發布時間：2019-03-09所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：基層領導干部是土地制度改革的中堅力量，其治理能力制約著改革成效。在當前的土地制度改革實踐中，基層領導干部基本沿襲了傳統的硬治理模式，軟治理能力缺失，集中表現為重強制管控輕溝通協商、重硬性考核輕柔性約束、重現狀維穩輕矛盾疏導。破解當前
摘要：基層領導干部是土地制度改革的中堅力量，其治理能力制約著改革成效。在當前的土地制度改革實踐中，基層領導干部基本沿襲了傳統的硬治理模式，軟治理能力缺失，集中表現為重強制管控輕溝通協商、重硬性考核輕柔性約束、重現狀維穩輕矛盾疏導。破解當前治理困境，需從宏觀層面樹立共享的改革與治理理念，從中觀層面建立有效的土地管理績效評價體系，從微觀層面強化基層領導干部的服務意識，最終拓寬土地制度改革的深度和廣度，將“試制度、試成效”進行到底。
關鍵詞：土地制度改革,基層領導干部,軟治理
土地制度改革是一項系統工程，涉及主體繁多，利益關系復雜，基層政府處在土地制度改革的關鍵位置，既是中央政策的執行下達者，又是民意民情的匯集上傳者,這就對基層領導干部的治理能力，尤其是對以溝通協商能力、柔性約束能力、干預疏導能力為主要內容的軟治理能力提出了更高要求。
1土地制度改革中探討基層領導干部軟治理能力現實意義
1.1有利于推動土地制度改革規范有序
土地沖突頻發是我國城鎮化加快推進的衍生物，土地沖突雖形態多元化，但基本遵循基層治理結構與農民權益受損的邏輯對沖，土地管理中民主協商的缺乏、政府對權力的濫用和權力失范往往是直接的觸發因素，沖突時不同主體的應對策略和互動方式是決定沖突強度和沖突走向的關鍵變量[1]。
自2015年初開始的農村“三塊地”改革歷經三年的試點探索，成效明顯但困難重重，其中征地制度受地方政府和農民多重利益分割，進展最為不力;集體經營性建設用地入市作為新生模式，基層政府主導管控，農民集體參與有限、自主性弱;農村宅基地改革受基層政府實力影響更為明顯，治理能力強的試點地區宅基地退出安置進展順暢。
反之試點成效并不凸顯，上述共性特征和關鍵性差異反映出的是基層治理能力差異，在基層政府硬治理日漸受阻和治理能力弱化的情境下，強調以溝通協商能力、柔性約束能力、干預疏導能力為主要內容的軟治理能力可減輕基層領導干部對正式權力的高度依賴[2]，整合平衡土地制度改革中各方利益關系，推動“試制度、試成效”最大化，保障土地制度改革規范有序。
1.2有益于推動基層社會治理轉型升級
土地制度變革會在一定程度上形塑基層社會的治理結構。建國初期，土地革命確定了農村的小土地所有制——土地私有產權，也從而確定了由國家自上而下對基層社會的駕馭和控制;上世紀70年代末期，土地制度改革確定的家庭聯產承包責任制更新了基層社會治理模式，基層社會民主自治能力加強[3]。
上世紀90年代以來，隨著城鄉一體化的加速推進，原有的人地依附關系被逐漸打破，特別是隨著土地的經濟價值顯化、群眾民主維權意識的增強，社會治理的文化價值生態開始變化，多元文化價值元素不斷進入鄉村社會這塊高度同質化場域，基層社會治理面臨高壓，各種非理性抗爭和利益博弈層出不窮。新一輪土地制度改革為探索創新基層社會治理模式、推動基層社會治理轉型升級提供了思路。
傳承農耕文明的基層社會擁有自身獨特的文化價值體系，“安土重鄉”的土地傳統情結強化著鄉村社會以土地為中心的社會資源配置關系[4]，土地制度的更新將推動構建與產權制度相適應的社會管理和治理模式，基層領導干部是基層社會治理的直接實施者，在推動土地關系變革的過程中改變以往以行政管控為主的硬治理方式，積極通過文化塑造和文化整合來優化人們的認同取向與認同結構，借助土地制度改革契機推動基層社會治理轉型升級。
1.3有助于推動鄉村振興戰略統籌實施
