生態補償中政府與市場有效融合的規范路徑

發布時間：2023-01-06所屬分類：法律論文瀏覽：1次

摘 要： 摘 要 生態補償因其利益訴求的多元性從而決定其制度本身的復雜性與靈活性，但這并不意味著生態補償沒有規范化的前提與路徑。我國對自然資源統一確權登記以及兩山理論的不斷深入推進，為實現生態補償開發者保護，受益者補償提供制度平臺和理論基礎，通過政府

　　摘 要 生態補償因其利益訴求的多元性從而決定其制度本身的復雜性與靈活性，但這并不意味著生態補償沒有規范化的前提與路徑。我國對自然資源統一確權登記以及“兩山理論”的不斷深入推進，為實現生態補償“開發者保護，受益者補償”提供制度平臺和理論基礎，通過政府依法對財產權進行合理的限制與補償以及市場在私法范圍內的契約自由原則為內在邏輯，明晰政府在生態補償的角色定位，活化市場型的生態補償方式。要實現政府在政策上的宏觀調控和市場在微觀主體間的利益協調相融合，充分發揮市場與政府各自的功能，就需要將二者納入法治框架加以規范。主要表現為加快生態補償領域的立法工作，重新確立生態補償的立法目的、基本原則，完善相關的配套制度，從而為生態補償中政府與市場的有效融合提供有效的規范路徑。

　　關鍵詞 生態補償 政府 市場 規范路徑

　　《生態補償條例》自 2010 年列入立法計劃至今并無實質性進展，2016 年國家在《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》中提出“政府主導，社會參與”的要求，然而實踐中，生態補償主要依靠政府的發起與資金投入，社會參與還有待進一步的深入落實，根本問題在于一方面缺乏政府與市場相互作用的正確認識與二者相互組合的把握，另一方面則表現為生態補償不能有效的與其他相關制度進行銜接。有些學者提出生態補償應是一個區域對另一個區域的補償，是一個區域對另一個區域在財政方面的民事給付。

　　本文認為過于強調權威性命令性的政府性補償方式，沒有充分挖掘市場在其中發揮的作用，更沒有進一步解釋市場與政府在生態補償的關系，對生態補償的立法目的與基本原則的認識不清，使得生態補償的立法工作面臨重重困難，近年來并沒有實質性進展。

　　一、政府型生態補償的缺陷

　　事權和財權不相匹配是政府型生態補償的突出問題。生態補償所需要的大量資金以國家的財政轉移支付為主，地方政府擁有所有者的權益，享有資源的處分權收益權等，同時地方政府作為受益者，也應當對生態保護者給以補償。但卻沒有提供或只提供很少的資金，這與地方政府作為受益者的角色極不匹配，更不符合受益者補償原則的要求。帶來的后果是，本來應該作為補償義務主體的地方政府通過協議形式減輕或不承擔補償責任，增加中央政府的財政負擔，中央政府在任何補償中均有可能成為潛在的被告。比如在流域生態補償中，中央政府不僅充當地方政府談判的組織者和協調者，并且還充當資金的提供者，造成中央政府保護者與受益者的角色沖突。通過國家的財政轉移支付，確實在一定程度上緩和地方政府財權與事權的不合理配置。 同時從實踐的反饋來看，突出的問題是地方財政收入實質上受到削弱，但其支出責任有增無減，無疑增加了國庫的財政負擔。 事權與財權的不匹配在生態補償領域體現得尤為突出，較為合理的解決辦法是引入市場化方式，由雙方政府解決，中央政府充當協調的角色，在“必要”時候干預。

　　二、市場型生態補償的弊端

　　由于政府生態補償本身具有其無法克服的缺陷，市場型生態補償理論提出將生態服務商品化。Sven Wunder 在 2005 年給生態補償定義時提出，市場型生態補償應至少應包含以下幾個含義：(1)行為主體意思自治;(2)明晰的生態系統服務含義;(3)有相對應的生態系統服務購買者和提供者;(4)保證提供者能夠提供生態系統服務。

　　從定義中可以看出，市場型生態補償排除政府干預，交易成本為零、交易信息完備且對稱，如果能夠達到這些條件，則市場化的生態補償有利于實現社會福利的最大化。市場化生態補償以其自身的優勢活化生態補償方式，比如：碳匯交易，排污權交易以及生態標志認證等。然而，市場型生態補償要提供監測生態系統服務，同時要滿足生態補償的市場化條件。這些在實踐中很難得以實現，因而真正的市場型生態補償在實踐中其適用范圍是非常有限的。

