發布時間：2019-06-03所屬分類：農業論文瀏覽：1次
摘 要： 德國是歐洲人口最多、人口密度最高的國家，也是世界上空間發展最為均衡的國家之一。分析德國國土空間在區域協調、城鄉均衡發展方面的特點，梳理其發展規律和經驗，能夠為我國國土空間發展提供一定的啟示和借鑒。德國國土空間均衡發展的特征大、中、小型城市
德國是歐洲人口最多、人口密度最高的國家，也是世界上空間發展最為均衡的國家之一。分析德國國土空間在區域協調、城鄉均衡發展方面的特點，梳理其發展規律和經驗，能夠為我國國土空間發展提供一定的啟示和借鑒。德國國土空間均衡發展的特征大、中、小型城市均勻分布在整個國家，城鄉等值化程度高。1995年以來，德國確定了11個城市區域，這些大型的多中心城市區域均衡地分布在整個德國。
如果按人口統計，全國100萬以上人口的城市只有柏林、漢堡、慕尼黑和科隆共4個，全國約30%的人居住在人口超過10萬人的中型城市中，約42%的人居住在不足2萬人的“小城市和城鎮”中。
鄉村不是城市發展的附屬品，其與城市共同成為國土空間的重要組成部分。德國鄉村地區都可以提供同等的生活環境、便利的公共設施和公共服務。以法蘭克福大都市區內的上烏瑟爾市為例，小鎮人口不足5萬，但其規劃局表示“上烏瑟爾市與法蘭克福市是平等的”，不存在鄉、村受上級市、縣行政管轄的情況，與其附近的大城市政府之間是平級關系。
基于這種城鄉相對平等的認知和相對獨立的行政管理職能，當地在規劃上更加關注提升本地社區對人口的吸引力。以空間治理為手段，高效實現東西德均衡發展。1990年德國統一時，原東德地區由于缺乏市場競爭力，大量工廠廢棄、失業率直線上升。此后，德國依靠城市更新、基礎設施建設、產業發展、“團結稅”直接補貼、聯邦及歐盟專項投入等各種手段，東西德差異快速縮小，基本實現了區域均衡。2018年聯邦政府關于德國統一情況的年度報告顯示，2017年東德經濟產出(人均國內生產總值)達到西德水平的73.2%，與1991年相比縮小約30%。
德國國土空間均衡的成因獨特的歷史沿革。德國是歐洲最年輕的國家，1870年才開始成為一個獨立的民族國家。由于地理位置優越，平原多、山地少，歐洲主要河流萊茵河、多瑙河、易北河等橫穿德國，自古以來人們便沿河而居，無數星羅密布的大小城鎮形成了眾多公國侯國，造成了極為松散的空間格局。“二戰”后，盟軍出于制衡目的，訂立了分散式國家空間政策，進一步加強了均衡格局，避免了類似法國或英國的一個城市主宰整個國家的局面。
到1960年，聯邦德國頒布《聯邦建設法》，明確所有地區均衡發展和共同富裕，為均衡發展奠定了法律基礎。已進入后工業化經濟社會發展階段。經過長期建設，德國住房、基礎設施、公共服務等各類社會資源分配已相對均勻。如在道路方面，德國聯邦政府的主要資金支出是維護現有交通網絡�？臻g規劃方面體現更為明顯，城市規劃的重心集中在存量土地整治和具體地塊的更新，很少有連片的新區開發，通過調整和提升來維護空間均衡是空間規劃的“主旋律”。
此外，德國社會生活具有很強的組織性和秩序性，有效降低了德國實施國家干預的可能性;且受制度制衡，聯邦政府很難給予地方直接支持，也不會因資金或政策傾斜導致“馬太效應”，造成兩極分化現象。富有特色的政治制度和法律保障。德國的聯邦制度在歐洲幾乎是獨一無二的。德國基本法(相當于憲法)的一個重點內容就是保障各聯邦州的權力不被削弱。
在這樣的政治制度下，地方政府更傾向于通過本區域空間功能調整和結構優化來解決發展中存在的問題。“均衡”的思想根植在德國法律中。作為福利國家，德國基本法將“平等的生活條件”作為國家原則確立下來，空間規劃法更將此明確為空間規劃的指導原則。
德國在實踐空間規劃的過程中始終遵守這個原則，維護地方自主管理能力、社會團體及民眾多方利益，大量采取協商機制，保障區域間和區域內部的相對均衡發展。德國空間規劃促進均衡發展的經驗一以貫之的規劃理念。早在1933年，德國地理學家克里斯泰勒通過對德國南部城鎮的研究提出了著名的“中心地理論”，這一思想深刻影響了德國。
經過不斷演化，“多中心集中”已成為當今德國空間規劃的基本概念，也是區域規劃、城市土地利用規劃、景觀規劃的指導原則，其主旨在于緩解人口密集地區壓力，促使區域形成大范圍分散、小范圍集中的均衡發展模式。另一方面，生態環保理念是德國的傳統理念，德國空間規劃更是深受花園城市理念影響，任何危害德國森林、生態資源、開放空間(包括農用地、林地、草地等)的行為及主體都會受到嚴厲打擊，這就迫使規劃采取更加嚴格的用途管制規則和更加成熟的組織形式，創造緊湊型城市、高價值空間結構、更綠色的生產生活方式。
