發(fā)布時(shí)間：2014-11-14所屬分類：農(nóng)業(yè)論文瀏覽：1次
摘 要： 論文摘要：當(dāng)前國(guó)家實(shí)施一系列的嚴(yán)格土地管理政策，就是要保護(hù)好農(nóng)村土地資源，要求科學(xué)、合理、有效地利用好土地，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。 但是，在各地推進(jìn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)用地保護(hù)問題較突出。 引言 這次全國(guó)兩會(huì)上，有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村
論文摘要：當(dāng)前國(guó)家實(shí)施一系列的嚴(yán)格土地管理政策，就是要保護(hù)好農(nóng)村土地資源，要求科學(xué)、合理、有效地利用好土地，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。 但是，在各地推進(jìn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)用地保護(hù)問題較突出。本文選自：《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(自然科學(xué)版)是首屆全國(guó)優(yōu)秀科技期刊，北大中文核心期刊，全國(guó)中文N/T類核心期刊，中國(guó)科技核心期刊，被美國(guó)的《SCI》、《CSCI》、《中國(guó)學(xué)術(shù)期刊綜合評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫》等國(guó)內(nèi)外多家檢索機(jī)構(gòu)及文摘數(shù)據(jù)庫列為來源期刊及統(tǒng)計(jì)源，中國(guó)科學(xué)引文數(shù)據(jù)庫列為被引頻次最高的中國(guó)科技期刊500家之一，“中國(guó)期刊網(wǎng)”和“萬方數(shù)據(jù)化資源系統(tǒng)數(shù)字化期刊群”全文收錄。國(guó)內(nèi)外公開發(fā)行，農(nóng)業(yè)綜合性學(xué)術(shù)刊物。
引言
這次全國(guó)“兩會(huì)”上，有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村用地制度改革，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的呼聲再起。代表們所反映農(nóng)村土地問題的議題大多涉及農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題。因此，筆者結(jié)合多年土地管理工作經(jīng)歷和經(jīng)常接觸和關(guān)注“三農(nóng)”的一些情況，就目前各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的一些現(xiàn)象，梳理出一些問題，提出如何破解問題的思路與對(duì)策。
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的問題
1.農(nóng)民權(quán)益保障問題
解決“三農(nóng)”問題,第一位是要解決農(nóng)民問題;只有把農(nóng)民問題解決好,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題才能順利解決。 但是在各地開展的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民權(quán)益卻無聲無息地被侵害。
1.1農(nóng)民的土地權(quán)
在農(nóng)村土地的實(shí)際流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民除了出租、借用、委托、代耕、寄種等一些短期的流轉(zhuǎn)活動(dòng)權(quán)利可由自已行使外，其它基本處于無權(quán)可使。一是在征收土地、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的不公平、不合理補(bǔ)償安置方法和數(shù)量，農(nóng)民只能聽從，不能抗拒，對(duì)于補(bǔ)償收益還須經(jīng)過村級(jí)組織的再分配;二是對(duì)于宅基地和房屋既不能自由流轉(zhuǎn)，又不能設(shè)定抵押;三是對(duì)于流轉(zhuǎn)后的農(nóng)用地被受讓人改變用途或摞荒或被破壞時(shí)，農(nóng)民也難以行使相應(yīng)的土地權(quán)利予以制止。
1.2農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益
“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有,任何組織和個(gè)人不得侵占、截留、扣繳。”[2]但是，在由政府統(tǒng)一招商引資的流轉(zhuǎn)土地時(shí)，一是其流轉(zhuǎn)費(fèi)被有意或無意壓得過低;二是沒有考慮通貨膨脹對(duì)流轉(zhuǎn)費(fèi)的貶值影響;三是土地本身的增值因素被忽略;四是土地流轉(zhuǎn)收益的一部分被村級(jí)組織以多種理由和方式截流或吞噬。
1.3農(nóng)民的社會(huì)保障
土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)而完全失去土地的農(nóng)民，其流地收益遠(yuǎn)低于國(guó)家征地的補(bǔ)償安置水平。一方面，不夠解決農(nóng)民的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn);另一方面，也未能解決失地農(nóng)民的再就業(yè)。因此，流地農(nóng)民直接面臨失地又失業(yè)，養(yǎng)老又無保障的困窘。
2.農(nóng)用地保護(hù)問題
當(dāng)前國(guó)家實(shí)施一系列的嚴(yán)格土地管理政策，就是要保護(hù)好農(nóng)村土地資源，要求科學(xué)、合理、有效地利用好土地，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。 但是，在各地推進(jìn)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)用地保護(hù)問題較突出。
