發布時間：2021-12-17所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 摘 要: 中國生態農業的制度構建可以分為指導如何進行生態農業建設的農業綠色行動清單制度和指導如何認定生態農業的生態農業認證制度。生態農業認證制度主要考察農業表現出來的結果是否符合資源匹配、生態友好、環境保護和食品安全等關鍵判別標準。農業綠色行動清單則是
摘 要: 中國生態農業的制度構建可以分為指導如何進行生態農業建設的農業綠色行動清單制度和指導如何認定生態農業的生態農業認證制度。生態農業認證制度主要考察農業表現出來的結果是否符合資源匹配、生態友好、環境保護和食品安全等關鍵判別標準。農業綠色行動清單則是指導開展生態農業建設時, 對農業生態系統結構、功能、輸入和輸出實施有效調控的一系列可選擇措施。生態農業制度的構建需要遵循原則清晰、指標簡潔、因地制宜、操作容易、激勵有效、核查方便的方法。文章論述了生態農業認證制度構建的指標體系、核查方法、信息公開、誠信記錄、激勵措施、認證程序等, 還探討了農業綠色行動清單制度的分類系統、內容表述、經濟支持和運行程序等。
關鍵詞: 生態農業; 制度建設; 認證制度; 綠色行動清單; 農業綠色發展
中共中央、國務院在 2017 年發布了《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》[1]。文件要求通過“強化改革創新、激勵約束和政府監管”以期達到“轉變農業發展方式, 優化空間布局, 節約利用資源, 保護產地環境, 提升生態服務功能, 全力構建人與自然和諧共生的農業發展新格局”。為此, 文件提出了幾個層面的制度建設工作。第 1 方面是開展技術層面的制度建設, 優化空間布局, 厲行資源保護與節約措施, 加強產地環境保護與治理, 養護修復農業生態系統。第 2 個層面是管理制度建設, 包括科技制度、經濟制度、法律制度、監測制度、宣傳教育制度。第 3 個層面是建立農業綠色發展保障制度, 通過落實領導責任、建立考核獎懲制度和全民綠色發展行動來實施保障。這個意見為我國農業供給側改革和生態轉型的制度建設提出了方向, 有利于克服我國農業綠色發展制度目前存在的短期項目多、長期政策少, 原則陳述多、操作辦法少, 定性目標多、定量指標少等問題[2]。
追求生態與經濟協調與可持續的經濟“綠色發展”是社會生態文明建設的一個重要領域。“農業綠色發展”又是“綠色發展”中的一個重要組成。農業綠色發展要求在“農業主要依靠資源消耗的粗放經營方式沒有根本改變, 農業面源污染和生態退化的趨勢尚未有效遏制, 綠色優質農產品和生態產品供給還不能滿足人民群眾日益增長的需求” 的情況下尋求一種新的發展方式[1]。生態農業就是一種通過積極采用生態友好方法, 全面提升農業的生態系統服務功能, 促進農業可持續發展的農業方式[3]。生態農業與循環農業、低碳農業、農業清潔生產、多功能農業、環境友好農業、氣候智慧型農業等概念互為表里[3]。生態農業就是促進農業綠色發展的生產方式。生態農業的制度建設是構建我國農業綠色發展體制機制的重要方面。隨著我國社會經濟發展從高速增長向高質量發展階段轉變, 構建生態農業制度的時機也逐漸成熟。總的來說生態農業的制度構建應當遵循原則清晰、指標簡潔、因地制宜、操作容易、激勵有效、核查方便的途徑。
1 生態農業制度構建的兩個方面
