發(fā)布時間：2020-05-05所屬分類：農業(yè)論文瀏覽：1次
摘 要： [摘要]當前，易地扶貧的重心是怎么搬出來、如何安置好，至于遷出區(qū)的生態(tài)修復、土地處置及資源利用等問題則無暇顧及。統(tǒng)籌兼顧好遷出區(qū)的國土空間治理，探索形成易地扶貧穩(wěn)定長效機制，具有重要意義。實踐中，遷出區(qū)主要面臨五方面治理難題：一是政策供給滯
[摘要]當前，易地扶貧的重心是“怎么搬出來、如何安置好”，至于遷出區(qū)的生態(tài)修復、土地處置及資源利用等問題則無暇顧及。統(tǒng)籌兼顧好遷出區(qū)的國土空間治理，探索形成易地扶貧穩(wěn)定長效機制，具有重要意義。實踐中，遷出區(qū)主要面臨五方面治理難題：一是政策供給滯后，二是土地荒蕪與土地緊缺并存，三是農戶不愿對舊房與宅基地拆除復墾，四是生態(tài)修復資金不足，五是生態(tài)資源優(yōu)勢向經濟優(yōu)勢轉換難。針對這些問題，本文構建了一個由“國土空間管控、土地綜合整治、生態(tài)價值實現(xiàn)、產業(yè)發(fā)展共營、增值收益共享”五大子系統(tǒng)有機耦合的國土空間治理機制。這套機制的有效運行，需要重構國土空間治理制度，完善土地權屬調整與有償退出機制，落實綠色發(fā)展理念，更新社會治理方式。
[關鍵詞]易地扶貧搬遷深度貧困增減掛鉤國土空間治理
易地扶貧是針對“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地區(qū)，通過對貧困人口整體或部分搬遷，〔1〕實現(xiàn)脫貧致富和生態(tài)保護“雙贏”的一種扶貧方式，對于確保到2020年所有貧困人口邁入全面小康社會起著關鍵性的作用。按照規(guī)劃，“十三五”時期易地扶貧搬遷將涉及全國22個省、1400個縣、1628萬人口。由于易地扶貧搬遷任務重、時間緊、難度大，不少地方工作的重心集中于“怎么搬出來、如何安置好”，至于遷出區(qū)的生態(tài)修復、土地處置及資源利用等問題則無暇顧及，甚至采取簡單粗暴的處置方式，可能造成一系列隱患。統(tǒng)籌兼顧好遷出區(qū)的國土空間治理，探索形成易地扶貧穩(wěn)定長效機制，具有十分重要的現(xiàn)實意義。
一、文獻回顧
學術界關于易地扶貧的研究主要沿著兩條進路展開。一部分學者從易地扶貧的實踐入手進行分析總結。鄭娟爾對貴州創(chuàng)新土地利用政策促進山地型地區(qū)脫貧的做法作了總結，強調應重視集體建設用地流轉的作用。〔2〕姚樹榮對四川瀘縣將宅基地有償退出與易地扶貧相結合的“嘉明模式”進行了分析，指出這種方式通過顯化宅基地價值、以土地發(fā)展權換資金，實現(xiàn)了農村與城鎮(zhèn)的“雙保障”，但因指標流轉范圍受限、制度設計欠合理等問題還存在一定局限性。〔3〕王靜對山西興縣的易地扶貧作了研究，指出遷出地生態(tài)恢復與農民不愿拆舊復墾之間的矛盾是易地扶貧面臨的突出問題之一。〔4〕孫晗霖對重慶酉陽縣已脫貧農戶的研究發(fā)現(xiàn)，基礎設施、產業(yè)發(fā)展、就業(yè)條件等生計改善很大程度上決定著脫貧戶對易地扶貧的滿意度。〔5〕張繼焦系統(tǒng)總結了黔西南州易地扶貧探索形成的“七個搬出”(即搬出渴望、搬出文化、搬出產業(yè)、搬出倍增、搬出尊嚴、搬出動力、搬出秩序)經驗。〔6〕劉偉則實證研究了陜南易地扶貧搬遷農戶的生計脆弱性，并針對性提出了降解生計脆弱性的對策建議。〔7〕
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另一部分學者從理論或體制機制層面研究易地扶貧。孫永珍從生態(tài)貧困、工業(yè)區(qū)位、可持續(xù)發(fā)展、人口遷移、社會適應等方面對易地扶貧的理論進行了梳理。〔8〕寧靜對易地扶貧搬遷對農戶生計脆弱性的影響進行了理論與實證分析，為易地扶貧搬遷政策效果評估提供了視角。〔9〕張建揭示了易地扶貧搬遷的“運動型治理”屬性，指出這一治理方式雖然對“搬得出”的短期目標高度有效，但在“穩(wěn)得住、能致富”的長期目標上存在一定的限度。〔10〕白永秀從易地扶貧搬遷過程的全環(huán)節(jié)入手，構建了一個由“宣傳動員、搬遷補償、生計接續(xù)、能力提升、公共服務、社會網絡拓展、聯(lián)動協(xié)作”七個機制構成的易地扶貧搬遷機制體系。〔11〕