2.1耕種面積減少
農(nóng)用地流轉(zhuǎn)后，受讓者將基本農(nóng)田或者是灌溉水田改種樹苗或者種植旱生的經(jīng)濟(jì)作物，“非糧化”現(xiàn)象普遍。甚至農(nóng)田被硬化為養(yǎng)殖場(chǎng)改作其它用途，“非農(nóng)化”傾向隨處可見。造成耕地?cái)?shù)量隨著流轉(zhuǎn)而逐漸減少，影響國(guó)家的糧食安全問題。
2.2農(nóng)用地被改變用途和撂荒
受讓者在農(nóng)用地上建農(nóng)家樂、生態(tài)園、游樂會(huì)所等非農(nóng)用建筑物，剩余的農(nóng)用地被閑置和撂荒。違反關(guān)于嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和禁止農(nóng)用地閑置、荒蕪的規(guī)定[3]。
2.3農(nóng)用地變相非法流轉(zhuǎn)
一是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村企業(yè)及地方政府占用農(nóng)用地建造辦公場(chǎng)所，將原辦公場(chǎng)所出租或轉(zhuǎn)賣。二是以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村名義單獨(dú)或者是聯(lián)建形式在農(nóng)用地上建廠房、建小產(chǎn)權(quán)房、建墓地等各式建筑物用于出租或轉(zhuǎn)賣。
3.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展問題
協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要把挖掘農(nóng)業(yè)自身潛力與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，把擴(kuò)大農(nóng)村就業(yè)與引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移結(jié)合起來。 但是，在當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，以下一些問題未被重視。
3.1城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制單調(diào)
一是國(guó)家利用財(cái)政、稅收、金融等方面單方扶持“三農(nóng)”的政策措施多，而利用經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)促進(jìn)城鄉(xiāng)各種資源要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)體制和工作機(jī)制少;二是追逐利益化的大企業(yè)、大資金流入農(nóng)村的多，而真正能帶動(dòng)和改變“三農(nóng)”問題的廣大城市富余人員、社會(huì)閑散資金、科技人員流入農(nóng)村的少。因此，缺乏農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間的生產(chǎn)要素、文化思想、科技教育、民主法制等方面的信息交流與有序轉(zhuǎn)換。不符合城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展需要。
3.2農(nóng)村生產(chǎn)要素負(fù)效率問題
在目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，一方面農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)離開農(nóng)村，帶著部分流地收入進(jìn)入城市務(wù)工或投資創(chuàng)業(yè)買房，造成大量農(nóng)村勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、人才倒流城市。另一方面流地后的部分農(nóng)村勞動(dòng)力，因缺乏從事農(nóng)業(yè)或第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)環(huán)境和務(wù)工積極性，依賴流地收入和國(guó)家補(bǔ)貼閑居農(nóng)村，產(chǎn)生大量農(nóng)村社會(huì)問題。
3.3農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)化的長(zhǎng)效機(jī)制薄弱
一是投資農(nóng)業(yè)的企業(yè)和個(gè)人的合法權(quán)益尚未得到真正重視和根本保護(hù)，影響其長(zhǎng)期、穩(wěn)定投資農(nóng)業(yè)的積極性。二是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對(duì)于發(fā)揮市場(chǎng)牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農(nóng)戶的龍頭作用不明顯，未能帶動(dòng)農(nóng)戶，與農(nóng)民建立起合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，給農(nóng)村農(nóng)民帶來實(shí)惠。不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展。
4.問題存在的主要原因
4.1利益集團(tuán)博弈農(nóng)村土地利益
由于城市土地價(jià)格的高昂和城市建設(shè)用地供給的嚴(yán)格控制，一些利益集團(tuán)，包括地方政府和村干部。他們?cè)诶娴尿?qū)使下，借解決“三農(nóng)”問題和新農(nóng)村建設(shè)之名義，大規(guī)模、積極地流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，廉價(jià)取地，便捷取地，以地謀財(cái)，博取農(nóng)村土地利益。
4.2村干部掌權(quán)和農(nóng)民弱勢(shì)
