發(fā)布時(shí)間：2013-04-01所屬分類：科技論文瀏覽：1次
摘 要： 本文結(jié)合從事多年土地利用規(guī)劃管理工作，從 "兩規(guī)"概念和關(guān)系出發(fā)，總結(jié)了 "兩規(guī)"不協(xié)調(diào)的原因，最后提出協(xié)調(diào)"兩規(guī)"的措施。
摘要：本文結(jié)合從事多年土地利用規(guī)劃管理工作，從 "兩規(guī)"概念和關(guān)系出發(fā)，總結(jié)了 "兩規(guī)"不協(xié)調(diào)的原因，最后提出協(xié)調(diào)"兩規(guī)"的措施。
關(guān)鍵詞：土地；總體規(guī)劃；概念
Abstract: in this paper, combined with many years engaged in land use planning and management work, from" two rules" of concepts and relations, summed up the "two plan " incongruous reason, finally put forward the "two rules" measures to coordinate.
Key words: land overall planning; concept
中圖分類號：F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）
土地利用利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接，一直是一個比較難以解決的問題。隨著國民經(jīng)濟(jì)和社會的迅速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快推進(jìn)，許多城市的用地規(guī)模突破了原有的規(guī)劃控制指標(biāo)，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾也日益凸顯，在一定程度上制約了城市健康發(fā)展。值此新一輪的規(guī)劃編制之際，為實(shí)現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，合理利用和有效保護(hù)土地資源，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、效益的統(tǒng)一，對兩者進(jìn)行科學(xué)有效的協(xié)調(diào)和銜接顯得尤為重要。
1 兩項(xiàng)規(guī)劃的概念
1.1土地利用總體規(guī)劃概念
土地利用總體規(guī)劃,是在一定區(qū)域內(nèi)根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會條件對土地的開發(fā)、利用、保護(hù)在空間上、時(shí)間上所做的總體安排和布局,是一項(xiàng)長期性、戰(zhàn)略性的土地利用規(guī)劃。
1.2城市總體規(guī)劃概念
城鄉(xiāng)總體規(guī)劃,是為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo),確定城市的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向,合理利用城鄉(xiāng)土地,協(xié)調(diào)城市空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署與具體安排。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。
2 兩項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系
編制土地利用總體規(guī)劃的法律依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法》（下稱《土地管理法》），編制城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的法律依據(jù)是《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（下稱《城市規(guī)劃法》）。兩者都是全國人大常務(wù)委員會通過的法律，法律關(guān)系平行，其主體都屬于行政范疇。
從規(guī)劃范圍和內(nèi)容來看，城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的土地利用規(guī)劃部分屬于土地利用總體規(guī)劃的一部分，但城鎮(zhèn)規(guī)劃還包括城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、市政建設(shè)、城鎮(zhèn)體系等，而土地利用總體規(guī)劃未包含這些內(nèi)容。
"兩規(guī)"的協(xié)調(diào)銜接關(guān)系在相關(guān)法律中均有明確的規(guī)定。《土地管理法》第 22條規(guī)定，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土利用總體規(guī)劃相銜接。《城市規(guī)劃法》第 7條規(guī)定，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。這說明"兩規(guī)"關(guān)系密不可分。
土地利用總體規(guī)劃立足于區(qū)域遠(yuǎn)景發(fā)展,除了分析城鎮(zhèn)用地的合理規(guī)模及范圍外,還側(cè)重對城鎮(zhèn)用地和其他類用地之間的綜合平衡、土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化及配置,更注重區(qū)域的整體性,強(qiáng)調(diào)自然資源的保護(hù)、各業(yè)的協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境的平衡、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,是把城鎮(zhèn)作為一個點(diǎn)放入?yún)^(qū)域中與其他各業(yè)用地進(jìn)行綜合研究。城市總體規(guī)劃是一種以定性、定位為基礎(chǔ)的土地利用整體空間規(guī)劃,它除了要分析確定城鎮(zhèn)用地范圍、規(guī)模外,更側(cè)重對城市內(nèi)部各類用地進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整、合理配置,注重城市土地利用的整體效果。