通過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，在中國知網450余篇易地扶貧的相關文獻中，學者們的研究主要集中在易地扶貧的思路與模式、機制與政策評估、搬遷影響因素、遷入區(qū)建設與移民安置、后續(xù)生計保障等方面，而對遷出區(qū)生態(tài)修復、土地處置及資源利用等問題進行系統(tǒng)研究的成果還不多見。李含琳呼吁“加強易地扶貧遷出區(qū)荒蕪土地的整治勢在必行”，但遺憾沒有提出系統(tǒng)的機制設計。〔12〕張博勝對易地扶貧項目區(qū)土地利用合理性進行了評價，發(fā)現(xiàn)存在遷出區(qū)陡坡耕地退耕還林、宅基地復墾明顯滯后現(xiàn)象，但也沒有針對性提出解決方案。〔13〕有鑒于此，本文擬以易地扶貧遷出區(qū)為研究對象，試圖構建一個耦合的國土空間治理機制，系統(tǒng)解決生態(tài)修復、土地處置及資源利用等難題，實現(xiàn)脫貧致富與生態(tài)保護的“雙贏”。
二、易地扶貧遷出區(qū)面臨的治理難題
易地扶貧遷出區(qū)在地理上不僅與深山、高寒、荒漠化、地方病多發(fā)、地質災害頻發(fā)等自然環(huán)境惡劣或生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)疊合，〔14〕生態(tài)修復任務艱巨，而且與連片特困地區(qū)、“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)疊合，是當前脫貧攻堅的重點難點。在開展易地扶貧時，人可以搬走但土地搬不走，作為老百姓的“命根子”，如何合理處置及利用好土地，既能實現(xiàn)生態(tài)修復保護，又能助力易地扶貧形成穩(wěn)定長效機制，是個值得高度重視的問題。從當前實踐來看，易地扶貧遷出區(qū)主要面臨著五方面的治理難題。
1.遷出區(qū)治理政策供給滯后的難題
從系統(tǒng)論的觀點看，易地扶貧遷入區(qū)與遷出區(qū)是一個有機整體，既應向前(遷入區(qū))看，也應向后(遷出區(qū))看，二者需要統(tǒng)籌兼顧、相互支撐。但目前易地扶貧政策存在“重遷入區(qū)、輕遷出區(qū)”的傾向。關于遷入區(qū)，政府對搬遷與安置方式、集中安置區(qū)選擇、住房安置與補助、基礎設施與公共服務設施配套、資金籌措與運作、后續(xù)產業(yè)發(fā)展與生計扶持等作了詳細規(guī)定;而關于遷出區(qū)，不僅政策和辦法不多，而且現(xiàn)有政策如何“落地”仍存諸多障礙。我們通過對國家深度貧困縣(四川樂山市馬邊彝族自治縣)和秦巴連片特困地區(qū)(四川巴中市恩陽區(qū))調研發(fā)現(xiàn)，主要的政策問題體現(xiàn)在四方面：一是跨省流轉增減掛鉤節(jié)余指標支持扶貧的政策至今難以暢通實施，該政策本意是通過擴大流轉區(qū)域為深度貧困地區(qū)籌集更多資金，但又不允許地區(qū)之間自由協(xié)商議價或市場競價，僅依據拆舊建房等成本通過行政手段確定指標價格為30萬元/畝，這大大挫傷了深度貧困地區(qū)跨省流轉指標的積極性，也沒有財力對遷出區(qū)進行生態(tài)修復保護;二是省域內跨地市流轉增減掛鉤節(jié)余指標支持扶貧的政策，行政主導色彩濃厚，中間環(huán)節(jié)過多，層層分羹，以致29.5萬元/畝的指標收益落實到農戶頭上還不及18萬元/畝;三是易地扶貧搬遷與增減掛鉤政策銜接不夠，發(fā)改部門牽頭實施的易地扶貧搬遷項目，農戶拆舊復墾后無法將節(jié)余指標納入增減掛鉤項目變現(xiàn)為資金，導致貧困戶失去一筆可觀的扶貧資金，新建住房質量與面積均差強人意，而自然資源部門牽頭實施的增減掛鉤項目，主要解決的是“隨遷戶”的搬遷安置，建檔立卡的貧困戶很難參與;四是農戶搬遷后必須復墾還耕的政策過于僵化，從有些區(qū)域看更適合還林還草，但若還林還草就不能當作節(jié)余指標出賣，農戶通常會迫于資金壓力進行復墾還耕而后又拋荒撂荒，無疑是浪費人力財力。