保障國家石油安全需完善石油儲備體系

發(fā)布時間：2020-03-25所屬分類：管理論文瀏覽：1次

摘 要： 建立石油儲備體系、擁有適當(dāng)?shù)氖�油儲備日益成為各國能源安全�?zhàn)略的重中之重。完善中國石油儲備體系應(yīng)主要從以下幾個方面著手：立法先行，建立和健全石油儲備相關(guān)的法律法規(guī);借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立符合中國國情的石油儲備模式;分步實(shí)行，循序漸進(jìn)確保石油儲備規(guī)

　　建立石油儲備體系、擁有適當(dāng)?shù)氖�油儲備日益成為各國能源安全�?zhàn)略的重中之重。完善中國石油儲備體系應(yīng)主要從以下幾個方面著手：立法先行，建立和健全石油儲備相關(guān)的法律法規(guī);借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立符合中國國情的石油儲備模式;分步實(shí)行，循序漸進(jìn)確保石油儲備規(guī)模;減少單一品種依賴，促進(jìn)石油儲備品種多樣化;放松市場管制，培育多元化的石油儲備主體;統(tǒng)籌考慮，科學(xué)合理布局規(guī)劃石油儲備基地;綜合決策，建立多層次的石油儲備籌資模式;密切關(guān)注國際形勢變化，積極參與石油儲備國際合作。

　　所謂石油安全就是在合理的價位上保障能滿足經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展所需要的石油供應(yīng)，而石油不安全則主要體現(xiàn)在石油供應(yīng)暫時突然中斷或短缺、價格暴漲對一個國家經(jīng)濟(jì)的損害。據(jù)美國能源部的分析，石油價格增長1倍，GDP將下降2.5%左右：每桶石油價格上升10美元，將給美國經(jīng)濟(jì)造成1年500億美元的損失，經(jīng)濟(jì)增長率將減少約0.5個百分點(diǎn)。事實(shí)表明，一個國家石油安全的核心問題不在于這個國家能否生產(chǎn)石油以及能生產(chǎn)多少石油，而在于這個國家能否以合理的價格穩(wěn)固地保障石油的供給。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國石油消費(fèi)量的62%依附進(jìn)口，而日本則幾乎不生產(chǎn)一滴石油。石油儲備是當(dāng)今世界“防止和減少石油供應(yīng)中斷危害的最可行、最安全、最有效的手段”。國內(nèi)外學(xué)者研究表明，石油儲備帶來的經(jīng)濟(jì)價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其成本，石油儲備的意義還不僅42012年第2期僅在于經(jīng)濟(jì)，對于政治經(jīng)濟(jì)社會生活都能產(chǎn)生廣泛的影響。因此，及早建立石油儲備體系、擁有適當(dāng)?shù)氖�油儲備也就自然成為各國能源安全�?zhàn)略的重中之重。

　　中國的石油儲備量不高，僅占世界石油儲量的2.45%，但是中國的石油消耗量很高。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國對石油的需求量還會大幅增加。作為第二大石油進(jìn)口國，中國能源需求仍將高速增長，對外能源依賴度將不斷提高(2020年左右將達(dá)60%)，戰(zhàn)略石油儲備規(guī)模勢必水漲船高。中國作為一個規(guī)模巨大的經(jīng)濟(jì)體，要保障國家安全并保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行，必須提高防范石油市場價格風(fēng)險的能力。但中國卻是世界上唯一未建立戰(zhàn)略石油儲備的石油進(jìn)口大國。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，中國石油需求量不斷攀升，受限于中國自身石油產(chǎn)量的緩慢增長，進(jìn)口石油成為不得不采用的一種措施。目前中國的石油儲備能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)石油企業(yè)和國家應(yīng)付突發(fā)事件的需要，伴隨著石油消費(fèi)對外依存度的增大，以及國際石油市場波動性加大，這種損失和其他影響將會越來越大和越來越嚴(yán)重。由于中國石油儲備體系建設(shè)剛剛起步，使得我們在面臨國內(nèi)外市場供需失衡、市場供給不足而頻頻出現(xiàn)的大面積“油荒”時，難以短時間內(nèi)保障油品供應(yīng)，穩(wěn)定油品市場秩序。如果國家戰(zhàn)略儲備體系建立不完善，中國將難以保證石油供應(yīng)。按照國際能源機(jī)構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)石油供應(yīng)中斷量達(dá)到需求量的7%時，就是能源安全警戒線。因此，不論從國內(nèi)市場還是從外部環(huán)境來看，加快推進(jìn)中國石油儲備體系建設(shè)，建立全方位石油安全保障體系刻不容緩。