黨的十九大首次將實施鄉村振興戰略確定為未來“三農”發展的戰略主題，在中央農村工作會議上，習總書記也就實施鄉村振興戰略的重大問題作出了深刻闡述。強調基層領導干部在土地制度改革中的軟治理能力與統籌實施鄉村振興戰略實現農業強、農村美、農民富的目標不謀而合，以土地制度改革為杠桿，以基層領導干部治理能力為支點，可為撬動實現鄉村振興戰略提供動力支撐。
其一，土地是農村最重要的物質資源，深化農村土地制度改革，理順人地關系，實現農村宅基地有序退出、集體經營性建設用地有序入市、土地征收工作有序開展，保障生產資料和生產要素雙重身份的土地供給及時、充足、通暢，可為農村產業發展振興提供動力源泉。
其二，實現鄉村振興即包括物質層面的豐裕，也包括精神層面的充實，其核心要素在“人”，創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路，體現為價值傳承、民主協商、共同參與，這與軟治理的內涵相一致，基層領導干部是實施鄉村振興戰略的排頭兵，加強基層領導干部隊伍打造，保障基層群眾利益最大化，創新基層政府治理實踐，以不斷推進鄉村治理體系和治理能力現代化。
2土地制度改革中基層領導干部軟治理能力缺失表現
2.1重強制管控輕溝通協商
公眾參與特別是政策利益相關者的參與是實現公共政策公共性的重要途徑。鑒于農民土地權屬意識有限、農村集體土地權屬模糊、村級土地利用規劃缺失等多種因素，基層領導干部在土地制度改革中權力傾向、越位管理頻現。
具體表現為：在界定土地征收公共利益用地時為避免自身利益受損，又唯恐試點改革無進展，從而選擇空心村或散戶居住的村落進行試點，憑借地方行政強制力選擇犧牲少數人的利益，忽視民眾話語權;在集體經營性用地入市方面，基本掌控入市項目選擇權，在入市方式、入市途徑的選擇上多與村委會干部協商溝通，試點地區相當一部分群眾對“農地入市”為何政策一知半解;在宅基地退出方面，雖制定差異化的解決政策，但實際執行中補償標準以物質補償為主，無視民眾實際需求，遺留潛在矛盾，普通群眾有怨不敢言，有苦無處訴，造成對基層領導干部的認同感和信服力下降。
2.2重硬性考核輕柔性約束
土地制度改革變革的是土地利用方式，落腳點在協調各參與方的利益關系，旨在緩和人地矛盾，維護農民權益，這其中“人”是關鍵，改革的溫度直接考驗著基層領導干部的治理能力，也決定著改革的成效和可持續性。
國土資源部為確定土地制度改革的33個試點縣，對各試點作了嚴格調研，并三令五申改革底線與改革目標，基層領導干部唯恐被打上“試點開展不力”的標簽，就改革論改革，推崇“改革進程論”，對照督察標準遞材料、報數據，將硬性指標考量放在第一位，忽視了改革的內涵不僅包括這些指標硬件，還包括柔性約束力，事實上，土地制度推行的過程，也是改革理念不斷深入和內化，推動構建社會秩序的過程，倫理規范也是協調糾紛的有效手段。
人天然具有自然屬性和社會屬性，獨立的個體存在決定每個人生存發展對于個人利益的需要，社會性又要求個體維護社會共同體的穩定與發展、遵守社會的共同利益，價值規范是人本質雙重性的需要,,個體的思想、意識形態、觀念都會直接影響社會秩序和社會治理的程度[5]。基層領導干部在土地制度改革中注重宣傳改革政策設計取向及鄉土倫理價值，重視柔性約束力的培養與構建，或能為減輕社會治理成本、營造良好改革氛圍、創新改革實踐發揮積極作用。
2.3重現狀維穩輕矛盾疏導
集中表現為基層領導干部一“避”、二“壓”、三“推諉”。一“避”即避改革。土地制度改革一直處于改革的深水區，雖早已釋放政策信號，卻遲遲難下定論，特別是，試點初期為防止規模失控嚴格封閉運行，這就使得一部分領導干部對改革前景持質疑態度，抱著不出錯的原則，應付督察，“懶政”思維占上風;二“壓”即壓制沖突。
作為土地制度改革的參與方，普通民眾參與土地改革政策制定執行無可厚非，而基層領導干部天然將這種參與視為潛在沖突，并將各種訴求視為社會秩序的破壞力量，一旦真正面臨沖突矛盾時，不是積極尋求解決渠道，而是想方設法進行壓制，矛盾由此被放大激化;三“推諉”即多方推諉。
