發(fā)布時(shí)間：2021-07-09所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:BBNJ協(xié)定將海洋保護(hù)區(qū)問題納入談判范疇，意在遏制公海治理中公地悲劇與反公地悲劇的繼續(xù)演化，緩解公海自由與海洋保護(hù)的矛盾，調(diào)和主權(quán)國(guó)家間的利益沖突。然而，囿于條約相對(duì)效力原則，除非公海保護(hù)區(qū)條約所載規(guī)則為習(xí)慣國(guó)際法，否則對(duì)非締約方無拘束力
摘要:BBNJ協(xié)定將海洋保護(hù)區(qū)問題納入談判范疇，意在遏制公海治理中“公地悲劇”與“反公地悲劇”的繼續(xù)演化，緩解公海自由與海洋保護(hù)的矛盾，調(diào)和主權(quán)國(guó)家間的利益沖突。然而，囿于條約相對(duì)效力原則，除非公海保護(hù)區(qū)條約所載規(guī)則為習(xí)慣國(guó)際法，否則對(duì)非締約方無拘束力。而習(xí)慣國(guó)際法的形成有賴于國(guó)家實(shí)踐，即使被認(rèn)定為習(xí)慣國(guó)際法，非締約方仍可依據(jù)一貫反對(duì)者規(guī)則主張不受其約束，此外，國(guó)際社會(huì)新設(shè)例外規(guī)則約束非締約方的動(dòng)力亦不足。為實(shí)現(xiàn)公海保護(hù)區(qū)的普遍參與，應(yīng)當(dāng)在BBNJ協(xié)定制度構(gòu)建上突出互利性，增強(qiáng)公海保護(hù)區(qū)制度與現(xiàn)有公海治理規(guī)則的互補(bǔ)性，堅(jiān)持規(guī)則定向與價(jià)值導(dǎo)向并重，以條約實(shí)踐促進(jìn)非締約方實(shí)踐，以破解公海保護(hù)區(qū)的條約困境。
關(guān)鍵詞:BBNJ協(xié)定;公海保護(hù)區(qū);條約相對(duì)效力;公海治理
從20世紀(jì)80年代建立公海保護(hù)區(qū)的倡議首次被提出，到目前聯(lián)合國(guó)大會(huì)已經(jīng)先后召開三次會(huì)議，就包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題展開協(xié)商和討論，并初步形成《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉關(guān)于養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的協(xié)定草案》(DraftTextofanAgreementundertheUnitedNationsConventionontheLawoftheSeaontheConservationandSustainableUseofMarineBiologicalDiversityofAreasBeyondNationalJurisdiction，簡(jiǎn)稱《BBNJ協(xié)定草案》)①及其修改稿(簡(jiǎn)稱草案修改稿)②，公海保護(hù)問題一步步被推上國(guó)際舞臺(tái)③。總體來看，BBNJ協(xié)定談判大致經(jīng)歷了特設(shè)工作組(2004年—2015年)、籌備委員會(huì)(2016年—2017年)、政府間大會(huì)(2018年至今)三個(gè)階段，[1]根據(jù)2020年BBNJ政府間談判第四屆會(huì)議公布的草案修改稿，BBNJ協(xié)定由12個(gè)部分，共70條組成，主要內(nèi)容涵蓋海洋遺傳資源及其惠益分享問題、包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等措施、環(huán)境影響評(píng)估、能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓等，其中第3部分“包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等措施”重點(diǎn)指向國(guó)家管轄范圍以外的海洋保護(hù)區(qū)，其中，對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的目標(biāo)、國(guó)際合作與協(xié)調(diào)、確定需要保護(hù)的區(qū)域、海洋保護(hù)區(qū)的提案、提案協(xié)商和評(píng)估、決策方式、執(zhí)行方式以及監(jiān)測(cè)和審查均作了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)草案修改稿第61條規(guī)定，締約國(guó)達(dá)到一定數(shù)量時(shí)協(xié)定即可生效。