　　一、立法先行，建立和健全石油儲備相關(guān)的法律法規(guī)

　　石油儲備是一項(xiàng)關(guān)系到國家與產(chǎn)業(yè)安全、投資巨大、選址嚴(yán)格、建設(shè)周期長的系統(tǒng)工程，法律法規(guī)是石油儲備建設(shè)的重要保障。法律法規(guī)的完善，一方面可以規(guī)范石油儲備行為，另一方面可以保護(hù)參與石油儲備企業(yè)的利益。國際能源機(jī)構(gòu)(IEA)國家為了保證石油儲備建設(shè)的規(guī)范和順利進(jìn)行，毫無例外地都動用了立法工具，做到法制建設(shè)先行，使石儲備建設(shè)有法可循，依法進(jìn)行，并且隨著形勢的變化，不斷對法律進(jìn)行調(diào)整。20世紀(jì)7O年代，日本制定了《石油儲備法》，德國頒布了《石油及石油制品儲備法》，美國國會通過了《能源政策和儲備法》。以上國家都是制定了相關(guān)法律后，才根據(jù)法律規(guī)定具體實(shí)施石油儲備行為的。而中國目前戰(zhàn)略石油儲備基地已經(jīng)啟動，相關(guān)的法律、法規(guī)仍未制定，有關(guān)石油方面的立專家視點(diǎn)法，分散在憲法、礦產(chǎn)資源及其他條例規(guī)章和政策性文件中，這與中國目前的石油安全形勢很不相稱。因此，中國石油儲備建設(shè)務(wù)必走“要儲備，先立法”的道路，盡快制定出臺《中國石油儲備法》，明確石油儲備模式、儲備主體、管理體制與運(yùn)行機(jī)制、儲備規(guī)模、品種構(gòu)成、基地布局、資金來源、基地建設(shè)、基地維護(hù)、儲備計(jì)劃的制定與決策、石油采購、儲備石油的釋放、儲備石油的置換程序、儲備基地的檢查及國內(nèi)石油市場及儲備基地基本數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)等內(nèi)容，使石油儲備建設(shè)的全過程有法可依，以確保中國石油儲備體系有條不紊的實(shí)施。

　　二、借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建立符合中國國情的石油儲備模式

　　1973年第一次世界石油危機(jī)后，世界很多國家尤其是西方發(fā)達(dá)國家都建立了各自的國家石油儲備，概括起來主要有三種模式，即政府直接承擔(dān)型、政府儲備與民間儲備結(jié)合型，以及政府、儲備機(jī)構(gòu)和石油公司共同承擔(dān)型。目前中國國家物資儲備的模式與美國戰(zhàn)略石油儲備采用的模式相類似，均由政府機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)儲備基地的建設(shè)、管理及運(yùn)作。如果未來中國石油儲備采用這種儲備模式，能夠最大限度地體現(xiàn)國家的意志，便于集中管理統(tǒng)一指揮，有利于保證石油儲備的安全，也易于和現(xiàn)有的國家物資儲備管理相銜接，避免儲備被擅自動用。但這種儲備模式也存在著明顯的不足：首先，運(yùn)作成本高;其次，這一模式不符合市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作規(guī)則，不利于儲備石油的輪換更新�；�于國家安全和經(jīng)濟(jì)理念，同時考慮到中國是石油生產(chǎn)和進(jìn)口大國、以國家石油公司為主導(dǎo)、政府管制能力較強(qiáng)等國情，我們認(rèn)為未來中國應(yīng)選擇并確立“混合型”石油儲備模式。所謂“混合型”石油儲備模式，是指由政府及社會共同構(gòu)建石油儲備體系的石油儲備模式。“混合型”石油儲備體制可以在保證有效發(fā)掘和盤活社會上現(xiàn)有的儲備能力及相應(yīng)營運(yùn)能力，大大減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。由于中國石油儲備體系建設(shè)剛剛起步，建設(shè)過程宜循序漸進(jìn)，分階段進(jìn)行：在起步期(2010年以前)，建立以政府儲備為主體、以商業(yè)儲備為補(bǔ)充的國家石油儲備體系：在過渡期(2O10—2015年)，逐步過渡到以政府儲備和企業(yè)法定儲備為主、以商業(yè)儲備為補(bǔ)充的國家石油儲備體系：在過渡期以后的成熟期(2015年以后)，最終建立起以政府儲備為主導(dǎo)、以機(jī)構(gòu)儲備為主體、以商業(yè)儲備為補(bǔ)充的國家石油儲備體系。政府儲備、企業(yè)法定儲備、機(jī)構(gòu)儲備、企業(yè)商業(yè)儲備功效各異，各司其職，相互補(bǔ)充，只有將它們有機(jī)組合，建立國家石油儲備體系，才能有效保障國家石油安全。