我國生態農業從提出概念至今已經走過約 40 年[4-5]。這個階段主要的挑戰除了討論學術概念與理論體系以外, 最重要的就是如何開展生態農業建設。為此政府農業主管部門支持了各類生態農業試點和示范工作, 農業專家和技術人員深入開展了大量的科研、調研和研討。各地農民和農業企業在農業一線累積了豐富的經驗, 我國農耕傳統的保護和挖掘也為生態農業提供了很多可以借鑒的寶貴案例。迄今為止, 我國生態農業建設方法的核心是科學調控農業生態系統的結構與功能。具體調控方法可以分為“生態農業模式”及相關的“生態農業技術體系”[6-7]。現在我國生態農業發展已經從僅僅關注如何開展生態農業建設, 轉向同時更加關注如何界定生態農業的階段。只有科學認定生態農業, 才有可能更好地實施農業的生態補償, 才可以建立生態農業產品市場, 才可以建立起消費者對生態農業的信任, 從而也才可能增強農業生產者對建設生態農業的信心。如何建設生態農業與如何認定生態農業的切入點非常不同。如何認定生態農業關鍵是看農業運行的結果, 考察其外在表現。“英雄不問出處”, 農業生態系統的內部結構和功能反而顯得次要(圖 1)。
因此生態農業的制度建設可以分為: 1)建設生態農業的農業綠色行動清單制度, 主要指導如何開展生態農業建設; 2)對農業經營單位開展的生態農業認證制度, 主要規范如何界定生態農業。農業綠色行動清單制度應當與生態農業認證制度分開, 因為即使沒有達到生態農業認證標準的農業經營單位, 政府也應當鼓勵其依據綠色行動清單開展生態農業建設。而就算是達到了生態農業認證標準的農業經營單位, 政府也應當繼續鼓勵其根據自身條件采用更多農業綠色行動清單推薦的行動。因為生態農業建設沒有最好, 只有更好。
2 生態農業認證制度的構建
生態農業認證制度包括指標體系構建、認證核查制度、公開信息制度、誠信記錄制度、認證激勵制度和認證程序制度等。
2.1 生態農業認證的指標體系
要建立生態農業認證的指標體系需要重溫一下建設生態農業的“初心”。因為農業生產采用方法的失當, 導致了嚴重的資源耗竭、環境污染、生態破壞與食品安全問題。這些問題逐步成為全社會所關注的焦點問題, 因此人們希望為農業找到一條資源匹配、生態友好、環境清潔、食品安全的生產方式, 和一條全面提升農業生態服務功能的可持續發展途徑。這就是生態農業。因此生態農業認證的一級指標體系可以分為: 1)資源匹配與生態友好狀況; 2)環境保護狀況; 3)食品安全狀況。值得指出的是為什么在設計一級指標體系時沒有把經濟效益與社會效益指標納入呢?在經濟效益方面, 農業企業如果長期虧本就會被市場淘汰, 不用在生態農業認證的時候太多關注。一些農場建立之初就是僅僅為了內部安全食品供應、團體休閑體驗、傳統農耕傳承等, 農場目標為非盈利。當這些農場嚴格按照資源匹配、生態友好、環境清潔、食品安全的要求運作時, 生態農業不應當排除他們。因此生態農業認證指標體系中可以不列出經濟效益。在社會效益方面, 農業的社會效益涉及社會穩定、就業充分、社區和睦、文化熏陶、心靈教化、民俗傳承等。單一農業經營單位在這方面的影響力有限, 除了特殊情況以外, 一般需要在有一定規模的社區、村落和鄉鎮層面開展社會效益評估更為合適。因此, 面對單一農業生產經營單位的生態農業認證應當聚焦在生態環境效益這個主要矛盾上。
生態農業認證的一級指標要進一步分解為有利于量度和便于操作的二級指標。為了減少執行成本, 只要抓住關鍵指標, 這些二級指標也是越少越好。二級指標一個可行的方案如下。
2.1.1 資源匹配與生態友好
1)灌溉資源: 農業用水量≤區域可持續水源補充量, 具體可考慮用區域農業用水總量定額是否被遵守作為衡量指標。
2)耕地資源: 耕地質量保持和提升。具體可用土壤有機質含量沒有下降、有機肥施用量占施用總氮量 30%以上作為衡量指標。
3)漁業資源: 捕撈量≤可持續最大收獲量。具體可用遵守休漁期規定, 沒有在禁漁區捕魚, 積極實施增殖放流措施來衡量。
4)草地資源: 放牧量≤草地可持續載畜量。具體可以用實際養殖量少于當地規定的草原最高載畜量來衡量。
5)生態狀態: 妥善保護和積極建設重要生態功能區、水源林、濕地、灘涂、半自然植被等, 注重保護瀕危物種、農家特色品種、農業生物野生資源等生物資源。
2.1.2 環境保護