因此,我國在1986 年頒布的《土地管理法》中明確規(guī)定,城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃服從于城市規(guī)劃。根據(jù)這一精神,我國土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃各自的法律地位和相互關(guān)系一直是明確的。但隨著10 余年來國家經(jīng)濟(jì)形勢在很多方面發(fā)生的深刻變化,與土地管理有關(guān)的法規(guī)、政策也需要作相應(yīng)調(diào)整。1998 年國家頒布修改后的《土地管理法》,在十分強(qiáng)調(diào)土地資源的基本國情、進(jìn)一步貫徹土地管理基本國策的前提下,提出了在區(qū)域土地利用總體規(guī)劃中以土地供給制約和引導(dǎo)土地需求、保持耕地總量動態(tài)平衡的方針。這就意味著兩項(xiàng)規(guī)劃都是具有法律效力的區(qū)域規(guī)劃,它們的法律定位與相互關(guān)系發(fā)生了原則上的變化。由各級人民政府直接控制、自上而下層層分解下達(dá)建設(shè)占用耕地指標(biāo)。這一規(guī)劃措施的實(shí)施從根本上說明,新形勢下區(qū)域土地利用總體規(guī)劃方案要完全滿足已確定的城市總體規(guī)劃方案中對建設(shè)用地的需求,在多數(shù)情況下是難以做到的。因此,現(xiàn)階段我國土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接問題是需要深入探討和謹(jǐn)慎操作的。
3 目前兩項(xiàng)規(guī)劃的主要沖突及其原因
作為同樣具有法律效力的區(qū)域規(guī)劃,我國現(xiàn)行的有關(guān)法律規(guī)范均要求土地利用總體規(guī)劃及城市總體規(guī)劃應(yīng)協(xié)調(diào)一致。原《城市規(guī)劃法》要求,城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合規(guī)劃,服從規(guī)劃管理。《土地管理法》規(guī)定,城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接,城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中的建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。雖然這些有關(guān)的法規(guī)、文件等均要求兩項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)協(xié)調(diào)一致,但在實(shí)踐中由于種種原因,常常造成兩項(xiàng)規(guī)劃在城鎮(zhèn)用地規(guī)模、范圍、用地類型、期限以及空間落實(shí)等方面規(guī)劃結(jié)果的不一致。
3. 1 規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想與方法不同
上一輪土地利用總體規(guī)劃的基本指導(dǎo)思想是"以供給定需求",采用自上而下,指標(biāo)控制與分區(qū)控制相結(jié)合的方法。城市總體規(guī)劃的基本思想是"以人定地"、"以需定供"。城市建設(shè)用地規(guī)模是通過預(yù)測規(guī)劃期間的人口及城市化水平,并結(jié)合建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)確定的; 各類用地、功能分區(qū)是根據(jù)城市的整體發(fā)展和各類用地的實(shí)際需要,經(jīng)綜合平衡、論證后確定的。由于指導(dǎo)思想與方法的明顯不同,土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的結(jié)果自然會有不同。
3. 2 規(guī)劃編制的時(shí)間不同
1986 年國家決定成立城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的土地管理機(jī)構(gòu),同年頒布了《土地管理法》,并依法律規(guī)定實(shí)施土地利用規(guī)劃制度。1988 年全國逐步開展土地利用總體規(guī)劃工作,1996 年開始了全國性的土地利用總體規(guī)劃工作。1998 年國家頒布第二次修改后的《土地管理法》。上一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作是根據(jù)新的《土地管理法》、《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程(試行) 》的要求而開展的,與以前的土地利用總體規(guī)劃在指導(dǎo)思想、規(guī)劃方法等多有不同。
城市規(guī)劃在我國起步較早,從20 世紀(jì)50～80 年代經(jīng)歷了40 年卓有成效的探索,取得了很大的成績,逐步完善了城市規(guī)劃的理論與方法。從上世紀(jì)80 年代初至今,城市總體規(guī)劃在全國范圍內(nèi)已進(jìn)行了3 輪規(guī)劃編制或修編工作。由于兩項(xiàng)規(guī)劃開始編制的時(shí)間不同,導(dǎo)致規(guī)劃方案編制的不同步,造成規(guī)劃基期、規(guī)劃期、采用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的時(shí)限等的不同,自然會造成兩項(xiàng)規(guī)劃結(jié)果的不一致。
3. 3 規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不同
土地利用總體規(guī)劃各類用地面積采用土地利用現(xiàn)狀調(diào)查及變更調(diào)查的成果,用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》,把土地利用類型分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地三大類;城市總體規(guī)劃中的用地面積采用地形圖的面積量算結(jié)果,用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》( GBJl37 -90) 將用地分為居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、倉儲用地、對外交通用地、道路廣場用地、市政共用設(shè)施用地、綠地、特殊用地、水域及其他用地等。
4 兩項(xiàng)規(guī)劃銜接的原則、內(nèi)容和措施
4. 1 銜接的原則