　　三、生態補償中政府與市場的有效融合

　　經過上文的分析，無論是政府型生態補償，還是市場型生態補償，都有其自身無法逾越的困境，在這種情況下，我們的思路開始由兩者的擇一運用轉向兩者的相互組合，互相融合。鄧禾教授提出生態利益盡管具有公共屬性，但不意味著生態利益的供給就應是低價甚至無償的。理論上的市場型生態補償是強調私人意思自治的交易，但實踐中，許多生態補償項目是由國家發起并且由國家資助的，對于像我國這樣的發展中國家而言，生態補償在某種程度上來說與振興鄉村計劃有一定關聯，有學者提出生態補償的目標是協調“綠水青山”保護者與“金山銀山”受益者之間的利益。 Luca Tacconi 在 2012 年提出：生態補償是對于環境正外部性的提供者進行的有條件支付”，反映出生態補償不僅追求經濟效益，也注重社會效益，貫徹可持續發展，不僅強調生態補償行為主體的意思自治，也注重生態脫貧的作用。單一的市場手段無法是解決所有社會環境問題并實現多個政策目標，政府的參與是必需。

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　　四、生態補償中政府與市場有效融合的規范路徑

　　2014 年的《環境保護法》已將生態補償制度作為其基本制度之一納入該法，對于生態補償方面的專有問題，無法在民法、行政法、經濟法等其他部門法找到合理的解決途徑，因此，生態補償中政府與市場要實現有效融合，還得致力于環境法的完善，尤其是加快《生態補償條例》立法的步伐。把確立政府型生態補償與市場型生態補償相互融合的價值取向貫穿于立法目的、基本原則、制度構建等各方面，協調政府與市場相融合下潛在的沖突。

　　(一)確立政府與市場相融合的價值取向

　　《環境保護法》第 31 條對政府型生態補償與市場型生態補償的內容作了規定，但關于二者在多大程度上發揮作用以及二者之間的關系并沒有具體說明，更沒有體現二者相互融合的意思。《生態補償條例》作為一部生態補償的綜合性立法，從其立法草案框架稿來看，雖有提到要政府與市場齊頭并進，但內容上還是兩種補償手段分別立法。要融合政府主導的生態補償與契約自由的生態補償這兩種關系，需正確認識生態補償制度的性質，不應只注重其經濟屬性，應當明確的是生態補償是有條件的支付，生態補償制度在協調環境正外部性的過程中，除了要滿足經濟效益和實現利益衡平外，環境正義也是其關注的重要課題。

　　(二)明確共同但有區別的法律原則

　　“共同但有區別”原則是針對國家間就承擔環境保護責任方面所作的一項規定，該原則可以貫穿到政府補償與市場補償相融合的規范中，“共同”體現在政府與市場在生態補償方面有共同責任，共同致力于實現人類的可持續發展。“有區別”意味著政府和市場這兩種手段在適用范圍、方式方法等還是有一定區別的，既相互融合又能相互區別。一方面政府可以通過《生態補償條例》的制定，完善相關的產權配套制度，并且進一步明晰中央政府和地方各級政府的職能，做到權責利相統一。另一方面，除法律明確規定由法律保留和政府權力清單下的權力之外，其他權利放歸市場，產權界定清晰的，實行市場型補償;產權不明晰的，實行政府型補償。生態補償中政府與市場的界限并不是那么涇渭分明，并不是非得在市場與政府中擇一運用，更多的是在適用范圍與具體操作上的不同組合。

　　(三)立法是規范生態補償中政府與市場融合的必由之路

　　生態補償新的立法理念、目的、法律原則最終都要通過具體的法律制度才得以實現，可持續發展社會離不開質量良好的制度保障。 生態補償制度的現實是，生態補償的地方試點正逐步展開，但國家層面的生態補償立法工作卻停滯不前，政策執行中穩定性和規范性不足。要改變這種情況，需要投入更多的關注推進綜合性、權威性、穩定性的生態補償制度建設，漸次推進生態補償領域的專門立法。生態補償領域立法的完善有利于更好地融合政府與市場兩種手段，更好的協調政府型生態補償與市場型生態補償相融合下潛在的沖突。化解政府公共性與自利性帶來的沖突，防止政府出現權力尋租的現象，應重視立法將政府生態補償中的市場參與約束在一定的范圍內，并且應重視利用競爭、公開、監督等機制，避免政府權力的自我膨脹。

　　五、結語

　　目前我國并沒有實現真正意義上的市場型生態補償，我國的生態補償仍處于探索階段，融合市場化與政府型這兩種補償方式是我國生態補償領域的發展方向。法治是生態補償中政府與市場相融合的規范路徑，生態補償制度的建立與完善離不開法治力量，因此，生態補償立法除了立法目的、立法原則、配套制度的建設與完善等方面的法制架構外，相關的立法也需要不斷的完善與充實，使得政府型補償與市場型補償能夠優勢互補，共同推動生態補償制度的發展。