發(fā)布時(shí)間：2020-04-23所屬分類：教育論文瀏覽：1次
摘 要： 改革開放以來，中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制在學(xué)校發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。隨著教育發(fā)展邁入新的階段，中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制在學(xué)校管理中也遇到了一些深層次發(fā)展的瓶頸�？煞裼靡环N新的角度去重新審視這一制度，并重建這項(xiàng)制度?用現(xiàn)代治理理論去分析中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制運(yùn)行則是
改革開放以來，中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制在學(xué)校發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。隨著教育發(fā)展邁入新的階段，中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制在學(xué)校管理中也遇到了一些深層次發(fā)展的“瓶頸”�？煞裼靡环N新的角度去重新審視這一制度，并重建這項(xiàng)制度?用現(xiàn)代治理理論去分析中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制運(yùn)行則是一個(gè)很好的途徑。
一、背景分析
1.中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制發(fā)展背景
從新中國成立至今，關(guān)于中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)管理體制進(jìn)行了多次的變革發(fā)展才確定了今天這樣的體制，這是一個(gè)不斷完善的過程。今天各中小學(xué)校正在實(shí)行的中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制是在1985年5月確立的。在當(dāng)時(shí)改革大潮中，校園領(lǐng)域同樣也進(jìn)行著變革的思考。1985年5月，中共中央頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，明確提出“學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制”，同時(shí)要求“有條件的學(xué)校要設(shè)立校務(wù)委員會作為審議機(jī)構(gòu)，建立健全教職工代表大會制度以加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督”。1993年又頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，進(jìn)一步明確了學(xué)校內(nèi)部和領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)方式和校長的地位與權(quán)限。
2010年7月，黨中央、國務(wù)院召開改革開放3O多年來第四次全國教育工作會議。會議動員全面貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，在這份綱要中，要求完善普通中小學(xué)的管理制度，包括校長負(fù)責(zé)制、校務(wù)會議等制度的完善。這是政府為了能更好的提高現(xiàn)代學(xué)校的管理效能，提高基礎(chǔ)教育質(zhì)量提出的綱領(lǐng)性文件。
從這些政府教育管理性文件中，我們可以對中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制有一個(gè)比較明確的認(rèn)識，那就是：“上級黨委和教育行政部門進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)校黨組織要充分發(fā)揮政治核心作用和監(jiān)督保證作用，校長對教育教學(xué)和行政工作全面負(fù)責(zé)，教職工和學(xué)生參與民主管理，三者有機(jī)結(jié)合，缺一不可。它是一個(gè)以校長責(zé)權(quán)為核心內(nèi)容的整體結(jié)構(gòu)概念，由四個(gè)基本要素組成：上級機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、校長全面負(fù)責(zé)、黨支部監(jiān)督保障和教職工民主管理。”
這種制度是在馬克斯·韋伯的官僚制理論基礎(chǔ)上建立起來的，在很大程度上延續(xù)了政府行政管理的模式，是在改革開放大環(huán)境中對“效率”追求的回應(yīng)，當(dāng)然在一定程度上有效的推進(jìn)了中小學(xué)教育管理和教學(xué)工作。隨著改革的進(jìn)一步深入，中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制在運(yùn)行的過程中，也逐步暴露出了其深層次的問題，影響到學(xué)校管理質(zhì)量、教育教學(xué)工作，更有甚者影響到了學(xué)校的聲譽(yù)。這引起了我們對這一制度的反思，用一種新的角度去重新審視這一制度。