事實(shí)上，公海保護(hù)作為一項(xiàng)基本原則早已被包括《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱《海洋法公約》)在內(nèi)的諸多國(guó)際法律文書所明確，但鮮有證據(jù)表明其得到大多數(shù)國(guó)際部門機(jī)構(gòu)的有效適用，除了《BBNJ協(xié)定草案》的規(guī)定外，尚沒有在國(guó)際法律與政策文件中具體化，換言之，現(xiàn)有制度并沒有為公海保護(hù)提供適當(dāng)?shù)目蚣堋2]盡管如此，截至目前已經(jīng)有四個(gè)涉及公海的海洋保護(hù)區(qū)以單邊行動(dòng)的方式先后建立④。部分國(guó)家或區(qū)域性組織采取此類行動(dòng)既反映出人類對(duì)公海治理的訴求，也凸顯了國(guó)家管轄范圍內(nèi)資源日益耗竭的背景下，隨著技術(shù)的進(jìn)步，國(guó)家主權(quán)在海洋方向進(jìn)一步擴(kuò)張的趨勢(shì)，因而有學(xué)者稱之為“新海洋圈地運(yùn)動(dòng)”。[3]不過也有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有國(guó)際法不同程度上限制了選擇特定海域進(jìn)行保護(hù)的權(quán)利，但并未排除該權(quán)利。[4]客觀而言，公海治理事關(guān)國(guó)際社會(huì)的共同利益，包括公海本身承載的利益，以及海洋保護(hù)衍生出的其他利益。為保證公海治理的公平有序，在聯(lián)合國(guó)的主導(dǎo)下，基于《海洋法公約》的制度框架，在BBNJ協(xié)定文本中就公海治理達(dá)成協(xié)議，具有應(yīng)然性亦有必然性。當(dāng)前對(duì)BBNJ協(xié)定下公海保護(hù)區(qū)問題的討論大都立足于具體的權(quán)利義務(wù)平衡與條款設(shè)計(jì)方面，較少?gòu)臈l約的視角出發(fā)，前瞻性、系統(tǒng)性地對(duì)BBNJ協(xié)定生效后的公海及其海底區(qū)域治理問題進(jìn)行展望。而不管是已有的區(qū)域?qū)用孢_(dá)成的公海保護(hù)條約，抑或聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)下形成的條約草案，無論其最終采取全球、區(qū)域還是混合管理模式，都必須回答同一問題，即條約是否有可能約束非締約方。申言之，就治理效果最大化而言，條約如何實(shí)現(xiàn)對(duì)全體國(guó)際社會(huì)成員的最大約束力。本文以BBNJ協(xié)定談判下的公海保護(hù)區(qū)制度為例，意在以該問題為導(dǎo)向，探明條約相對(duì)效力原則下公海治理的困境與出路。
一、普遍參與需求下公海保護(hù)區(qū)規(guī)則構(gòu)建的背景及意義
《BBNJ協(xié)定草案》及其修改稿均將海洋保護(hù)區(qū)定義為:“一個(gè)劃定地理界限，為達(dá)到特定長(zhǎng)期生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用目標(biāo)而指定和管理的并提供比周圍地區(qū)更高程度保護(hù)的海區(qū)。”公海保護(hù)區(qū)作為一種將“公海治理”與“海洋保護(hù)區(qū)”結(jié)合的劃區(qū)管理工具，源起于部分國(guó)家和區(qū)域性國(guó)際組織的單邊實(shí)踐。設(shè)立此類海洋保護(hù)區(qū)有助于保護(hù)公海的生態(tài)環(huán)境，在國(guó)際道義上無可厚非，但在國(guó)際法上卻沒有充分的依據(jù)，甚至與傳統(tǒng)的公海自由原則相左，加之涉及到各國(guó)的政治策略、經(jīng)濟(jì)利益、法律規(guī)制等問題，[5]更顯得法律正當(dāng)性不足。然而，相較于全球行動(dòng)，國(guó)家或區(qū)域性國(guó)際組織能夠更加迅速地對(duì)環(huán)境變化作出反應(yīng)，很大程度上有助于海洋環(huán)境的改善。值得注意的是，與《BBNJ協(xié)定草案》不同，草案修改稿第5條第1款(c)項(xiàng)明確了國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域適用人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則。盡管該條受到以美國(guó)為代表的部分國(guó)家的抵制，[6]但至少應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，公海是具有公共物品屬性的領(lǐng)域，任何國(guó)家不得將其據(jù)為己有，不得對(duì)其行使主權(quán)或管轄權(quán)。鼓勵(lì)各國(guó)共同應(yīng)對(duì)公海保護(hù)問題，不僅契合國(guó)際環(huán)境法下的國(guó)家合作原則，亦能最大程度體現(xiàn)公平正義，有助于在全球治理的語(yǔ)境下實(shí)現(xiàn)公海的法治與良治。而在最具代表性與普遍性的聯(lián)合國(guó)大會(huì)下開展此項(xiàng)工作，無疑最具有合法性與公信力。事實(shí)上，作為BBNJ協(xié)定談判中的重要組成部分，公海保護(hù)區(qū)問題備受矚目，該協(xié)定下的公海保護(hù)談判，意在加強(qiáng)國(guó)家間的合作，在充分對(duì)話和協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過普遍參與促進(jìn)公海保護(hù)①。