受這些政策的制約，遷出區(qū)治理很可能陷入“人走茶涼”的尷尬境地。
2.遷出區(qū)土地荒蕪與遷入區(qū)土地緊缺并存的難題
一方面，易地扶貧的遷入區(qū)和遷出區(qū)通常相距較遠甚至很遠，搬遷農戶對遷出區(qū)的土地耕種和管護極為不便，只能拋荒撂荒，導致資源浪費。另一方面，集中安置區(qū)的選擇非常困難，例如要避開地質災害隱患點、不占用基本農田、地勢相對平坦開闊、有安全可靠的水源保障，加之考慮到節(jié)約開發(fā)建設成本，安置區(qū)通常會選址在開發(fā)建設成本相對較低的坡耕地上。例如，云南尋甸縣23個易地扶貧搬遷項目，共建設占地面積57.02km2，其中占用耕地45.68km2，占耕地比例達80.12%。〔15〕由于安置移民必然占用遷入區(qū)的土地資源，導致遷入區(qū)優(yōu)質土地資源日趨緊缺，這引起遷入區(qū)部分居民的不滿情緒，在一定程度上影響了地方政府和本地居民及搬遷農戶之間的關系。
3.搬遷農戶不愿拆除舊房與復墾宅基地的難題
大多數地方規(guī)定搬遷農戶異地安置后應當及時拆除舊房并對宅基地復墾還耕，但在實踐中遭遇到極大的阻力，搬遷戶普遍不愿拆除舊房與復墾宅基地。究其原因，主要有三點：一是房屋承載著農民的精神情感，它可能是祖?zhèn)鞯模男藿ǹ赡芎馁M了農民半輩子的積蓄，它意味著一種習慣了的生活方式，農民在感情上接受不了;二是農民對在新的安置點居住生活存有顧慮，希望為自己留條后路，部分易地扶貧搬遷項目已經出現(xiàn)了搬遷戶不適應新生活“下山又返山”的現(xiàn)象;三是部分農戶出于經濟理性考慮，因剛修建了新房或宅院面積較大，認為搬遷補償標準較低，拆除復墾不劃算。〔16〕在農戶的抵制下，基層政府為了按期完成搬遷任務，只好先答應農戶搬出來，至于拆不拆房留待以后處理。
4.遷出區(qū)生態(tài)修復保護資金投入不足的難題
資金投入不足是制約易地扶貧搬遷的首要難題。“十三五”時期中央已安排6000億資金來支持易地扶貧搬遷，但分攤給1000萬建檔立卡的貧困人口，人均補助僅6萬元(各地區(qū)的實際補助標準不同，例如四川巴中市實際執(zhí)行的是人均住房補助2.5萬元，人均住房面積不超過25平方米)。〔17〕由于當前搬遷安置任務繁重緊急，資金必然優(yōu)先保障遷入區(qū)的住房建設與移民安置，能夠用在遷出區(qū)生態(tài)修復保護方面的資金捉襟見肘。例如，寧夏對林業(yè)建設的補助標準，喬木300元/畝，灌木120元/畝，與實際資金需求存在較大缺口。這不僅影響了農民造林綠化的積極性，而且也導致林業(yè)管護機構不全和人員不足的問題，部分林業(yè)區(qū)病蟲害嚴重，農戶隨意放牧和亂伐林木的現(xiàn)象時有發(fā)生。〔18〕在四川馬邊縣，我們通過對遷出區(qū)的巡視發(fā)現(xiàn)，未搬遷農戶隨意放牧和砍伐的現(xiàn)象也普遍存在，加之政府疏于監(jiān)督和無力精心管護，遷出區(qū)環(huán)境資源的惡化必將日益加重。
5.遷出區(qū)生態(tài)資源優(yōu)勢向經濟優(yōu)勢轉換的難題