文章運(yùn)用現(xiàn)代治理理論去分析中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制運(yùn)行，尤其是其所遭遇到的“瓶頸”，提出重塑這項(xiàng)制度的思考。
2.理論基礎(chǔ)
治理理論的代表學(xué)者是埃莉諾·奧斯特羅姆，她被稱為經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域和公共選擇學(xué)派的開創(chuàng)者。全球化浪潮波及到了整個(gè)世界，沖擊了民主國家原有的社會體系和政治結(jié)構(gòu)，并對傳統(tǒng)的公共行政范式提出了挑戰(zhàn)。而且這個(gè)期間，公民社會有了很大的發(fā)展，要求國家和社會之間進(jìn)行良好合作，要求社會自治以及社會在公共管理中發(fā)揮作用。信息技術(shù)在新科技革命中顯得尤為突出，為治理理論提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持。政府管理在這個(gè)時(shí)期遇到了諸多的問題，需要新的調(diào)節(jié)機(jī)制來做出補(bǔ)救。埃莉諾·奧斯特羅姆在這樣的社會大背景下進(jìn)行了學(xué)者的思考，提出了公共治理理論。
這個(gè)理論主要是包括三個(gè)方面：一是關(guān)注社會管理力量多元化格局，重視和關(guān)注社會組織群體勢力;二是對政府的角色進(jìn)行重新定位，認(rèn)為政府在當(dāng)代社會中發(fā)揮著極其重要的功能，但其只應(yīng)是從事社會管理核心工作，而不是事無巨細(xì)進(jìn)行管理;三是提出網(wǎng)絡(luò)管理體系的治理，它指出在社會公共管理領(lǐng)域內(nèi)，政府與其他社會組織群體勢力構(gòu)筑為一個(gè)相互依存體系。這套理論主要是關(guān)注于管理主體的多元化，堅(jiān)持治理合法性基礎(chǔ)的擴(kuò)大化，突出治理是一個(gè)過程，主張發(fā)掘治理過程中多種積極性，追求“善治”，即一個(gè)良好社會基本秩序的寬容社會。
二、從治理角度看中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制的運(yùn)行瓶頸
1.治理理論尤其強(qiáng)調(diào)多元化的管理主體，各施其職，才不至于“錯(cuò)位”。但目前實(shí)行的中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制在實(shí)質(zhì)上是一元化的管理主體，因?yàn)閺闹黧w數(shù)量上看一所學(xué)校只有一位校長;從主體功能上看是承擔(dān)責(zé)任，校長負(fù)責(zé)就是校長對學(xué)校工作承擔(dān)全部責(zé)任。無論其他力量在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制中發(fā)揮什么作用，都不能取代校長，更不能替校長承擔(dān)責(zé)任，當(dāng)然也不能替校長行使權(quán)力。但是在實(shí)際的校長負(fù)責(zé)制運(yùn)行中，不但沒法發(fā)揮多元主體的積極作用，更嚴(yán)重的是就連校長這一個(gè)唯一的主體都發(fā)生了異化。校長負(fù)責(zé)制表現(xiàn)出的卻是校長專權(quán)，大權(quán)獨(dú)攬，導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)力濫用，以權(quán)謀私等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。
2.治理理論提出要對管理主體進(jìn)行明確的定位。主體應(yīng)該要在管理中發(fā)揮核心作用，且要求要從事核心的事務(wù)管理。從第一層面看，中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制應(yīng)該是校長對教育教學(xué)和行政工作負(fù)全責(zé)。但是在制度實(shí)際運(yùn)行中，我國的教育行政部門深受官僚制的影響，雖然改革中一直強(qiáng)調(diào)要放權(quán)管理，但是實(shí)際上并沒有真正放權(quán)，很多教育行政部門管理事務(wù)的職責(zé)和權(quán)力仍然牢牢控制在教育行政部門，導(dǎo)致了校長負(fù)責(zé)制更多的停留在形式上。校長這個(gè)“主體”真正擁有只是“虛”的權(quán)力。其主體作用也就受到限制，只是“對上負(fù)責(zé)”，而不是“對事”負(fù)責(zé)。從第二層面看，校長負(fù)責(zé)制的這個(gè)主體應(yīng)該是全面負(fù)責(zé)。但是實(shí)際運(yùn)行中，“全面負(fù)責(zé)”變成了“全部負(fù)責(zé)”，校長在實(shí)際工作中卻事無巨細(xì)地去做每一件事，其結(jié)果當(dāng)然就是低效率，又或是管理失當(dāng)了。