(一)遏制公地悲劇與反公地悲劇的繼續(xù)演化
哈丁(Hardin)認(rèn)為，人類面臨的污染等生態(tài)環(huán)境問題，是由于公地條件下的過度使用、過度排放和人口激增，即公地悲劇理論。[7]而邁克爾·赫勒(MichaelHeller)提出的反公地悲劇理論則認(rèn)為，一旦資源分割過于破碎，導(dǎo)致過多的個(gè)體享有資源的排他性權(quán)利，可能致使資源使用不足。[8]與之相應(yīng)，一方面，由于公海不屬于任何主權(quán)國(guó)家，掠奪式開采屢見不鮮，導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境的破壞，深刻印證了公地悲劇理論。另一方面，部分國(guó)家或區(qū)域性組織開始以保護(hù)為名在公海創(chuàng)設(shè)自身權(quán)利，引人遐想。此類看似占據(jù)道德高地的行動(dòng)，實(shí)際上頗有染指公海及其資源的嫌疑，一旦淪為資源劃分和占領(lǐng)的工具，完全可能導(dǎo)致反公地悲劇理論下的資源低效率使用。
基于上述理論，公海需要秩序。雖然公海不是任何國(guó)家的領(lǐng)土，但其作為國(guó)際法客體，并非處于無法律、無政府的狀態(tài)。[9]101-102事實(shí)上，一定法律秩序的存在和遵守，能夠保證各國(guó)安全有效地行使公海自由的權(quán)利。[10]在公海生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)重的今天，公海秩序主要包括兩個(gè)方面，其一，為避免公地悲劇，公海需要有序治理，實(shí)現(xiàn)由過去不減損海洋生態(tài)環(huán)境的消極義務(wù)向積極采取措施提高海洋生態(tài)環(huán)境承載力的轉(zhuǎn)向，即由“公海自由”向“公海治理”轉(zhuǎn)變。[11]其二，基于反公地悲劇理論，公海的治理應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)有序性，公海作為國(guó)家管轄范圍以外的區(qū)域，不論開發(fā)還是保護(hù)，都應(yīng)當(dāng)盡量避免采取單邊行動(dòng)，防止區(qū)域規(guī)則取代各國(guó)共同參與的全球治理。實(shí)踐證明，只有在《海洋法公約》的框架下，以聯(lián)合國(guó)職能機(jī)構(gòu)為對(duì)話協(xié)商平臺(tái)，在兼顧全人類共同利益的基礎(chǔ)上，通過普遍參與，才能既保全公海作為公共物品的基本價(jià)值屬性，又實(shí)現(xiàn)公海的有序保護(hù)。與之相應(yīng)，BBNJ協(xié)定下公海保護(hù)問題談判，正是為了解決公海無人治理與治理無序化問題，在鼓勵(lì)各國(guó)充分對(duì)話協(xié)商的基礎(chǔ)上，最大程度實(shí)現(xiàn)公地治理的效率和秩序，既要防止公地悲劇在公海的持續(xù)上演，又要避免公海治理陷入反公地悲劇的困境。
(二)緩解公海自由與海洋保護(hù)的矛盾
公海自由意味著公海不屬于并且永遠(yuǎn)不能屬于任何國(guó)家主權(quán)，任何國(guó)家通常沒有在公海的任何部分行使立法、行政、管轄或警察的權(quán)利。[9]101然而，海洋環(huán)境的惡化證明了傳統(tǒng)海洋管理方式的不足，日益加劇的海洋環(huán)境危機(jī)迫切需要新的管理措施和手段。[12]公海保護(hù)區(qū)作為“2.0版海洋保護(hù)區(qū)”，設(shè)立的目的之一就是通過新的管理工具緩解現(xiàn)有國(guó)際法框架下公海自由與海洋保護(hù)的矛盾。客觀而言，公海自由與海洋保護(hù)的矛盾始終存在，只不過當(dāng)人們真正意識(shí)到海洋保護(hù)的重要性，并在美國(guó)阿拉斯加州的冰川灣建立起第一個(gè)正式的海洋保護(hù)區(qū)開始，自由與保護(hù)的沖突才日漸加劇，并從國(guó)家管轄范圍內(nèi)外溢至公海區(qū)域。一方面，公海自由原則肯定了各國(guó)的權(quán)利，甚至鼓勵(lì)各國(guó)在公海開展活動(dòng)，而另一方面，相繼建立起來的公海保護(hù)區(qū)卻要求限制主權(quán)國(guó)家在公海上的權(quán)利。部分國(guó)家或區(qū)域性組織的單邊劃區(qū)保護(hù)實(shí)踐，由于缺少國(guó)際法依據(jù)，甚至與現(xiàn)行的《海洋法公約》相抵觸，使得公海使用與保護(hù)的矛盾被進(jìn)一步放大。
