發(fā)布時(shí)間：2019-08-15所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘 要：本文系統(tǒng)梳理了我國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃在實(shí)踐中形成的制度成果、地位和作用，分析了現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃有關(guān)表述的不適應(yīng)性;在借鑒國(guó)內(nèi)外其他法律法規(guī)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了在《礦產(chǎn)資源法》修改時(shí)增加礦產(chǎn)資源規(guī)劃獨(dú)立篇章的相關(guān)建議。 關(guān)鍵詞
摘 要：本文系統(tǒng)梳理了我國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃在實(shí)踐中形成的制度成果、地位和作用，分析了現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃有關(guān)表述的不適應(yīng)性;在借鑒國(guó)內(nèi)外其他法律法規(guī)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了在《礦產(chǎn)資源法》修改時(shí)增加“礦產(chǎn)資源規(guī)劃”獨(dú)立篇章的相關(guān)建議。
關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源 規(guī)劃 礦產(chǎn)資源法
礦產(chǎn)資源是重要的自然資源和生態(tài)構(gòu)成要素，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。礦產(chǎn)資源的統(tǒng)一規(guī)劃和合理開發(fā)利用事關(guān)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局。為了在生態(tài)文明新時(shí)代更好統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，推進(jìn)礦業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，筆者認(rèn)為，有必要在《礦產(chǎn)資源法》修改中，增加“礦產(chǎn)資源規(guī)劃” 獨(dú)立篇章，進(jìn)一步強(qiáng)化礦產(chǎn)資源規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)、政策導(dǎo)向和監(jiān)管依據(jù)作用。主要有以下幾點(diǎn)思考。
1 全國(guó)三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施為《礦產(chǎn)資源法》修改奠定了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)
1996 年修訂后的《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定，國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合勘查、綜合開采和綜合利用的方針。《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步規(guī)定，全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃，在國(guó)務(wù)院計(jì)劃行政主管部門指導(dǎo)下，由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中、長(zhǎng)期規(guī)劃，組織國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)行。1998 年，原國(guó)土資源部組建后，按照《礦產(chǎn)資源法》有關(guān)規(guī)定和國(guó)務(wù)院部署安排，組織實(shí)施了 3 輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃。經(jīng)過(guò)近 20 年的發(fā)展，已經(jīng)從實(shí)踐中摸索出一套適合我國(guó)礦政管理實(shí)際的礦產(chǎn)資源規(guī)劃工作體系。
1.1 形成了較為完善的兩類四級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系
適應(yīng)分類分級(jí)管理和政府管理職能轉(zhuǎn)變的新要求，著力構(gòu)建了對(duì)外協(xié)調(diào)、對(duì)內(nèi)統(tǒng)籌、上下銜接的兩類四級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系。總體規(guī)劃分為全國(guó)、省、市、縣四級(jí)，其中，全國(guó)規(guī)劃突出全局性、宏觀性和政策性，重在落實(shí)國(guó)家資源安全戰(zhàn)略，明確資源管理和礦業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向。省級(jí)規(guī)劃突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)約束作用，落實(shí)國(guó)家規(guī)劃要求，謀劃本行政區(qū)內(nèi)資源開發(fā)工作布局。市縣級(jí)規(guī)劃突出監(jiān)管依據(jù)作用，重點(diǎn)做好砂石土資源開發(fā)部署。
同時(shí)，根據(jù)實(shí)際需要，有針對(duì)性編制實(shí)施專項(xiàng)規(guī)劃。一是地質(zhì)勘查、開發(fā)、環(huán)境治理等特定領(lǐng)域規(guī)劃;二是煤層氣、鎢礦、稀土等重點(diǎn)礦種規(guī)劃;三是重點(diǎn)區(qū)域礦產(chǎn)資源規(guī)劃，包括鄂爾多斯等大型沉積盆地、能源資源基地、國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)等。 1.2 構(gòu)建了較為完善的礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理制度體系從首輪規(guī)劃開始，原國(guó)土資源部就十分重視礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理制度的建設(shè)，陸續(xù)研究出臺(tái)、調(diào)整完善了一系列規(guī)劃管理制度(表 1)。目前基本建立了礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)管等制度，以及規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)指南、礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃技術(shù)要點(diǎn)等技術(shù)管理規(guī)定。