3.治理理論提出，與一個(gè)組織有關(guān)的主體應(yīng)該是共同參與組織管理，這樣才是真正的系統(tǒng)管理。學(xué)校管理不只是校長一個(gè)人，不僅還有黨支部、教職工代表大會，更還有學(xué)生家長、社區(qū)成員和學(xué)生本人。但是在實(shí)際上，校長負(fù)責(zé)制已經(jīng)演變成“家長制”，黨支部書記往往又是副校長，行政管理上受制于校長，支部作用易被淡化，工會主席同樣也是受制于校長，監(jiān)督也不了了之。學(xué)生家長和學(xué)生由于社會和歷史原因，在目前是無法介入學(xué)校管理。至于社區(qū)，就更不用說了。說是共同管理，最后仍然還是校長一個(gè)人負(fù)責(zé)了，當(dāng)然組織的系統(tǒng)管理也就無處談起了。
因此，至于治理理論所追求“善治”的目標(biāo)，在目前的中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制運(yùn)行過程中怕就難以實(shí)現(xiàn)了。
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三、從治理角度重建中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制度
落實(shí)黨中央、國務(wù)院《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，用一種全新的理論來對中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制進(jìn)行重塑的思考。
1.實(shí)行多元主體民主管理。中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制是在民主集中制的基礎(chǔ)上，為了提高學(xué)校管理效率而賦予校長權(quán)力。強(qiáng)調(diào)“集中權(quán)力”的同時(shí)，更要注意“民主精神”。在學(xué)校組織內(nèi)部，首先是要營造一種寬松、和諧的氛圍，充分調(diào)動教師的民主和責(zé)任意識，積極參與學(xué)校的教學(xué)管理和教育工作，利用好教職工代表大會為學(xué)校決策提供建議。強(qiáng)化學(xué)校黨支部監(jiān)督，遵行“黨管干部”原則，引入校長問責(zé)制度。另外，還應(yīng)推動家長和社區(qū)的介入，在這一點(diǎn)上學(xué)習(xí)西方國家的一些做法，建立學(xué)校——家長——社區(qū)的伙伴關(guān)系，推動家長和社會對學(xué)校管理的實(shí)質(zhì)參與;這一方面我校也進(jìn)行了積極的探索，如學(xué)校成立家長委員會發(fā)揮家長的力量參與學(xué)校管理，但朝著伙伴關(guān)系方面還要繼續(xù)努力。
2.權(quán)力下放，明確主體職責(zé)。治理理論提出對管理主體的明確定位，因此，為了提高學(xué)校管理效率，教育主管部門應(yīng)該明確把權(quán)力下放給校長，而校長要把權(quán)力下放給學(xué)校各個(gè)部門，由校(18務(wù)會來決定學(xué)校重大事情，教職工大會(教代會)實(shí)施監(jiān)督，從而確保各個(gè)主體分權(quán)管理順暢實(shí)施。這些都必須以明晰平等的制度框架進(jìn)行規(guī)制，從而實(shí)現(xiàn)不同的利益主體平等參與學(xué)校管理活動中去。尤其是校長應(yīng)該通過合理授權(quán)，從繁重的學(xué)校事務(wù)中解脫，主要致力于學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略等重大問題。
3.建設(shè)系統(tǒng)管理組織結(jié)構(gòu)。西方很多國家的校長負(fù)責(zé)制是建立在一個(gè)具有廣泛代表性的董事會基礎(chǔ)上的。穩(wěn)定的家長、社會群體、學(xué)生、教師參與機(jī)制已經(jīng)成為公立中小學(xué)管理制度的有機(jī)成分，他們是保證中小學(xué)校公益性的重要力量。在這些國家，校長的聘任、評價(jià)和決策都會受到社會各方面力量的牽制，受到嚴(yán)格監(jiān)督。因此，我們可以向它們學(xué)習(xí)，各中小學(xué)校應(yīng)該在上級教育行政主管部門的指導(dǎo)下，由教師代表、社區(qū)代表、家長代表、學(xué)生代表以及學(xué)校管理層等各方利益代表組成一個(gè)形式和內(nèi)容相統(tǒng)一的學(xué)校管理委員會。這樣就給社區(qū)、家長、學(xué)生等在原來學(xué)校管理中的弱勢群體有了參與的途徑，保障了各個(gè)利益主體的公益性和合法性訴求。
4.更新管理主體觀念。淡化行政部門“管制”意識。權(quán)力下放之后，教育行政主管部門更多是處于“監(jiān)督引導(dǎo)”的位置。轉(zhuǎn)變校長的“官本位”思想，校長是管理者也是服務(wù)者，更多是的應(yīng)該為學(xué)校和師生提供管理服務(wù)。全面提高學(xué)校教職工參與意識，通過各種宣傳和制度的設(shè)計(jì)，一方面讓教職工意識到自己也是學(xué)校的主人，提高其主人翁意識，另一方面是通過各項(xiàng)參與機(jī)制的建設(shè)，讓教職工的參與意識得到制度的保障。還有就是要推動家長和社區(qū)人員能夠真正參與到學(xué)校管理中來。借助于他們對學(xué)生培養(yǎng)的關(guān)注，激發(fā)他們的參與主動性、積極性。治理理論在中小學(xué)校管理體制中的應(yīng)用還有很長的一段路要走，尤其是需要一個(gè)“善治”的社會大環(huán)境。