土地制度改革涉及發改、城建、國土、民政等多個部門，中央為試點推行出臺的一系列規章、細則都需要基層領導干部及責任部門落實，基層官僚在這個過程中舉足輕重[6]，特別是基層領導干部深知“土改”是塊“硬骨頭”，上級督察嚴，下級訴求多，一旦部門間協作不力，出現分歧時，會自覺進行利益舍取，模糊沖突，最終將改革風險施加給普通群眾[7]。
3土地制度改革中基層領導干部軟治理能力提升之策
3.1宏觀層面，樹立共享的改革與治理理念
目標的定位決定方式的選擇，隨著政府行政目標由“管”走向“治”，也決定了基層領導干部必須擯棄以行政威壓為特色的硬治理方式，轉向以溝通協商為主導的軟治理能力建設。事實上，土地制度改革順不順暢，基層領導干部做得到不到位，最終的檢驗標準在人民群眾是否共同享受到改革發展成果。
樹立共享的改革理念就是要堅持共享發展,,堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享,,作出更有效的制度安排，深化土地制度改革,,貫徹共享改革理念,力求找到解決問題的方法與措施,,協調國家、集體、個人等各方面的利益,,讓各方共享改革創新成果[8]。樹立共享的治理理念就是為多元主體共同參與基層社會治理提供公正平等的平臺，變單向度的統治或管控為雙向度或多向度的合作與服務，增強土地制度改革的內生動力[9]。
3.2中觀層面，構建土地管理績效評價體系
績效評價源自西方的公共管理理念，在我國，績效評價多用于公司組織管理，如人力資源績效評價制度，關于政府治理能力的績效評價無論在理論上還是實踐上還十分有限。構建土地管理績效評價體系對于提升基層領導干部的治理能力、提高土地資源利用效率有重要意義，可從以下三方面作出嘗試：在評價指標構建上，分級建立指標體系，一級指標體系包括土地節約集約利用度硬指標及土地管理制度制定執行認可度軟約束，二級指標體系對應硬指標包括耕地質量與控制規模、土地復墾開發利用度、土地投入產出比等，對應軟約束包括基層群眾參與度基層領導干部探索創新能力、人地矛盾沖突協調能力等。
在評價工具選擇上，將定性方法與定量方法相結合，可采取多重確權方法，綜合運用AHP、特爾非法、模糊綜合評價方法等，同時實地開展基礎走訪調查[10]，增強評價結果的可信度;在績效評估上，內部評估與外部評估相結合，引入專業評價機構等第三方參與評估，保證評估結果公開有效。
3.3微觀層面，強化基層領導干部服務意識
其一，強化合作意識。土地制度改革不是基層領導干部單純執行中央政令的過程，而是需要多方參與的一種探索嘗試，特別是在當前市場發揮決定性作用的經濟環境下，土地要素回應市場需求是經濟發展的應然趨勢，基層領導干部要自覺將自身定位從“主導方”轉向“參與方”，尊重村民自治，尊重企業、金融機構等多方機構的參與，注重同各方有機合作，為改革提供樣本支撐。
其二，強化責任意識。土地制度改革選取的33個試點縣，縣域經濟基礎不同，試點目標不同，試點結果呈現差異性在所難免，但是基層領導干部作為基層政權的實際載體，試點改革“避”不得，也無處可“避”，基層領導干部要自覺克服畏難情緒，善于發現問題、分析問題、解決問題，壓實責任，自我激勵，通過創新治理方式，謀求解決社會問題之道。
其三，強化道德意識。道德是政權的基石，基層領導干部在推行改革過程中，注重擺正姿態，擯棄高高在上的行事作風，強化自我約束，尊重群眾意愿，傾聽群眾訴求，不僅能增強群眾的信服力，也會有助于將改革中的風險沖突及早化解在萌芽狀態。[11]
總之，基層領導干部要主動轉換治理思維，在土地制度改革中發揮軟治理的“潤滑劑”和“粘合劑”作用，推動試點工作有序開展，開創基層社會治理新格局。
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