發布時間：2019-12-24所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：黨的十九大報告中提出統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，其主要職責是對自然資源開發利用和保護進行監管。自然資源產權確權與不動產統一登記，是從根本上解決自然資源管理政出多門、多頭管理
摘要：黨的十九大報告中提出“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，其主要職責是對自然資源開發利用和保護進行監管。自然資源產權確權與不動產統一登記，是從根本上解決自然資源管理政出多門、多頭管理、職責不清、相互掣肘等體制機制問題，加強自然資源管理的系統性和協調性，提高國家治理體系和治理能力現代化水平具有深遠意義。
關鍵詞：自然資源;產權確權;不動產登記
1 自然資源的相關內容
1.1 我國自然資源分類
自然資源是指在一定的時間和技術條件下，能被人類所利用，具備使用價值和經濟價值的天然物。根據種類的不同，自然資源可以分為土地資源、礦產資源、森林資源和水資源等內容。《憲法》第 9條對自然資源的所有權作出了規定。除法律規定屬于集體所有的自然資源外，自然資源都歸國家所有。由此看出，我國自然資源實行國家所有和集體所有的公有制二元結構，其他單位和個人被排除在自然資源所有權主體之外。國家和集體所有的自然資源產權結構限制了自然資源的交易，但并沒有限制自然資源的使用。《土地管理法》等自然資源單行法規定了單位和個人對自然資源的開發利用，如對農用地的土地承包經營權及對礦產資源的探礦權和采礦權等內容。
1.2 我國自然資源登記的對象及內容
我國自然資源登記的對象主要是自然資源產權。自然資源產權是指權利主體對自然資源的所有權和基于所有權而派生的其他權利。因此，我國自然資源的登記主要是自然資源所有權和用益物權的登記，同時包括法律允許的以自然資源為標的物的擔保物權的登記。對自然資源所有權進行統一確權登記，就是要厘清國家所有和集體所有之間、不同的集體所有之間的自然資源界限，對自然資源進行統一登記，以明確自然資源的歸屬。
1.3 自然資源所有權確權登記依據
《憲法》規定了“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”7種自然資源，《生態文明體制改革總體方案》提出對 6種(不包括礦藏)自然資源生態空間統一進行確權登記。《土地管理法》等法律還規定了 “土地、野生動植物、無線電頻譜、海域、無居民海島、空域”6種自然資源屬全民所有。2013年年底，黨的十八屆三中全會提出要對自然生態空間進行統一確權登記，以加快推進生態文明建設工作。2016年年初，國土資源部公布了“十三五”規劃綱要，指出要對所有自然生態空間進行統一確權登記，以界定各類自然資源的產權主體，并建立統一的確權登記系統。同年 12 月，國土資源部、中央編辦、財政部、環境保護部、水利部、農業部、國家林業局等 7 部委聯合印發了
《自然資源統一確權登記辦法(試行)的通知》，國土資源部舉行新聞發布會，對外公開發布《自然資源統一確權登記辦法(試行)》。《自然資源統一確權登記辦法(試行)》制定的總體思路是以不動產登記為基礎，構建自然資源統一確權登記制度體系，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂及礦產資源等所有自然資源統一進行確權登記，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界，進一步明確國家不同類型自然資源的權利和保護范圍等。 2 自然資源產權確權與不動產統一登記的關系雖然國土資源部等 7部門聯合出臺了《自然資源統一確權登記辦法(試行)》，但實踐中在調查內容、確權方法、登記項目、配套體制、法律效力等方面難以有效駕馭。什么是自然資源?什么是自然資源統一確權登記?確權登記什么?如何以不動產登記為基礎?自然資源的分類與調查、自然資源登記單元劃分、自然資源調查數據成果應用等是開展自然資源統一確權登記必須解決的基本問題。
自然資源確權登記將以不動產登記為基礎，明確對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記。
2.1 自然資源確權登記與不動產統一登記的區別
2.1.1 登記權利類型不同
自然資源確權登記主要是對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權進行登記。不動產登記是對土地、房屋、林地、草原、海域等不動產的集體所有權、用益物權和抵押權等進行登記。其中，集體所有權通過不動產登記與自然資源登記實現關聯。權利類型的不同，代表了產權管理的方向不同。
2.1.2 登記目的不同
自然資源確權登記主要是劃清“四個邊界”，即：劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源的邊界。筆者認為，支撐建立歸屬清晰、權責明確和監管有效的自然資源資產產權制度，服務于自然資源的保護和監管，實現全民參與、社會監督、共同保護是自然資源確權登記的目的。不動產統一登記主要是保護權利人的合法權益，保障交易安全，提高交易效率，確保不動產流轉順暢。
2.1.3 登記內容不同