在農(nóng)村長(zhǎng)期以來形成的恃強(qiáng)凌弱的族派勢(shì)力和村干部的土地所有者代表機(jī)制下，村干部代表村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織或者是村委會(huì)行使農(nóng)村土地所有者的權(quán)力。他們大包大攬農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)活動(dòng)，農(nóng)民完全處于弱勢(shì)之態(tài)。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的違法、違規(guī)現(xiàn)象，村干部有恃無恐，而農(nóng)民卻無能為力只能聽?wèi){村干部掌控。
4.3基層管理監(jiān)督缺位。基層管理重形式輕實(shí)效，重利益輕責(zé)任
既缺乏公開、公平、公正的土地流轉(zhuǎn)制度，又缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督約束機(jī)制，加上基層的貪腐問題也夾雜其中。
三、解決農(nóng)村土地問題的思路與對(duì)策
為了解決和避免在加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村用地制度改革過程中出現(xiàn)的一些問題，本文提出以下一些思路與對(duì)策。
1.以征代流，實(shí)行國(guó)有農(nóng)村土地有償使用制度
1.1以征代流，轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)
農(nóng)民或者村組織要求長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，或者政府認(rèn)為應(yīng)通過流轉(zhuǎn)才能有效開發(fā)利用和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)用地、建設(shè)用地(包括宅基地)和未利用地(以下統(tǒng)稱農(nóng)村土地)，依照國(guó)家征收制度先完善失地農(nóng)民的一次性補(bǔ)償和安置后，將集體土地征收為國(guó)有土地。 1.2實(shí)行農(nóng)村土地的有償使用制度
凡是需要長(zhǎng)期取得農(nóng)村土地的工商企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)或其它地的農(nóng)村居民等(以下統(tǒng)稱農(nóng)業(yè)投資者)，應(yīng)當(dāng)通過有償使用方式，一次性交付土地征收費(fèi)(使用金)，取得較長(zhǎng)(可以永久)年限的農(nóng)村土地(國(guó)有)的土地使用權(quán)，并依照合同約定使用農(nóng)村土地。
1.3統(tǒng)一農(nóng)村土地的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
各地制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地的每畝土地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。可以參照各省、市最新確定的各類土地的征地(征收)補(bǔ)償、安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
1.4特殊農(nóng)用地有償使用費(fèi)實(shí)施國(guó)家補(bǔ)貼
對(duì)于種植糧食等國(guó)家認(rèn)為需要扶持和補(bǔ)貼的農(nóng)作物用地，在有償使用的招投標(biāo)合同中明確補(bǔ)貼數(shù)額和補(bǔ)貼方式。
2.以地養(yǎng)老，兜底解決農(nóng)民的社會(huì)統(tǒng)籌保障
2.1農(nóng)村土地有償使用費(fèi)用途管理
主要用于征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償安置，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，不足部分(指完全失地的農(nóng)民)由政府調(diào)劑或補(bǔ)貼。當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)統(tǒng)一征收和集中管理。
2.2征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償安置費(fèi)補(bǔ)償方式
征收農(nóng)村土地的補(bǔ)償對(duì)象，應(yīng)直接補(bǔ)償給農(nóng)村土地的實(shí)際權(quán)益人(承包方或受讓方);征收村或組農(nóng)民集體共有土地的補(bǔ)償對(duì)象，也應(yīng)當(dāng)計(jì)算補(bǔ)償?shù)矫總�(gè)農(nóng)戶份上。
2.3建立流地農(nóng)民個(gè)人就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的專用賬戶
農(nóng)民個(gè)人的承包地或者自留地(山)、宅基地(房屋)的流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)一次性先繳納個(gè)人的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)或者繳存?zhèn)�人就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的專用賬戶。對(duì)于已經(jīng)流轉(zhuǎn)且流轉(zhuǎn)年限較長(zhǎng)的農(nóng)村土地的流地農(nóng)民，應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)戶將流轉(zhuǎn)收益繳存?zhèn)�人就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的專用賬戶，確保農(nóng)民個(gè)人的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳足。
2.4其它流轉(zhuǎn)方式的農(nóng)村土地管理
農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于不愿放棄所有權(quán)的農(nóng)村土地需要流轉(zhuǎn)時(shí)，其流轉(zhuǎn)費(fèi)應(yīng)依照各省、市最新確定的各類土地的征地(收)補(bǔ)償、安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，并應(yīng)考慮物價(jià)通脹和土地增值因素，要確保農(nóng)民利益不受損失。