一些地方(如寧夏)在開展易地扶貧搬遷時，對遷出區(qū)的土地統(tǒng)一采取了收歸國有、封山育林的做法，〔19〕這自然有利于生態(tài)修復保護，但卻切斷了搬遷戶與遷出區(qū)的經濟聯(lián)系，遷出區(qū)的生態(tài)資源優(yōu)勢不能轉換成支撐搬遷戶脫貧致富的經濟優(yōu)勢。另一些地方(如四川涼山)，氣候條件宜人、光熱資源獨特，森林覆蓋率遠超全國平均水平，高山大川蘊含著豐富的自然資源，但由于受到交通阻隔、民族文化、制度短缺等諸多限制，豐富的生態(tài)資源得不到合理開發(fā)，綠色的土特產品得不到輸出，〔20〕生態(tài)農業(yè)、工業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展嚴重滯后，“綠水青山”沒有完全轉換成現(xiàn)實的“金山銀山”。
三、易地扶貧遷出區(qū)的國土空間治理創(chuàng)新
黨的十九大明確了自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制的改革方向，為自然資源統(tǒng)一治理和生態(tài)修復保護提供了制度保障。針對前述問題，在總結地方經驗的基礎上，我們構建了一個由“國土空間管控、土地綜合整治、生態(tài)價值實現(xiàn)、產業(yè)發(fā)展共營、增值收益共享”五大子系統(tǒng)有機耦合的國土空間治理機制，以期提升遷出區(qū)的綜合治理效果。
1.國土空間管控機制
遷出區(qū)雖然普遍存在生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)功能破壞的問題，但由于氣候與地理條件、地質構造狀況、水土流失或沙化(石化)程度、生物多樣性復雜程度等存在較大差異，不同遷出區(qū)的生態(tài)環(huán)境脆弱程度與生態(tài)功能重要程度也存在較大差異。〔21〕這種異質性，意味著遷出區(qū)內適度發(fā)展生態(tài)產業(yè)甚至建設生態(tài)村落的可能性。因此，簡單采取“收歸國有、封山育林”的做法尚需改進。我們認為，應在開展易地扶貧搬遷的同時，對遷出區(qū)開展生態(tài)環(huán)境脆弱性與生態(tài)功能重要性的空間疊合評價，科學編制易地扶貧遷出區(qū)國土空間規(guī)劃，提出國土空間優(yōu)化開發(fā)格局的方案，明確生態(tài)分級保護區(qū)、生態(tài)產業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)村落建設區(qū)等空間功能定位，指出不同功能分區(qū)的差別化發(fā)展策略與管控措施，從而為遷出區(qū)的空間治理與可持續(xù)發(fā)展提供科學依據。
2.土地綜合整治機制
依據遷出區(qū)國土空間規(guī)劃，將生態(tài)修復保護、易地扶貧搬遷、增減掛鉤等融入土地綜合整治平臺，形成多部門聯(lián)動工作機制，統(tǒng)一開展山水林田湖草路房等綜合整治。通過實施生態(tài)修復保護措施、植樹造林、治理土壤、地下水與農業(yè)面源污染，恢復生態(tài)系統(tǒng)服務功能;通過實施土地整治工程措施，改善耕地質量，提升農業(yè)生產條件，建設高標準農田。實施土地綜合整治，應避免對農房與宅基地全部拆除與復墾還耕的一刀切做法，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草，還林還草等同于還耕，節(jié)余指標可同等換取扶貧資金;應避免大拆大建，對具有民族文化特色的農房與建筑物及林盤等實施嚴格保護;應科學預測未來產業(yè)發(fā)展對建設用地的需求量及空間布局，保留適量建設用地，不能全部復墾還耕后把建設用地指標賣光。充分發(fā)揮增減掛鉤政策的扶貧作用，應整合扶貧政策與資金，打通易地扶貧搬遷與增減掛鉤的政策“梗阻”，實事求是糾正“二調”錯漏的圖斑，將易地扶貧搬遷農戶復墾節(jié)余指標納入增減掛鉤項目，切實維護農戶合法權益;應加快完善跨省及省域內增減掛鉤節(jié)余指標流轉管理辦法，探索形成政府調控下的建設用地指標市場化交易機制，土地指標價格實行區(qū)間管制，由政府依據土地整治、搬遷安置與生態(tài)修復保護成本、發(fā)展權損失補償和經濟發(fā)展水平等因素合理確定基準價格與最高限價，在區(qū)間內由市場供求決定交易價格，減少中間環(huán)節(jié)，杜絕層層分羹現(xiàn)象，確保土地指標收益全部用于易地扶貧搬遷。