1.3 形成了礦產(chǎn)資源規(guī)劃調(diào)控手段體系
實(shí)踐探索中，逐步形成了由總量調(diào)控、分區(qū)管理、準(zhǔn)入管理等“三位一體”的規(guī)劃管理手段體系，該體系在“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要” 中得到確認(rèn)和體現(xiàn)。一是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總量調(diào)控制度。主要是通過(guò)科學(xué)研判資源開發(fā)利用形勢(shì)、市場(chǎng)供需形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)、改革發(fā)展大勢(shì)等，制定差別化的調(diào)控方向，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，引導(dǎo)投資方向，保障礦業(yè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。二是規(guī)劃分區(qū)管理制度。主要是通過(guò)規(guī)劃分區(qū)，構(gòu)建與國(guó)土空間開發(fā)戰(zhàn)略相適應(yīng)的礦業(yè)格局。目前已經(jīng)形成三個(gè)層次的礦產(chǎn)資源規(guī)劃分區(qū)體系。在戰(zhàn)略層面，謀劃一批能源資源基地，形成國(guó)家資源安全供應(yīng)的核心區(qū)域;在工作層面，劃定一批重點(diǎn)區(qū)域，作為各級(jí)財(cái)政資金投入和政策支持的重點(diǎn)區(qū)域，保障規(guī)劃任務(wù)落地;在監(jiān)管層面，劃定國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)和重點(diǎn)礦區(qū)，作為監(jiān)管服務(wù)的重點(diǎn)。三是準(zhǔn)入管理制度。實(shí)行區(qū)域差別化、礦種差別化管理準(zhǔn)入政策，充分考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境、安全等條件，明確資源勘查、開發(fā)準(zhǔn)入條件。
2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施在服務(wù)資源管理和礦業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用
2.1 三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的時(shí)代使命和作用
從礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展歷程看，三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃基本契合了我國(guó)礦業(yè)發(fā)展的階段性特征，較好地完成了規(guī)劃的歷史使命。2001 年，國(guó)務(wù)院批復(fù)第一輪規(guī)劃，改變了長(zhǎng)期以來(lái)礦產(chǎn)資源審批和監(jiān)督無(wú)規(guī)可依的局面，規(guī)劃的總體導(dǎo)向是：建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的礦產(chǎn)資源宏觀管理和規(guī)劃規(guī)制體系，強(qiáng)化全民所有礦產(chǎn)資源的集中統(tǒng)一管理。2008 年，國(guó)務(wù)院批復(fù)第二輪規(guī)劃，規(guī)劃總體導(dǎo)向是：以資源安全為目標(biāo)，堅(jiān)持“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”，逐步把保護(hù)放在突出位置，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理方式，統(tǒng)籌公益性與商業(yè)性地質(zhì)勘查、統(tǒng)籌資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)、統(tǒng)籌資源開發(fā)與資源保護(hù)、統(tǒng)籌資源開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2016 年，國(guó)務(wù)院批復(fù)第三輪全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃，重點(diǎn)是適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，全面貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，以資源安全保障為目標(biāo)，以提升礦業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，著力推動(dòng)礦業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。
2.2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃在資源管理和礦業(yè)發(fā)展中的具體作用