3.保護(hù)農(nóng)用地，開發(fā)未利用地，嚴(yán)格集體建設(shè)用地
3.1保護(hù)耕地
依照土地法確定的直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地、林地、草地等，在大范圍、大面積流轉(zhuǎn)時(shí)，一是必須通過合同約定嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用;二是建立專門的監(jiān)督檢查機(jī)制，堅(jiān)決杜絕農(nóng)用地的“非糧化、非農(nóng)化、非林化”現(xiàn)象;三是通過獎(jiǎng)罰或利益調(diào)節(jié)機(jī)制，逐步消除已經(jīng)流轉(zhuǎn)的耕地的“非糧化”現(xiàn)象。
3.2有效利用農(nóng)用地
農(nóng)用地或由國(guó)家出資進(jìn)行土地整治或復(fù)墾的農(nóng)用地，應(yīng)當(dāng)向有管理能力、有農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)業(yè)投資者流轉(zhuǎn)。
3.3鼓勵(lì)種糧和開發(fā)未利用地農(nóng)業(yè)投資者積極性
對(duì)于從事種糧、育林等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)開發(fā)的投資者，一是在投資者取得農(nóng)村土地時(shí)直接予以一定數(shù)額的補(bǔ)貼，或者是將國(guó)家每年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接對(duì)田畝面積或者是糧食產(chǎn)量發(fā)放;二是適當(dāng)增加和提高其它育林造林、治沙復(fù)綠等生態(tài)型農(nóng)業(yè)用地的國(guó)家補(bǔ)貼，
3.4開發(fā)未利用土地
對(duì)于農(nóng)戶或村集體經(jīng)濟(jì)組織無力開發(fā)的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用土地，由國(guó)家征收為國(guó)有土地后，向愿意開發(fā)并有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)業(yè)投資者推出。未利用地開發(fā)應(yīng)著重以農(nóng)、林、草開發(fā)為主要對(duì)象，以保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和水資源供給平衡為主要目標(biāo)。
3.5禁止將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和公共設(shè)施用地，以及違法建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
3.6嚴(yán)格高耗能、高污染建設(shè)用地
控制農(nóng)村企業(yè)建設(shè)用地向高耗能、高污染的工商企業(yè)流轉(zhuǎn)，避免農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村土地被污染和破壞。鼓勵(lì)向涉及農(nóng)產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)的二、三產(chǎn)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)。
3.7農(nóng)民宅基地區(qū)別管制
根據(jù)農(nóng)戶是否永遠(yuǎn)放棄務(wù)農(nóng)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員為標(biāo)準(zhǔn)的不同情況區(qū)別對(duì)待。一是土地由國(guó)家征收后改變土地性質(zhì)，再通過農(nóng)村土地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn);二是由農(nóng)戶與承租戶協(xié)商一致后流轉(zhuǎn)，土地保持集體土地性質(zhì)，農(nóng)戶保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員不變。
4.放開農(nóng)村土地市場(chǎng)，鼓勵(lì)城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村
4.1放開農(nóng)村土地市場(chǎng)
吸引和鼓勵(lì)城(市)鎮(zhèn)富余人員和社會(huì)閑散、沉積資本到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和在農(nóng)村定居生活。
4.2農(nóng)村土地可以流通
通過有償使用方式取得的農(nóng)村土地，只要嚴(yán)格依照合同約定使用，經(jīng)過一定(短期)年限的開發(fā)利用后可以轉(zhuǎn)讓，出租和抵押。
4.3建立城鄉(xiāng)土地的整理儲(chǔ)備機(jī)制
將城市政府的土地整理儲(chǔ)備機(jī)制引向農(nóng)村，與農(nóng)村土地的收購(gòu)、整理、儲(chǔ)備合二為一。建立相互補(bǔ)充、相互依賴、相互促進(jìn)的統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地的用地供地機(jī)制。
4.4擴(kuò)大農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地類型和范圍
將上述農(nóng)村土地以外其它的廢棄礦山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有關(guān)企業(yè)復(fù)墾整治后農(nóng)村土地逐步征收為國(guó)有后，進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。
4.5發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)
通過農(nóng)村土地征收后的國(guó)有化方式吸引城市工商者到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)村土地，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和農(nóng)村金融等農(nóng)村社會(huì)化的服務(wù)型企業(yè)。