　　推薦閱讀：石油類中文核心期刊有哪些

　　三分步實(shí)行，循序漸進(jìn)確保石油儲備規(guī)模

　　“手中有油，心中不慌”，從目前國際經(jīng)濟(jì)，政治形勢看，為強(qiáng)化國家石油安全，應(yīng)對突發(fā)事件，中國有必要逐步加大自己的石油戰(zhàn)略儲備。石油儲備的規(guī)模是石油儲備建設(shè)首先必須明確的基本要素，它有利于儲備資金的預(yù)算和儲備設(shè)施的建設(shè)實(shí)施。目前世界上還沒有形成一個統(tǒng)一的石油戰(zhàn)略儲備數(shù)量上的標(biāo)準(zhǔn)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，一次能源中石油比例越高，石油進(jìn)口依存度越大，能源安全目標(biāo)越高，國家石油儲備的目標(biāo)規(guī)模就越大非產(chǎn)油國的石油儲備目標(biāo)規(guī)模要比產(chǎn)油國大。國際能源機(jī)構(gòu)(1EA)對各成員國均以90天上年度石油凈進(jìn)口量為最低要求，而所有成員國均達(dá)2012年繁2強(qiáng)到了該要求，大多數(shù)國家還超過了120天。美國是現(xiàn)今世界上最大的石油儲備國，目前已達(dá)到7.27億桶，達(dá)歷史最高位，其和日本的戰(zhàn)略石油儲備天數(shù)均達(dá)到150天以上：日本政府擁有的石油儲備，加上民間的石油儲備以及流通領(lǐng)域的庫存，足夠全國使用180天以上：法國的戰(zhàn)略石油儲備達(dá)到120天以上，德國的戰(zhàn)略石油儲備也達(dá)到100天以上。為了與國際接軌，中國石油儲備規(guī)模應(yīng)達(dá)到國際能源機(jī)構(gòu)(IEA)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)�？墒�，按照中國海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2011年中國累計(jì)進(jìn)口原油約2.54億噸。簡單計(jì)算可看出，2012年末可以實(shí)現(xiàn)的3753萬噸相當(dāng)于大約50多天的進(jìn)口量，而一期工程的1400萬噸約等于十幾天進(jìn)口量，再加上國內(nèi)21天進(jìn)口量的商業(yè)石油儲備能力，也就是當(dāng)前具備30多天進(jìn)口量的儲備能力。對于中國來說，石油戰(zhàn)略儲備規(guī)模還較小，由于沒有更多地參與國際能源儲備的協(xié)調(diào)機(jī)制，伊朗局勢會對中國油價短期內(nèi)產(chǎn)生一些影響。30多天的儲備能力，意味著一旦美伊戰(zhàn)爭機(jī)器開啟，只要打一場超過30天的仗，中國的石油供應(yīng)就會出現(xiàn)明顯短缺。但是，由于戰(zhàn)略石油儲備耗資巨大，作為人口眾多、國家財力有限的發(fā)展中國家，中國不可能在短時間內(nèi)建立像美國和日本那樣規(guī)模龐大和系統(tǒng)完備的國家戰(zhàn)略石油儲備體系，只能從國情出發(fā)，以中國現(xiàn)階段和未來一段時期內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依據(jù)，建成能滿足這一水平所需的、國家財力能夠承受的國家戰(zhàn)略石油儲備體系�？紤]到中國石油的對外依存度、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、石油進(jìn)口來源特征、未來石油消費(fèi)和進(jìn)口規(guī)模等因素，著眼于實(shí)際，循序漸進(jìn)爭取用1O年左右的時間初步建立一定規(guī)模的石油儲備。根據(jù)國務(wù)院批;隹的《國家石油儲備中長期規(guī)劃》，2020年以前，三期項(xiàng)目全部完成，總投資額約為1000億元，屆時中國儲備總規(guī)模將達(dá)到10O天左右的石油凈進(jìn)口量，國家石油儲備能力提升到約8500萬噸，相當(dāng)于90天的石油凈進(jìn)口量，這也是國際能源機(jī)構(gòu)(1EA)規(guī)定的戰(zhàn)略石油儲備能力“達(dá)標(biāo)線”，進(jìn)一步增強(qiáng)中國應(yīng)對石油中斷風(fēng)險的能力。