主要體現(xiàn)在以下七個(gè)方面。一是闡明規(guī)劃期內(nèi)我國(guó)礦產(chǎn)資源管理與礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)，凝聚改革共識(shí)，統(tǒng)一發(fā)展思想。二是落實(shí)國(guó)家能源資源安全戰(zhàn)略，明確資源保障的路徑與舉措。三是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)總體要求，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，避讓生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化源頭管控，促進(jìn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。四是落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和空間規(guī)劃總體要求，形成與國(guó)土空間開發(fā)總體戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的礦產(chǎn)資源開發(fā)保護(hù)格局。五是按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，針對(duì)不同礦種，分門別類，制定差別化管理政策，引導(dǎo)礦產(chǎn)生產(chǎn)消費(fèi)預(yù)期和市場(chǎng)主體行為，促進(jìn)礦業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行和轉(zhuǎn)型升級(jí)。六是落實(shí) “放管服”總體要求，系統(tǒng)部署礦產(chǎn)資源管理改革、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給、開發(fā)利用監(jiān)管的重點(diǎn)工作，更好發(fā)揮政府作用。七是制定完善規(guī)劃管制規(guī)則，為礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控、財(cái)政資金投入和日常監(jiān)管和服務(wù)提供規(guī)劃依據(jù)。
有為才能有位。近年來(lái)，隨著規(guī)劃作用的發(fā)揮，規(guī)劃的地位越來(lái)越得到重視，規(guī)劃地位在黨中央、國(guó)務(wù)院相關(guān)文件中得到體現(xiàn)和確認(rèn)
3 現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃的規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)改革發(fā)展的新形勢(shì)和新要求
礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施以來(lái)的 20 年，正值我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的時(shí)期，礦產(chǎn)資源管理改革不斷深入，礦產(chǎn)資源宏觀管理不斷加強(qiáng)。總體看，《礦產(chǎn)資源法》及其實(shí)施細(xì)則關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定和表述已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理的實(shí)踐要求。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
3.1 《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃的功能定位需要完善
《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第二十五條規(guī)定，全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對(duì)全國(guó)礦產(chǎn)資源的分配作出統(tǒng)籌安排，合理劃定中央與省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批、開發(fā)礦產(chǎn)資源的范圍。筆者認(rèn)為這種規(guī)定和表述在一定程度上還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，與現(xiàn)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理和審批管理不相適應(yīng)。首先，目前探礦權(quán)實(shí)行部、省兩級(jí)審批，采礦權(quán)實(shí)行國(guó)家、省、市縣四級(jí)審批，一般是通過(guò)規(guī)范性文件予以明確。其次，礦產(chǎn)資源開發(fā)的主體是不同組織形式的礦山企業(yè)，已經(jīng)不存在嚴(yán)格意義上的“中央與省、自治區(qū)、直轄市人民政府開發(fā)礦產(chǎn)資源的范圍”。實(shí)踐中，即便是國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)內(nèi)資源審批權(quán)限也是根據(jù)改革發(fā)展需要做出不同程度的調(diào)整完善。第三，現(xiàn)行四級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃任務(wù)分工，不是簡(jiǎn)單地在中央和地方之間“分配”資源，而是結(jié)合分類分級(jí)管理和政府職能轉(zhuǎn)變的新要求，確定各級(jí)規(guī)劃的功能定位和主要任務(wù)，按照下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃的邏輯，層層分解落實(shí)任務(wù)，形成完整的規(guī)劃體系和“一張圖”，從而為各級(jí)自然資源主管部門提供審批、監(jiān)管和服務(wù)依據(jù)。
3.2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃的法律地位需要進(jìn)一步提升
現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于規(guī)劃的表述還停留在“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合勘查、綜合開采和綜合利用” 的方針層面，關(guān)于規(guī)劃的細(xì)化表述只是體現(xiàn)在實(shí)施細(xì)則中。在當(dāng)前“法無(wú)授權(quán)不可為、法無(wú)禁止即可為” 的法治生態(tài)環(huán)境下，需要順勢(shì)而為，將近年來(lái)形成的礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度成果及時(shí)上升到法律層面，為新時(shí)代礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理提供強(qiáng)有力的法治保障。
3.3 現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃的規(guī)定需要進(jìn)一步增強(qiáng)操作性