自然資源統一確權登記主要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權進行登記，以自然資源登記單元為基礎，記載自然資源的自然狀況、權屬狀況以及用途管制、生態保護紅線、公共管制及特殊保護要求等限制情況。不動產登記對土地、房屋、林地、草原、海域等不動產的集體所有權、用益物權和抵押權等進行登記，以不動產單元為單位，主要記載不動產的自然狀況和權屬狀況等。
2.1.4 登記申請方式不同
自然資源確權登記主要由政府組織開展;不動產登記遵循的是依申請登記，主要由權利人申請啟動。
2.1.5 管理的側重點不同
自然資源確權登記和不動產登記，由于登記的權利類型和管理方向不同，登記的側重點也不同。自然資源確權登記是為了更好地履行自然資源所有者職責和所有國土空間用途管制職責，突出“確權”二字，強調確定權利歸屬的過程，更偏向于廣義上的確權登記。不動產登記主要針對使用權登記，是為了公示物權變動、保護物權交易安全，更強調“登記”的法律公示行為，側重于審查權屬資料的真實性并確定權利歸屬和界限的過程。確權是登記過程中的一個環節，更偏向于狹義上的確權登記。
2.2 自然資源統一確權登記與不動產統一登記的銜接
2.2.1 登記環節連續
我國《不動產登記暫行條例》為不動產登記提出了統一的登記依據;同時，以實現不動產登記機構、登記簿冊和登記信息平臺的統一為目標，推進了我國不動產統一登記制度的建設。已經納入《不動產登記暫行條例》的不動產權利按照不動產登記的有關規定辦理，不再重復登記。
為了保證自然資源確權登記工作的順利開展，降低改革成本，我國自然資源確權登記工作應以不動產登記為基礎。自然資源確權登記涉及調整或限制已登記的不動產權利的，應當符合法律法規規定，并依法及時記載于不動產登記簿。
2.2.2 登記簿冊關聯
不動產登記的權利要在自然資源登記簿中記載并通過不動產單元號、權利主體實現自然資源登記簿與不動產登記簿的關聯。
2.2.3 登記信息銜接
自然資源確權登記信息應納入不動產統一登記信息管理基礎平臺，實現自然資源確權登記信息與不動產統一登記信息有效銜接。同時，平臺的建設應注意保護國家的自然資源信息安全，統一信息登記平臺向公眾開放，公眾可以通過平臺査詢自然資源登記信息，但不同的查詢主體有不同的査詢權限和査詢渠道，以實現信息公開和相關權利人利益的平衡。
3 自然資源確權登記相關思考
3.1 建立健全自然資源資產產權制度
黨的十八大以后，隨著不動產登記制度落地運行以及生態文明建設的加快推進，從土地登記脫胎到不動產登記，再到自然資源確權登記，為的是將各類自然資源的權利主體和保護責任落實到每一個產權人或者使用權人身上，實現自然資源的保護和監管，也為自然資源管理分類施策、有效保護和開發利用提供前提。
不動產統一登記制度一經推出，就處于全面深化改革的時代背景下。隨著簡政放權步伐的不斷加快，最初設計的登記受理模式、審核流程、信息平臺系統等都面臨持續深化改革的要求，特別是在當前“放管服”改革要求下，現行的技術標準和技術細則已遠遠不能滿足改革的需要，不動產登記工作在規范化、法制化、便民化的道路上仍需繼續前行。
因此，筆者認為，應推進自然資源所有權和使用權分離，劃定自然資源資產管理范圍，健全自然資源資產管理體制，建立自然資源開發利用的約束和激勵機制，提高自然資源的開發利用率和水平，研究制定地方性自然資源確權登記的法規和標準規范等，運用“大數據”和“互聯網 +自然資源”等技術手段完善自然資源公共服務機構和服務網絡，為自然資源產權管理工作打下堅實的基礎。
3.2 推進自然資源統一調查和確權登記
自然資源產權管理改革乃至生態文明建設作為基礎性工程，自然資源確權登記工作將成為機構改革后自然資源部面臨的最重要工作之一。應加快自然資源統一調查制度建設，開展自然資源數量調查、質量調查、開發利用條件調查，建立自然資源檔案管理制度，解決自然資源使用權之間權屬糾紛，加快完成自然資源權屬確權登記，完善自然資源統一確權登記制度體系和技術標準體系，加強自然資源產權登記信息應用，不斷建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度和自然資源管理服務平臺。
3.3 明晰自然資源類型和劃界方法
自然資源確權登記以不動產登記為基礎，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及礦產資源等所有自然資源統一進行確權登記;界定全部國土空間各類自然資源資產的所有權主體，逐步劃清全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，不同集體所有者的邊界，不同類型自然資源的邊界。
3.4 起草制定地方法規和技術標準
將“放管服”改革要求、歷史遺留問題解決經驗，土地改革經驗等以地方法規和標準固定下來。充分利用互聯網、大數據等技術，提升信息化服務水平，利用“互聯網 + 不動產登記”，升級改造“互聯網 + 自然資源登記”信息系統。筆者認為，自然資源確權登記和不動產登記形成的海量信息數據將是一筆巨大的財富，掌握了數據就掌握了主動權，數據分析成果也將成為自然資源管理部門得天獨厚的優勢，勢必對提升整體行政管理水平發揮巨大作用。
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4 結論
體制改革下，自然資源統一確權登記工作任重道遠。筆者認為，整合各自然資源主管部門的登記管理職責，建立統一的自然資源登記機構，制定統一的自然資源登記依據和登記簿冊，建設統一的自然資源信息登記平臺，是當下開展自然資源確權登記工作的重要前提，這對于形成歸屬清晰、權責明確和監管有效的自然資源資產產權制度、實現對我國自然資源的保護和合理開發利用意義重大。
SCISSCIAHCI