1)水體污染: 農田排水與養殖業排水達標, 周圍水體沒有受到污染。
對于種植業, 考慮到施肥量、作物產量與養分流失量之間的關系(圖 2), 施肥量可考慮比當地僅僅以產量作為指標的傳統作物高產施肥推薦量減少 15%~25%作為指標。
在容易發生水土流失的區域, 應當要求水土流失和沙化得到有效控制。
在降雨量大的區域, 要求農田排水體系有正常運轉的生態溝、人工濕地、氧化塘等設施, 對外的排水達標。
對于養殖業, 養殖場有完整的污水存儲和處理設備, 運行正常, 對外的排水達標。
2)氣體污染: 無空氣污染和臭氣污染。在作物種植區域, 秸稈、腳葉、廢枝條等沒有隨意焚燒, 養殖區與居民區間有安全距離或者采取了有效的封閉和半封閉除臭措施。
3)固體污染: 農業固體廢棄物(秸稈、糞便、剩菜、剪枝、農藥包裝、肥料包裝、塑料膜)得到妥善處理和回收利用。
2.1.3 食品安全
生態農業產出的食品在致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質、食品添加劑等方面應當達到國家食品安全標準。為了更加簡便地考核, 可以考慮使用以下指標: 作物的農藥使用量比當地推薦用藥量減少 30%以上, 養殖業抗生素和化學藥物在半年內使用不超過一次, 飼料的激素、重金屬和抗生素含量符合國家標準和行業標準。
達到無公害食品、綠色食品和有機食品(簡稱 “三品”)標準, 并獲得相關認證的食品也自然認可符合生態農業對食品安全的要求。值得指出的是 “三品”認證不能替代生態農業認證。生態農業的認證標準與“三品”認證標準有重要差別。“三品”關注的重點是食品質量本身, 為了食品質量, 也關注產地環境質量。然而, 生態農業關注的除了食品安全以外, 還十分關注資源匹配、生態友好與環境保護 (圖 3)。
2.1.4 農場記錄
為了給生態農業認證指標體系提供證據, 也為了主管部門的核查, 農業生產單位要求有完備的生產記錄。這些記錄應包括: 1)生產資料購入記錄和支出憑證: 例如種子、種苗、肥料、農藥、農膜、飼料、獸藥、燃料、農機、水電、溫室、畜舍等; 2)產品收獲和銷售記錄和憑證: 主要是農畜產品的銷售量和總收入; 3)人力資源的雇傭與支出: 包括管理人員與操作人員的工資福利等; 4)主要農事操作記錄: 對于種植業的有翻耕、播種、施肥、灌溉、病蟲害防治、收獲、秸稈處理、排水處理等, 對于養殖業的有幼畜接納、日常喂飼、疾病防控、房舍清潔、糞便處理、死畜處置、排水處理等。
生產記錄的方式包括購銷票據、財務流水賬、農事日記、現場照片、實況錄像等。沒有完好的生產記錄, 就不可能提供客觀的認證指標證據。因此生產記錄是生態農業認證的必備條件之一。考慮到生態農業對資源、生態、環境很多影響是中長期的, 因此要求農業經營單位在初始認證中, 要出具 3 年以上的生產記錄。
2.2 生態農業認證的核查
建立低成本的生態農業核查機制是認證體系能否實施的關鍵。為此需要建立自查自檢和抽查抽檢制度。
2.2.1 自查自檢
自查: 農業經營主體通過培訓之后, 針對生態農業認證的各項指標, 根據農場前 3 年的情況自行判別。根據是否達到要求分別填寫“是”或“否”(表 1)。對于達到要求的指標, 要有相應的客觀依據, 例如農業經營單位投入生產資料的購買記錄、產出產品的銷售記錄、主要農事活動的生產記錄等。實在很難取得客觀依據的情況下也應當填寫主觀認為該指標達標的具體理由。
自檢: 對于一些沒有把握的認證指標, 申報者可以自費通過第三方進行檢測, 例如食品質量、土壤質量、水質量等。為降低申報成本, 鼓勵生態農業認證申報, 政府可以對通過了生態農業認證的農業經營單位實行檢測成本的部分或全部補貼。
2.2.2 抽查抽檢