2016 年 11 月 2 日，國(guó)務(wù)院在關(guān)于《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016~2020 年)》的批復(fù)中，認(rèn)可了由國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(原國(guó)土資源部)牽頭、多部門參與的規(guī)劃編制實(shí)施和政策協(xié)調(diào)機(jī)制，這實(shí)際上進(jìn)一步明確了自然資源主管部門在礦業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈方面的牽頭地位。而現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃，在國(guó)務(wù)院計(jì)劃行政主管部門指導(dǎo)下，由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中、長(zhǎng)期規(guī)劃，組織國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)行”。這顯然已經(jīng)不再適用于當(dāng)前形勢(shì)，一方面主導(dǎo)部門發(fā)生了變化，不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的“計(jì)劃行政主管部門指導(dǎo)下”，另一方面，隨著礦產(chǎn)資源集中統(tǒng)一管理的基本實(shí)現(xiàn)，“組織國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門”不再適用，原因是多數(shù)原行業(yè)管理部門已不復(fù)存在。同時(shí)，關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制原則、基本內(nèi)容、與其他相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)、工作程序、監(jiān)管要求等內(nèi)容和要求都需要在法律中進(jìn)一步體現(xiàn)，以提高《礦產(chǎn)資源法》的操作性。
4 其他相關(guān)法律為在《礦產(chǎn)資源法》修改中完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃有關(guān)規(guī)定提供了可借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
4.1 國(guó)外礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展情況
當(dāng)前，各主要礦業(yè)國(guó)家不斷強(qiáng)化對(duì)土地、礦產(chǎn)資源等資源的開發(fā)利用的規(guī)劃管理，并通過(guò)立法賦予規(guī)劃相應(yīng)的法律地位。如，英國(guó)通過(guò)《規(guī)劃與強(qiáng)制性購(gòu)買法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃管理?xiàng)l例》等基本法律，明確了礦產(chǎn)資源開發(fā)的相關(guān)程序和規(guī)定;美國(guó)將礦產(chǎn)資源保護(hù)與合理利用作為內(nèi)政部戰(zhàn)略規(guī)劃的重要內(nèi)容，并通過(guò)《政府業(yè)績(jī)與成果法》予以確認(rèn);《俄羅斯聯(lián)邦礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)擬定和實(shí)施聯(lián)邦礦產(chǎn)資源規(guī)劃。總體而言，各國(guó)政治制度、發(fā)展階段、文化傳統(tǒng)等方面存在不同程度的差異，因而在礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理方面，也存在諸多不同形式。但相同的是，以上法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃都體現(xiàn)了對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護(hù)的全流程及總量、布局、結(jié)構(gòu)、時(shí)序等全領(lǐng)域的管控思想。
4.2 國(guó)內(nèi)相關(guān)自然資源法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定
隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，規(guī)劃已經(jīng)成為我們黨治國(guó)理政的重要方式，是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)。各行各業(yè)越來(lái)越重視規(guī)劃的編制實(shí)施，在行業(yè)法律法規(guī)的出臺(tái)、修改、修訂中，都用較大篇幅對(duì)規(guī)劃的功能定位、編制審批主體、規(guī)劃體系、規(guī)劃內(nèi)容、編制原則、規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)、規(guī)劃修編調(diào)整、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管等內(nèi)容做了詳細(xì)規(guī)定，為《礦產(chǎn)資源法》修改中增加完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容，提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。一是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，用專門獨(dú)立的法律，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施、城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等作出規(guī)定。二是《土地管理法》《水法》《草原法》《煤炭法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》等自然資源相關(guān)法律，一般用獨(dú)立篇章對(duì)規(guī)劃編制實(shí)施進(jìn)行規(guī)定。三是《旅游法》《測(cè)繪法》《防沙治沙法》等發(fā)展規(guī)劃，也在法律中對(duì)規(guī)劃予以重點(diǎn)表述(表 3)。
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