3.生態(tài)價值實現(xiàn)機制
通過土地整治與生態(tài)修復保護，凸顯遷出區(qū)“綠水青山”的生態(tài)資源優(yōu)勢。但生態(tài)資源的公共品屬性，決定了“綠水青山”不可能自動成為致富百姓的“金山銀山”。將“綠水青山”變成產權擁有者的“金山銀山”，關鍵是通過制度創(chuàng)新使生態(tài)資源具有私人品屬性，轉化為可交易的市場產品。2016年，江西與廣東簽署了《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》，約定雙方各出資1億元，共同用于東江流域的生態(tài)保護。2018年，四川涼山發(fā)揮天然林資源優(yōu)勢，建立了3個森林碳匯扶貧示范基地，項目建成后，示范區(qū)農戶可通過整地、育苗、補植、除草等林地管護勞務，林地出租或入股，核證減排量(CER)銷售分配或轉投、公益林和放牧損失生態(tài)補償等多種方式，獲得直接經濟收益1000余萬元。浙江麗水也依托生態(tài)環(huán)境、氣候條件、山區(qū)資源、文化遺存等天然優(yōu)勢，探索出了“麗水山耕+電商”、“生態(tài)旅游+民宿”等模式，實現(xiàn)了生態(tài)產品價值增值。這些地方的探索十分有益，國家應加大頂層制度供給，并支持易地扶貧遷出區(qū)積極探索生態(tài)價值的實現(xiàn)機制與路徑，圍繞生態(tài)價值核算、生態(tài)產品設計、市場交易平臺搭建、區(qū)域間生態(tài)占補平衡與補償、政策制度創(chuàng)新等方面先行先試，真正使生態(tài)致貧區(qū)率先成為生態(tài)致富區(qū)。
4.產業(yè)發(fā)展共營機制
在堅持“寧要綠水青山，不要金山銀山”和充分保護的前提下，按照遷出區(qū)國土空間規(guī)劃，可對適宜產業(yè)發(fā)展和村落建設的區(qū)域進行適度開發(fā)。產業(yè)發(fā)展應走“綠色創(chuàng)新經濟”路子，禁止發(fā)展“三高一低”產業(yè)，避免過度依賴本地資源發(fā)展“初低短無”(初級、低端、產業(yè)鏈條短、無技術含量)產業(yè)，破除“資源詛咒”現(xiàn)象。對于生態(tài)保護區(qū)的林業(yè)資源，則應區(qū)分不同保護級別，根據林業(yè)資源的存量、增量與可采伐量動態(tài)監(jiān)測數據進行相機抉擇，統(tǒng)籌處理好資源保護與利用的關系，在資源保護中增進民生福祉，通過改善民生福祉激勵資源保護，不能一封了之、禁伐到底，最終實現(xiàn)生態(tài)保用平衡和“兩山”穩(wěn)態(tài)持續(xù)增長。〔22〕在產業(yè)發(fā)展過程中，應探索建立起政府引導、農民主體、社會資本參與、市場化運作的多主體共同運營機制。政府主要做好政策標準制定、規(guī)劃審核、監(jiān)督管理與社會服務工作，對基礎設施與公共服務供給等提供必要支持;充分發(fā)揮農民主體作用，在農戶自愿的前提下，鼓勵遷出區(qū)與遷入區(qū)農戶通過合村并組等方式或經濟利益關系紐帶組建專業(yè)合作社，共同運營遷出區(qū)的土地整治、生態(tài)修復保護與產業(yè)發(fā)展項目;遵循市場化運作的原則，農民專業(yè)合作社可采取委托經營、聯(lián)合經營、股份合作等方式引入社會資本，充分發(fā)揮其資金、技術、品牌、渠道與專業(yè)化運營的優(yōu)勢。通過多主體共營，促進遷出區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
SCISSCIAHCI
