　在學習中心準入和退出機制的重建過程中，需要開展定期的評估工作，建立退出預警機制，明確實施主體、評估人員和構建原則，從而建構科學合理、運行有力的準入和退出機制。

　　1開展定期評估

　　準入和退出機制重建的基礎在于完善的評估機制的構建，即有效的辦學評估的實施和科學合理的指標體系的建立。開展定期評估是激勵和促進學習中心加強教育教學建設的重要舉措，是學習中心準入和退出機制走向制度化、規范化的重要標志，對于保障學習中心的辦學質量，扭轉和抵制在學習中心建設中“重審核、輕評估”“重申報、輕建設”的不良現象，促進學習中心辦學水平提升具有重要作用。開放大學學習中心定期評估可以根據實際情況每年或者每兩年開展一次。

　　2建立退出預警機制

　　在開放大學發展中，通過過程監控做出必要的預警，將被預警的學習中心納入到辦學治理體系下，充分發揮預警機制的作用。建立國家開放大學學習中心預警機制，也就是建立預警信息收集系統，即建立一個學習中心辦學情況的信息收集、處理、評級系統，及時發現和收集社會大眾對學習中心的評價信號，并將評價信號及時反饋給主管機構，主管機構要針對問題迅速做出決策，預防和處理一些可能影響辦學聲譽和穩定發展的事件。

　　預警機制的構建主體和辦學主管單位應該是省級開放大學或國家開放大學，參與者可以包括學習中心、學生、教師及社會成員等，參與方式包括電話、網絡等。主管單位在收集到違規辦學等信息后，要及時處理，科學研判其發生后果的可能性、波及范圍、影響程度，迅速采取具體、有效的防范措施，妥善處理。實施退出預警機制可以做到實時獲取危險信號，及時處理危機，而且監督面較廣，能夠切實監控學習中心的辦學效能。

　　3明確實施主體

　　學習中心準入和退出機制的實施主體的確立應該根據單位的不同而不同，由國家開放大學建立的學習中心，應該由國家開放大學作為準入和退出機制的實施主體，由省級開放大學建立的學習中心，由省級開放大學作為實施主體，負責審查轄區內學習中心的辦學資格。省級開放大學在接到辦學單位申請后，應該依照開放大學學習中心評估指標體系和準入程序開展審核工作，并報送國家開放大學備案。對于符合退出標準的學習中心，實施主體要負責撤銷和退出工作，并合理安排被撤銷學習中心的學生安置問題。省級開放大學依規撤銷不合格學習中心后，要及時報送國家開放大學備案。

　　4確立評估人員

　　有效運行學習中心準入和退出機制，需要組建良好的評估專家隊伍。應組建一支由素質高和能力強的專家組成的、覆蓋面廣的評估委員會專家庫，負責對學習中心的準入和退出實施評估。每次開展準入和退出評估時，隨機從專家庫抽取專家人員組成評估小組，從而保障評估活動的公正性和結果的客觀性。

　　5明確構建和實施原則

　　國家開放大學學習中心準入和退出機制的構建與實施應遵循以下原則：

　　(1)開放性原則。國家開放大學是在廣播電視大學基礎上建立起來的具有龐大辦學規模和系統的主體，學習中心建設主要依靠電大系統，但是不能僅僅依靠電大系統來建設，應該以開放性的姿態尋求社會力量和各種行業協會來合作建設學習中心。

　　(2)動態化原則。國家開放大學學習中心準入和退出機制一方面要適應國家經濟社會發展的變化，以及國家大政方針的變動，另一方面也要適應國家開放大學辦學階段和辦學成效的影響。準入標準和退出條件要根據內外部環境的變化及時修訂，保障標準體系的科學性和可行性。

　　(3)科學性原則。學習中心準入和退出機制的建立離不開科學合理的評估標準，只有建立科學合理的評估標準體系，開展公正合理的評估工作，才能確保從入口和出口把好質量關，保障國家開放大學整體辦學持續穩定發展。在制定準入標準和退出條件時應進行科學的調研，廣泛征求相關專業人員的意見，盡可能保證標準的科學性。

　　(4)保障質量原則。在學習中心退出機制運行中，要監督教育質量與目標之間的差距管理。學習中心教育資源建設不達標，培養目標難以實現時，觸及到辦學底線確需退出辦學時，應在保障辦學質量的原則下開展工作。

　　(5)以生為本原則。學習中心運行不合理，辦學實效未能滿足學生利益需求的時候，應優先考慮花費大量金錢和懷揣信任選擇就讀的學生的利益。在確保學生利益不被侵犯的基礎上探索退出機制的建設和運行。

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