凡是在生態農業認證自查表中有不及格指標的實施一票否決, 不列入抽查抽檢范圍。在生態農業認證初始階段, 認證數量少的情況下, 可以百分之百進行普查, 以累積經驗。在生態農業認證越來越普及的情況下, 面對千家萬戶, 普查是不可能的。因此應當采取抽查抽檢辦法。抽查比例的確定需要根據抽查執行單位的人力資源配置, 被抽查經營者的數量和素質, 農業經營者的誠信記錄等。一般可以考慮在 10%~20%申報單位中抽查抽檢認證指標中的 1/3 重要指標。對遭到舉報、有不誠實記錄和有違規記錄的單位, 列入必查名單。
2.3 信息公開制度
如果說誠信檔案的建立是促進經營者行為“自律”的機制, 那么信息公開機制就是要建立起一種 “他律”措施。
1)農業經營場所的認證公示: 農業經營單位所在農場要按規定樹立公示牌, 列出生態農業認證標準和監督舉報渠道, 讓周邊群眾可以參與監督農業經營單位的實際狀態。
2)網絡公示: 利用信息系統和通訊系統, 公示申報單位的有關信息。建立生態農業認證網站和手機 APP, 且具備舉報功能。
3)部門溝通: 向環保、農業、漁業、林業、國土、衛生、食品等部門通報申報生態農業的經營單位名錄, 并間接征詢或直接查詢是否有違規記錄。
4)產品追溯: 所有生態農業產品建立產品可追溯機制, 有消費者監督和舉報渠道。
2.4 誠信記錄制度
1)申報與核實: 發現農業經營單位有弄虛作假情況后, 地方農業主管部門告知農業經營負責人。經營者認為信息有誤可以上訴到同級申訴部門或者上一級主管部門。經認真復核后, 形成最后裁定。觸及法律的可以通過司法途徑解決。
2)誠信檔案分類: 分守信與不守信記錄, 對于不守信行為按實際情況進一步分無意、有意, 輕微、中等、嚴重, 初次違反、屢次違反等。
3)記錄的利用: 對于誠信良好的生態農業經營者, 可以考慮采用免抽查和增加補貼等獎勵措施。根據違規的誠信缺失嚴重程度, 分別采用減少生態補貼, 停止生態補貼, 取消生態農業認證, 索取損害補償。違反法規的還應當追究相應的法律責任。
2.5 激勵政策鑒于在傳統的市場經濟條件下, 農業經營主體維護資源、生態與環境質量等公共利益時會產生經濟外部性, 其經濟付出不能夠完全在市場中得到回報。為此政府可以通過差異化市場的建立和政府補貼的方法來彌補市場失靈問題。
2.5.1 生態農業標志獲得生態農業認證的單位由政府授予“生態農業”標志, 其產品可以使用“生態農業產品”標志, 以便在市場上讓生態農業維護生態環境的付出能夠獲得回報。該標志同時含產品可追溯信息和舉報途徑。
2.5.2 生態農業獎勵生態農業的經營者為了維護資源、生態與環境會產生額外支出, 表現在成本增加或者產量下降等方面。為此, 政府應當建立生態農業補償機制。補償水平可以根據政府支付能力與生態農業實際情況。考慮到圖 2 所示的生態產量與高產產量的差距, 作為一個簡便的參考標準 , 補貼產品產值的 10%~20%是可以考慮的。如果申報生態農業過程中, 農業經營者自查中進行了環境質量和食品質量的檢測, 在獲得生態農業認證之后, 政府可以考慮進行 “事后補貼”, 在檢測成本 50%~100%范圍內確定補貼水平。
2.6 生態農業認證程序
生態農業認證程序可以分為自查自檢、提出申報、信息公開、抽查核實、審核批準、頒證獎勵、證照使用、誠信記錄和違規申訴等。
1)完善指標: 由于全國各地資源、環境、生態條件的差異和不同生產部門和產品的差異, 生態農業認證的二級指標需要由各省市自治區具體化, 有些地方甚至需要由縣級因地制宜把指標具體化。由于科學技術進步和生產狀況的變化, 當新情況出現后, 也需要及時進行年度修訂。
2)自查自檢: 農業經營單位根據生態農業認證指標體系, 進行自查、自檢, 并針對每條指標提供 3 年或 3 年以上的證據和說明。——論文作者：駱世明
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