發布時間：2020-03-14所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：加拿大作為一個擁有豐富水資源的聯邦制國家，在水資源管理方面有著先進的經驗。本文概述了加拿大水資源概況及其水資源管理理念從無限制開發到可持續發展的轉變，重點描述了加拿大水資源管理的聯邦一省一市的三級行政管理組織體系及相關法律體系特點，
摘要：加拿大作為一個擁有豐富水資源的聯邦制國家，在水資源管理方面有著先進的經驗。本文概述了加拿大水資源概況及其水資源管理理念從無限制開發到可持續發展的轉變，重點描述了加拿大水資源管理的聯邦一省一市的三級行政管理組織體系及相關法律體系特點，以期對我國的水資源管理提供借鑒。
關鍵詞：加拿大水資源管理體系經驗
水資源對于人類社會的發展有著不言而喻的重要性。我國由于早期對水資源的不合理利用以及經濟發展帶來的嚴重污染，導致水資源面臨匱乏的危機。我們迫切需要學習其他國家在水資源管理方面的經驗和做法，來完善我國的水資源管理體系。
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加拿大位于北美洲最北端，國土面積998萬km2,是一個擁有著豐富自然資源的發達國家。現今對于加拿大水資源的研究主要集中在省級水資源利用、流域水資源保護以及水資源綜合保護等方面。楊杰、徐嘉等對加拿大不列顛哥倫比亞省、艾伯塔省等省的水資源利用進行了研究;楊朝暉、王莉等對加拿大流域管理體系進行了研究;孫鋒對加拿大水資源綜合利用進行了研究。雖然已經有較多的學者對加拿大水資源管理體系進行了分析，但是缺乏對加拿大水資源管理體系完整、系統的研究。本文梳理了加拿大水資源管理理念、組織體系、法律體系以及綜合管理的特點，并對我國水資源保護提出了建議。
1加拿大水資源管理體系的基本現狀
1-1加拿大水資源管理體系的變遷
加拿大水資源管理主要分為三個階段(圖1),分別是水資源開發階段、水資源管理階段以及可持續發展階段。在水資源開發階段，聯邦和省政府將水資源的開發與經濟發展結合起來，不加限制的水資源開發導致水質嚴重降低。因此，在1970年，加拿大聯邦政府頒布了《水法》，這部法律標志了水資源無限制開發時代的結束和水資源綜合開發時代的到來。在水資源管理階段，聯邦政府將水資源作為一種消費性資源，主要強調水資源的規劃。1987年，加拿大聯邦政府頒布了《加拿大聯邦水政策》，標志著水資源的使用進入可持續發展階段。
加拿大聯邦政府通過科學技術及信息工作，管理范圍從單一的水資源領域擴展到整個廣泛的生態領域，從而實現了水資源的可持續發展。
1.2組織體系
加拿大是一個高度分權的聯邦制國家，這種國家體制對環境治理(包括水資源治理)具有重要意義。根據加拿大憲法，漁業、航海、聯邦土地和國際水域管理通常是聯邦政府的責任。水資源和供水管理則是省/地區政府的責任。聯邦政府主要負責法律政策框架的制定和監督，省/地區政府被賦予了相當大的立法權。同叭還有一些聯邦層面的機構，如加拿大環境部、地區委員會等，共同實施對加拿大水資源的管理(圖2)。
20世紀末到21世紀初，加拿大水資源的管理工作一直處在由水資源的規劃到水資源可持續發展的重新定位和結構調整的改革時期。在可持續發展理念指導下，同時也為了滿足可持續水管理的需要，加拿大聯邦政府、省政府及地方政府的水資源管理機構都進行了大規模的改革。
聯邦政府水資源管理機構的改革以強化對水資源的綜合管理為目標，主要體現在加拿大聯邦環境部、漁業與海洋部、農業部等政府部門在機構重組中加強了涉及水資源管理機構的設置。
同時，起承上啟下作用的省政府，成立了專門的水資源管理機構，并將原來分布于政府諸多機構的水資源管理的權力集中于一個或少數幾個機構。例如安大略省的水資源管理被主要集中在自然資源部、環境部和農業部等。
各地方政府水資源管理的機構也作出適當的調整以適應省政府水資源管理機構的重組，使集中后的省政府水資源管理機構的各項水資源管理政策能被高效執行。除此之外，加拿大還成立了一些組織協會，對國家水資源的使用、水環境的管理與治理起監督作用。如加拿大流域規模組織管理機構，主要負責與政府部門對加拿大境內的流域管理與監督。
理論上，加拿大水資源管理結構的每一層級的相互交織都是來保證水資源的合理利用與開發。然而，在實際實施過程中，層級之間的協調與信息交流存在滯后性、共享性較差、時效性差等多種問題，從而制約了水資源管理的可持續發展。目前，加拿大水資源的管理結構是：聯邦政府主要負責對水資源的研究、開發和利用進行監督;省和地區政府作為水資源的所有者，主要負責對水資源的管理，針對本省的水資源特征進立水資源管理系統，并輔以相關的法律及政策框架;市級政府和社會組織負責水資源的分配管理、績效監測和維護作業。
1.2.1聯邦政府水資源管理