用“區域規劃”協調不同層級規劃。德國的空間規劃體系是基于自上而下和自下而上的“對流性原則”構建起來的。多層級的空間規劃之間、不同的公共機構和社會團隊之間都需要大量的溝通和協調，以確保各自利益和空間發展目標的實現。由于地方政府基于地方自治的基本法保護而基本掌握主導地位，為解決短期經濟增長和長期可持續發展間的矛盾沖突，德國引入“區域規劃”這一工具。
區域規劃重點關注的是本州范圍內的一個次級區域，側重于規劃細節和各地方政府、各聯邦州部門、社會團體的規劃設想的整合，其詳細程度介于州級空間規劃和縣級預備性土地利用規劃之間。值得一提的是，“區域”并不是介于州級和縣級之間的行政級別，僅僅在規劃編制實施中有效，由區域涉及的所有地方政府共同作為主體編制完成。通過這樣的設置，讓地方在規劃編制過程充分協商，跨城市、跨部門、前瞻性地解決區域發展結構中遇到的問題，協調平衡人口、產業和土地利用等的關系。
以城市更新作為地方規劃實施的基本工具。受人口流失和再城市化過程影響，德國大部分中小城市人口相對穩定，甚至呈減少趨勢，因此很少需要編制增長型規劃。由此，德國基層地方規劃相當于是城市更新和鄉村整治的綜合型土地整治規劃。尤其在鄉村地區，土地整治已經成為減小城鄉差距、美化鄉村景觀、保護自然資源和生態資源的基本工具，也是保持鄉村活力和文化特色的主要手段，開展綜合型的土地整治已成為德國當前土地整治最主要的策略。
德國土地整治強調自然資源的保護與修復，在規劃實施中，必須開展土地生態價值的評估，并采取相應方案確保生態價值不降低。針對經濟水平較高和旅游業發展繁榮的地區，景觀學、景觀建筑學的思想也被大量引入土地整治中，用于保護生態多樣性和營造人的休憩娛樂空間，并加強當地社區與自然、社會、文化方面的聯系。在各層級運用政策機制促進空間均衡發展。
一是城市功能的疏解，如將聯邦的部委機構由柏林、波恩疏散到各州以促進當地發展，巴伐利亞州也曾經將教育資源疏解到鄉村地區，增強鄉村吸引力和凝聚力。
二是加強宏觀規劃引導，如德國聯邦規劃作為國家發展框架，通過引導新建高速公路、機場等基礎設施和公共服務設施到落后地區來促進當地發展，通過劃定適宜發展風能、水能、太陽能等清潔能源的區域，推進落后地區再生能源產業發展。
三是州級、區域規劃只初步規定了土地利用類型、限制和大致范圍，給地方規劃留有余地，在發展產業用地中具有較強的靈活性。
四是資金補貼，最為典型的是向西德地區征收“團結稅”補貼東德地區建設，主要用于基礎設施、舊城更新等方面。
對我國空間規劃工作的啟示
堅持區域協調發展、城鄉融合發展理念，將均衡發展轉換為可操作的“規劃語言”。我國目前正處于全面建成小康社會的決勝期，黨的十九大報告明確實施區域協調發展戰略、城鄉融合發展戰略，落實的關鍵在于如何將國家戰略轉換為可操作的規劃理念、規劃目標、規劃措施等。德國規劃并不依賴強約束性的規劃指標、政府審計考核以及從國家層面就地塊嚴苛的空間管制等，而更多表現出溝通協商、政策激勵、空間引導等柔性方式。德國規劃的主要經驗包括立法、規劃原則、資源再分配、基礎設施建設、公共服務供給、多層級分工治理、對流式規劃體系、地方協商共治機制、社會監督機制、法制保障等。
以人為本，讓空間規劃為人民群眾服務。德國基本法、空間規劃法都明確將“平等的生活條件”作為基本原則。德國國家層面的核心關注是人口密度、就業率、老齡化比例、貧困人口比例、道路通達度、公共服務覆蓋范圍，基層社區的空間規劃實質就是社區居民的就業、交通、休閑、社交、教育等生產生活方式及其場所的綜合規劃。
但是，絕對的均衡是不可能實現的，平等并不等于相同而更多意味著就業機會和公共服務的平等。與德國相比，我國自然稟賦、經濟社會的差異性更加明顯，更加需要辯證理解均衡的內涵，實施精細化規劃，合理引導人口集聚。完善土地整治職能，加強規劃實施過程管控。目前，我國土地整治還主要停留在工程技術層面，尚未像德國一樣承載鄉村經濟發展、社會治理、生態保護修復的職能。
應借鑒德國經驗，將土地整治作為規劃實施的基本工具與主要手段，通過公眾廣泛參與下的土地整治落實空間規劃發展目標。應認識到，單純依靠工程型的土地整治很難創造地方特色鮮明、鄉村氣息濃厚的鄉村社區，需要因地制宜、因時制宜的調整和豐富土地整治內涵，滿足基層政府和當地居民需求，構建土地整治的政策供給體系。
德國的土地整治在整個空間規劃體系中定位為綜合型實施規劃，是土地產權調整、道路建設、生態景觀維護、土壤改良等土地利用活動的必備環節，是規劃實施落地的最后一步，也是空間規劃體系不可或缺的部分。
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