不過，公海保護(hù)區(qū)的設(shè)立并非完全沒有國(guó)際法依據(jù)。首先，《海洋法公約》除在第十二部分規(guī)定各國(guó)有義務(wù)保護(hù)和保全海洋環(huán)境外，其第87條有關(guān)公海自由的規(guī)定中，同樣明確要求各國(guó)在行使公海自由的權(quán)利時(shí)適當(dāng)顧及其他國(guó)家利益。申言之，一國(guó)不得對(duì)其他國(guó)家的的海洋環(huán)境利益造成損害，當(dāng)然亦不得減損屬于所有國(guó)家的公海環(huán)境利益。其次，1972年《聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議宣言》第21項(xiàng)原則在肯定國(guó)家環(huán)境主權(quán)的同時(shí)，明確各國(guó)有不損害其他國(guó)家或國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)環(huán)境的義務(wù)。1992年《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》在重申該原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出各國(guó)應(yīng)加強(qiáng)合作，對(duì)損害行為追究國(guó)家責(zé)任。最后，國(guó)際司法實(shí)踐也對(duì)公海保護(hù)予以了肯定。例如，漁業(yè)管轄權(quán)案中，國(guó)際法院判決認(rèn)為，海洋生物資源的開發(fā)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)顧及其他國(guó)家的權(quán)利和全人類的共同利益①。又如，法國(guó)核試驗(yàn)案中，原告方澳大利亞與新西蘭均提出，法國(guó)核試驗(yàn)危害公海自由，澳大利亞還特別提及了試驗(yàn)對(duì)公海環(huán)境的污染②，雖然法院最終未對(duì)公海自由與保護(hù)作出明確回應(yīng)，但至少肯定了公海自由不得威脅和損害他國(guó)利益以及公海所承載的全人類共同利益。
事實(shí)上，已有的公海保護(hù)區(qū)實(shí)踐之所以引發(fā)各國(guó)間的分歧，根源不在于是否應(yīng)當(dāng)保護(hù)公海環(huán)境，而是應(yīng)當(dāng)由何者保護(hù)以及如何保護(hù)。BBNJ協(xié)定下的海洋保護(hù)區(qū)問題協(xié)商，最大程度開啟了國(guó)家間的公海保護(hù)合作，盡管仍然可能與部分國(guó)家的公海自由立場(chǎng)相沖突，但卻為國(guó)際社會(huì)解決公海保護(hù)問題提供了一個(gè)絕佳的互動(dòng)和溝通平臺(tái)，有助于在不傷及公平正義與公海自由原則的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有國(guó)際法規(guī)則之間的有效銜接和相互補(bǔ)充，完成該議題由“高政治”敏感度向“低政治”屬性的轉(zhuǎn)化，緩解公海自由與保護(hù)的矛盾。
(三)調(diào)和主權(quán)國(guó)家間的利益沖突
公海的保護(hù)不僅關(guān)系到代際平衡，即資源的可持續(xù)利用，更可能影響代內(nèi)平衡，也即公海資源在各國(guó)間的公平分配。隨著陸地資源的日益枯竭以及人類技術(shù)水平的提高，主權(quán)國(guó)家的權(quán)利訴求向海洋方向擴(kuò)張成為必然。通過建立或者參與建立公海保護(hù)區(qū)擴(kuò)大本國(guó)或區(qū)域性國(guó)際組織在該海域治理上的影響力，增強(qiáng)制度性話語(yǔ)權(quán)，確立起國(guó)家實(shí)踐，無疑有助于其在資源分配上占據(jù)優(yōu)勢(shì)。以南極海域的南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)和羅斯海保護(hù)區(qū)為例，通過南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱CCAMLR)的相關(guān)實(shí)踐，不僅鞏固了CCAMLR在公海保護(hù)區(qū)上的引領(lǐng)地位，還為BBNJ談判下其他公海保護(hù)制度的構(gòu)建提供了范本。[13]公海環(huán)境保護(hù)中單邊措施的出現(xiàn)，一方面是因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)的國(guó)際法還不成熟，另一方面，現(xiàn)有條約及國(guó)際法院判決，一定程度上為此類單邊措施提供了合法性依據(jù)。且就實(shí)效性而言，通過在公海保護(hù)上小部分國(guó)家的率先垂范，當(dāng)收益顯現(xiàn)時(shí)，公海保護(hù)區(qū)能夠得以擴(kuò)張，其他公海使用國(guó)亦將積極響應(yīng)參與保護(hù)。[14]526然而，對(duì)非參與方而言，因?yàn)槭孪热狈１Ｗo(hù)的實(shí)踐，至少在協(xié)商對(duì)話的起點(diǎn)上，已經(jīng)與參與實(shí)踐的國(guó)家產(chǎn)生了差距。部分國(guó)家或區(qū)域性國(guó)際組織之所以熱衷于單邊開展公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)，很難相信沒有摻雜利益因素。