4. 1. 1 規(guī)劃目標(biāo)一致原則。土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的目標(biāo)各有側(cè)重,但其共同的目標(biāo)是切實(shí)做到合理利用每寸土地、節(jié)約用地,實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。兩項(xiàng)規(guī)劃在編制時(shí)要根據(jù)這一共同的目標(biāo)進(jìn)行各類用地的協(xié)調(diào)與落實(shí)。
4. 1. 2 因地制宜原則。不同的城鎮(zhèn)各有自己的現(xiàn)狀與特點(diǎn),其規(guī)劃編制都是根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)、結(jié)合各自城鎮(zhèn)特點(diǎn)來完成操作的。因此,不同城鎮(zhèn)兩項(xiàng)規(guī)劃的矛盾會有所差異,在協(xié)調(diào)規(guī)劃的內(nèi)容、步驟、方案等時(shí),要堅(jiān)持因地制宜的原則。
4. 1. 3 基礎(chǔ)資料一致原則。在協(xié)調(diào)兩項(xiàng)規(guī)劃時(shí),也應(yīng)注意它們各自所采用的地類面積、人口、規(guī)劃指標(biāo)等的一致性,使它們的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一起來,這是兩項(xiàng)規(guī)劃對比及相互協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。
4. 1. 4 規(guī)劃期限一致原則。由于兩項(xiàng)規(guī)劃編制的不同步性,規(guī)劃的基期很可能不一致。因此,保證兩項(xiàng)規(guī)劃在近期、遠(yuǎn)期時(shí)限上的一致性,是實(shí)現(xiàn)它們相互協(xié)調(diào)的重要條件。
4. 1. 5 規(guī)劃級別一致原則。土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃都有不同的規(guī)劃層次,而不同層次的規(guī)劃,其任務(wù)、內(nèi)容、深度等均不相同。因此,兩項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)應(yīng)是相同級別規(guī)劃間的協(xié)調(diào)。
4.2銜接的內(nèi)容
4.2.1 建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系
現(xiàn)階段對城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究與分析，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相關(guān)屬性信息表達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相關(guān)圖形資料與屬性數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理，為城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支持。在村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃協(xié)同耦合的基礎(chǔ)上，本著集約節(jié)約用地的原則，著重研究如何從城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫提取相關(guān)空間信息與屬性信息，確定兩種規(guī)劃方案發(fā)生矛盾的時(shí)空區(qū)域，分析其影響因子，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃方案與土地利用規(guī)劃方案協(xié)調(diào)平衡模型，通過綜合分析，對城鄉(xiāng)規(guī)劃方案與土地利用規(guī)劃方案做適當(dāng)調(diào)整，解決其中的矛盾和問題，為城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)提供技術(shù)支持。
4.2.2 兩項(xiàng)規(guī)劃各自確定的人口規(guī)模及用地指標(biāo)要相協(xié)調(diào)。在確定城鎮(zhèn)人口規(guī)模預(yù)測方案時(shí),兩項(xiàng)規(guī)劃要統(tǒng)一數(shù)據(jù)的口徑、內(nèi)涵、計(jì)算范圍和計(jì)算方法等。兩項(xiàng)規(guī)劃中城鎮(zhèn)人均規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的選定,要根據(jù)1991 年國家頒布實(shí)施的《城市用地分類及規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)》,并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定。在實(shí)際執(zhí)行中,城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地現(xiàn)狀指標(biāo)也要按計(jì)算范圍內(nèi)的非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)業(yè)人口及暫住人口進(jìn)行綜合衡量。
4.2. 3 兩項(xiàng)規(guī)劃的城鎮(zhèn)規(guī)模預(yù)測值與非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)相協(xié)調(diào)。在兩項(xiàng)規(guī)劃的人口規(guī)模及規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)一致時(shí),也就決定了兩項(xiàng)規(guī)劃中城鎮(zhèn)規(guī)模預(yù)測值的一致性。城鎮(zhèn)規(guī)模預(yù)測值是根據(jù)城鎮(zhèn)的發(fā)展需要確定的城鎮(zhèn)規(guī)模數(shù)值,這需要與土地規(guī)劃中的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)協(xié)調(diào)一致。