加拿大水資源的管理主要在省政府層面，聯邦政府主要負責法律政策框架的制定和監督。同時，聯邦政府對聯邦土地(例如國家公園)、聯邦設施(辦公大樓、科學實驗室、軍事基地等)及港口和機場等負有責任，邊界和跨界水問題也是由聯邦政府負責。聯邦政府還成立了聯邦-省-地區水資源委員，向各省和地區提供科學的技術知識。例如加拿大聯邦政府衛生機構與美國共同制定了涵蓋圣克萊湖、底特律湖和從蘇必利爾湖到休倫湖范圍的美國-加拿大邊界水域的污染控制方案。
1.2.2省/地區水資源管理
根據加拿大憲法，省政府對于大部分的自然資源(包括水資源)擁有所有權，因而省政府對于其行政邊界內的水資源擁有管理權。
在過去的一個世紀，省/地區政府已經逐漸熟悉了憲法所賦予他們在水資源管理方面的職責，并且可以根據本地區的需求和條件作出修改，省/地區政府在水資源管理方面擁有絕對的決定權。具體來說，省政府對于本省的各種水事務都有立法權，其中包括民用與工業用水、農業灌溉、污染防治、水電開發等。
圖3說明，在省級政府層面，省與省之間在水資源治理方面的部委名稱和機構的數量也存在著較大的差異。雖然聯邦政府會提供一個水資源管理框架，但是各省政府和地區在管理實踐的過程中會依據實際情況作出調整。
1.2.3地區政府和社會組織水資源管理加拿大的市政管理是指地方一級的管理，市政府只掌握省或地區政府提供的權力并承擔責任。一般來說，市政責任包括水資源的從源頭開始到所有技術和行政的管理，包括對市級水資源的維護、監測和實施管理等，其承擔責任的程度也主要取決于水資源的類型、質量以及省/地區的管理要求。
加拿大也成立了一系列的社會組織及委員會來參與水資源的管理。例如由聯邦和省的環境與居民健康委員會組成的飲用水委員會，通過制定了飲用水的國家準則，給聯邦和省政府制定飲用水標準提供了依據。此外，加拿大環境資源協會通過提供討論流域水問題、洪水管理等水問題的平臺，來促進水資源的可持續開發和利用。
1.3法律體系
加拿大主要的水資源立法在20世紀70年代開始大規模形成。在1970年以前，加拿大水資源存在開發較大、利用率較低、水質下降等多種問題，其后頒布了一系列法律來改善水資源管理的現狀。
1.3.1聯邦法律
聯邦政府主要制定了《水法》《環境保護法》及《聯邦水事政府法》等(表1)。其中1990年制定的《水法》是加拿大水資源管理的基本法，也是綱領性文件，規定了水資源管理的總戰略，并在其第一部分就強調了聯邦和省在水資源管理方面的責任以及水資源規劃等。
1.3.2省/行政區法律
加拿大共有10個省及3個行政區，各省和行政區政府都需根據本地區的實際情況制定不同的法律政策，如西北地區的《北極污染防治法》;育空地區的《育空水域法案和條例》等(表2)o所有地區的環境保護法第一條都會說明本法律的目的在于根據保護環境的目標來促進本地區水資源的可持續利用。
2加拿大水資源的管理
2.1水邊界的處理—國際邊界委員會
加拿大與美國在邊界上有8891km的界線重合，其中大部分以河流為主，因此，兩國創建了一個國際機構—美加國際邊界委員會，來處理兩國邊界問題。美加國際邊界委員會具備規模小、職責專一、獨立行使權力和不受政府干擾等特點。
1948年，美加國際邊界委員會提出了一項針對邊界水域的污染控制方案，該方案的范圍涵蓋圣克萊爾湖、底特律湖和從蘇必利爾湖到休倫湖的圣納里斯河。
該項方案主要是針對所有的廢水，包括生活污水、雨水和工業廢水等，在排入兩國交界的河流時都應該具有這樣的狀態：它們不會在渾濁的水域中產生條件,這將對這些水的使用產生不利影響。
該方案對于引起水污染的原因作了細致的分類，主要分為衛生污水、雨水和化學污水。在化學廢物排水中，主要有酚類、除酚醛樹酯外的化學廢物、高度有毒的廢物以及脫氧廢物。這些化學廢物在排放到兩國邊界的河湖之前，都需按嚴格的標準處理(表3)。
2-流域管理中聯邦政府、省/地區政府和市級政府的分工與合作
作為世界五大淡水湖之一的加拿大安大略湖的水資源管理，則最能反映聯邦政府、省政府和地區政府之間的交流協作。安大略湖作為加拿大和美國共同的邊界湖泊，以及加拿大國內重要的淡水資源，同時還是漁業和航運的重要水體，聯邦政府對其擔負著主要的管理責任，加拿大環境部、漁業海洋部等8個聯邦部門和機構承擔著相關的責任。在省政府管理層面，安大略湖隸屬于安大略省，因此省部門中的環境部、自然資源部等都對安大略湖的可持續發展起著重要作用。此外，還有一些土著社區及社會組織對安大略湖的發展規劃也起著輔助作用。
由圖4可見，加拿大水資源管理的權力下放，導致聯邦政府在水治理方面權力分散。對于安大略湖水資源的管理和開發，在聯邦、省和社會組織等的多方面管轄下，權力有一定的重復和交叉，缺乏有效協調水資源管理的機構。管理碎片化始于權力的憲政劃分,并延伸到政府的各個部門，由多個部委負責。正如圖4所示，各級政府部門對于安大略湖水資源的管理，既有不同也有重疊，因此需要制定法律和政策以明確保護責任，并制定聯邦和省級的具體協調措施。
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