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公海的公共物品屬性加之國(guó)家間基于公海的利益主張重疊，導(dǎo)致各國(guó)存在潛在的利益沖突，部分國(guó)家前期的單邊劃區(qū)保護(hù)實(shí)踐使該沖突進(jìn)一步升級(jí)，倒逼BBNJ協(xié)定談判的開啟和深入。而BBNJ協(xié)定談判尤其重視廣泛協(xié)商一致和普遍參與，如邀請(qǐng)各國(guó)和政府間組織及機(jī)構(gòu)協(xié)助大會(huì)審議相關(guān)問題③，就舉行政府間會(huì)議設(shè)立籌備委員會(huì)，聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)、專門機(jī)構(gòu)成員及《海洋法公約》締約方均可參加④，該會(huì)議向上述所有成員開放，并強(qiáng)調(diào)確保盡可能廣泛而有效地參加會(huì)議⑤。除此之外，已經(jīng)公開的《BBNJ協(xié)定草案》及其修改稿序言一再重申希望建立一個(gè)全面的全球性制度，鼓勵(lì)各國(guó)的普遍參與。鑒于國(guó)際社會(huì)的無政府狀態(tài)，以及世界范圍內(nèi)資源的有限，可能導(dǎo)致國(guó)際法主體間的沖突，[15]BBNJ協(xié)定談判通過增強(qiáng)開放性和擴(kuò)大參與度，旨在最大程度滿足各方利益訴求，調(diào)和公海問題上的各國(guó)間利益沖突。世界自然基金會(huì)管理全球海洋保護(hù)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，政治意愿、法律保障和利益相關(guān)方的支持對(duì)于保護(hù)區(qū)的建立、管理與執(zhí)行都尤為必要，公海上，利益相關(guān)方的支持只能通過尊重使用者的合法權(quán)利來實(shí)現(xiàn)。[14]523然而，從目前針對(duì)草案修改稿提交的28份國(guó)家或國(guó)際組織的修改意見來看，利益協(xié)調(diào)并不容易，形成一份為各個(gè)國(guó)家普遍滿意的協(xié)定文本將是一個(gè)艱難的過程。從《海洋法公約》框架下的前兩份協(xié)定簽署批準(zhǔn)情況來看⑥，即使BBNJ協(xié)定最終得以達(dá)成，其得到廣泛參與仍需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，如何最大程度發(fā)揮生效條約的影響力，真正實(shí)現(xiàn)公海治理的普遍參與，將是相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)締約國(guó)乃至國(guó)際社會(huì)必須面對(duì)的重大課題。
二、規(guī)則約束力不足與公海治理普遍參與需求間的供需矛盾
草案修改稿第14條明確提出，包括海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的劃區(qū)管理工具等措施的實(shí)施，其目標(biāo)是加強(qiáng)各國(guó)、相關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)全球、區(qū)域、次區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)間的合作與協(xié)調(diào)，建立一個(gè)相互連通且得到有效公平管理的具有生態(tài)代表性的海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)，促進(jìn)一致性和互補(bǔ)性。換言之，BBNJ協(xié)定旨在通過補(bǔ)足多邊法律框架，為公海保護(hù)區(qū)提供明確的法律基礎(chǔ)和設(shè)立原則，建立起能夠協(xié)調(diào)環(huán)境與其他價(jià)值、促進(jìn)沿海國(guó)與國(guó)際機(jī)構(gòu)之間協(xié)作的機(jī)制。[16]正如《BBNJ協(xié)定草案》及其修改稿所倡導(dǎo)，一致行動(dòng)和普遍參與是實(shí)現(xiàn)公海有序治理的最佳方案，因此聯(lián)合國(guó)大會(huì)致力于促成締結(jié)具有普遍約束力的國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用條約。然而，就目前BBNJ協(xié)定談判的進(jìn)展和各方立場(chǎng)來看，即使協(xié)定達(dá)成，幾乎也不可能在短期內(nèi)形成普遍約束力，公海治理的普遍參與需求一定程度上仍然會(huì)受限于締約國(guó)的數(shù)量有限。——論文作者：劉美，管建強(qiáng)