4.2. 4 城鎮(zhèn)發(fā)展方向與城鎮(zhèn)用地范圍相協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)發(fā)展方向是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的主要問題之一,它是在城鎮(zhèn)發(fā)展方向分析、城鎮(zhèn)發(fā)展用地評價(jià)的基礎(chǔ)上作出的,反映了城鎮(zhèn)用地布局及發(fā)展的特點(diǎn)。土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)用地范圍是根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模、非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地指標(biāo)及城鎮(zhèn)周圍各類土地構(gòu)成情況確定的,反映了城鎮(zhèn)現(xiàn)狀及規(guī)劃近期、遠(yuǎn)期用地范圍。在兩項(xiàng)規(guī)劃中,這兩方面要很好地結(jié)合起來,使城鎮(zhèn)用地范圍能反映出城鎮(zhèn)的發(fā)展方向,城鎮(zhèn)發(fā)展方向在城鎮(zhèn)用地范圍內(nèi)得以落實(shí)。
4.2. 5 兩項(xiàng)規(guī)劃各自的建設(shè)工程規(guī)劃項(xiàng)目相協(xié)調(diào)。建設(shè)工程項(xiàng)目規(guī)劃是兩項(xiàng)規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容,是區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體項(xiàng)目,其布局對土地利用有著重要的影響。由于兩項(xiàng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同,它們各自規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)范圍就不同。因此,兩項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào),應(yīng)盡量滿足多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃的要求,做到不重、不漏,使規(guī)劃中建設(shè)項(xiàng)目的布局一致起來。
4.3協(xié)調(diào)措施
土地利用利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接，必須在珍惜、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地基本國策指導(dǎo)下，正確認(rèn)識和理解城市建設(shè)和保護(hù)耕地的關(guān)系，正確處理"建設(shè)"與"吃飯"的矛盾，使各級政府、各部門特別是規(guī)劃和管理部門在認(rèn)識觀念和指導(dǎo)思想上銜接起來。
4.3.1加強(qiáng)兩個規(guī)劃編制部門間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的同步編制
加強(qiáng)部門間的協(xié)作和溝通，使兩大部門緊密配合，優(yōu)勢互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)兩大規(guī)劃的同步編制。建議土地管理部門和城市規(guī)劃部門將交叉的職能并軌，并統(tǒng)一編制的某期年和規(guī)劃年限，做到同步編制。
4.3.2加強(qiáng)建設(shè)用地總量控制和用途管制
城市發(fā)展用地規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu)調(diào)整為依據(jù)，發(fā)展用地規(guī)模和控制范圍不得突破土地利用總體規(guī)劃對城市發(fā)展用地的計(jì)劃控制指示，建設(shè)用地應(yīng)盡量少占或不占耕地，對占用量進(jìn)行嚴(yán)格控制，同時(shí)應(yīng)加大土地開發(fā)整理力度，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用，且必須符合土地用途管制要求。
4.3.3改進(jìn)規(guī)劃工作路線和技術(shù)方法
建設(shè)規(guī)劃體制由"自上而下"轉(zhuǎn) 為"上下結(jié)合"，并在橫向上實(shí)施監(jiān)控，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性，同時(shí)要注重彈性規(guī)劃方法在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃編制中的應(yīng)用，從而使兩大規(guī)劃更好地協(xié)調(diào)銜接。
4.3.4完善相關(guān)法律法規(guī)體系
建議對現(xiàn)行的兩大規(guī)劃相關(guān)之法律法規(guī)中相互脫節(jié)沖突的部分進(jìn)行修正，使之有效銜接，從而在法律法規(guī)上實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。
4.3.5建立公眾監(jiān)督機(jī)制
兩大規(guī)劃雖然是由行政部門編制的，但要確保其內(nèi)容的落實(shí)，還需民眾的積極配合和參與。
5.結(jié)論
總之，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一對于我國而言具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，它從根本上實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃的有效實(shí)施和管理，使土地資源得到有效利用和保護(hù)，城市化進(jìn)程得以合理推進(jìn)，從而促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)以實(shí)現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡為戰(zhàn)略目標(biāo)，充分保護(hù)土地資源，同時(shí)兼顧城市發(fā)展需要對其進(jìn)行合理配置，科學(xué)安排各項(xiàng)用地，城市規(guī)劃應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，以保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地為前提開展各項(xiàng)建設(shè)，從而使得兩大規(guī)劃高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。