　　四、減少單一品種依賴，促進(jìn)石油儲備品種多樣化

　　就石油戰(zhàn)略儲備而言，存在油種的合理平衡問題，但儲備成品油不如儲備原油，儲備原油不如儲備產(chǎn)能和油氣資源。當(dāng)今各國儲備的石油大部分都是原油，這主要是因?yàn)椋涸�油能根�?jù)動用時的實(shí)際需要，煉制生產(chǎn)出不同品種的成品油。同時原油的儲備成本相對較低，因?yàn)樵�油能長期儲存而不易發(fā)生變質(zhì)，而成品油長期儲存有變質(zhì)危險，為保證質(zhì)量需要每2～3年進(jìn)行定期更換，其儲備成本要比原油的儲備成本高一倍以上。按照石油儲備法的規(guī)定，日本的民間儲備包括原油、指定的石油產(chǎn)品和石油氣。其中指定的石油產(chǎn)品是指通產(chǎn)省規(guī)定的汽油、煤油、柴油以及其他烴類油品;石油氣是指丙烷、丁烷以及通產(chǎn)省規(guī)定的以烴類成分為主的氣體(包括液化處理過的產(chǎn)品o2009年之前，中國的國家石油儲備只有原油一個品種�；�于單純儲備原油的缺陷，能在緊急情況下迅速提供油品，中國在石油儲備品種上應(yīng)借鑒國際的經(jīng)驗(yàn)，同時考慮到中國的實(shí)際情況，在今后中國的石油儲備中，政府儲備應(yīng)該以原油為主，企業(yè)儲備可以有一定數(shù)量的汽油、柴油和航空煤油等石油產(chǎn)品，甚至還應(yīng)該包括一定數(shù)量的液化氣儲備。石油儲備以原油儲備為主主要是考慮到原油比其他任何油品和天然氣都容易運(yùn)輸專家視點(diǎn)和儲存，并且進(jìn)口原油在國內(nèi)加工可以充分利用我國的原油加工能力，有比較好的經(jīng)濟(jì)效益;儲備一定量的石油產(chǎn)品主要是考慮到在危機(jī)的初期，可以不用加工就可以將石油產(chǎn)品迅速投入市場。

　　五、放松市場管制，培育多元化的石油儲備主體

　　從國際經(jīng)驗(yàn)看，國家石油儲備體系是一個多層次、多元化儲備體系，包括政府儲備、機(jī)構(gòu)儲備、企業(yè)儲備。政府儲備是指納入政府財政預(yù)算，完整由政府出資建設(shè)、采購、掩護(hù)和把持的石油儲備情勢，其目標(biāo)主要是及時解決和平息全國性的石油供給缺乏與油價暴漲問題，具有其他儲備情勢無法代替的特別作用，因而也被稱為戰(zhàn)略儲備。機(jī)構(gòu)儲備(又稱中介組織儲備)是由法律規(guī)定的公共或民間組織承擔(dān)的任務(wù)石油儲備，它實(shí)際上是企業(yè)任務(wù)儲備的一種變相模式。企業(yè)儲備是指石油生產(chǎn)商、進(jìn)口商、煉油企業(yè)、銷售企業(yè)和石油消費(fèi)大戶承擔(dān)的石油儲備，它由兩部分組成：法定儲備和商業(yè)儲備。“藏油于民”已成為石油儲備主要風(fēng)向標(biāo)。盡管美國政府戰(zhàn)略石油儲備規(guī)模居世界首位，但企業(yè)石油儲備遠(yuǎn)超過政府儲備。以2009年為例，美國的石油儲備相當(dāng)于150天進(jìn)口量，其中政府儲備為53天進(jìn)口量，僅占1/3。在美國，除了五大石油公司，還有4000家小公司都參與石油行業(yè)中。歐美、日韓等國家都有商業(yè)石油公司、民間組織機(jī)構(gòu)的參與，并占據(jù)著很大的份額。德國施行“聯(lián)盟儲備”機(jī)制，官民聯(lián)盟儲備量、政府儲備、民間儲備比率為57：17：26：雖然日本缺石油，產(chǎn)量僅是該國石油需求量的0.2%，但民間儲備達(dá)到77天，占據(jù)國家總儲量的46.4%。