發(fā)布時間：2020-07-01所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 1.摘要 村莊規(guī)劃是我國國土空間規(guī)劃三類體系中的重要組成部分，是各級國土空間規(guī)劃任務的最終落實，在國土空間范圍內(nèi)各類村莊用地面積占比大，在我國空間治理能力現(xiàn)代化建設中占據(jù)基礎性的地位。村莊規(guī)劃要求優(yōu)化土地空間布局，落實生態(tài)保護紅線和永久性基本
1.摘要
村莊規(guī)劃是我國國土空間規(guī)劃“三類”體系中的重要組成部分，是各級國土空間規(guī)劃任務的最終落實，在國土空間范圍內(nèi)各類村莊用地面積占比大，在我國空間治理能力現(xiàn)代化建設中占據(jù)基礎性的地位。村莊規(guī)劃要求優(yōu)化土地空間布局，落實生態(tài)保護紅線和永久性基本農(nóng)田，劃定歷史文化保護線，明確生態(tài)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)房等各類用地布局，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和完善國家治理體系具有重要的現(xiàn)實意義。
2.地位、深度及作用
村莊規(guī)劃是開展美麗鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村振興、村莊治理的重要工具與手段，它的地位和作用非常重要。在之前的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系當中村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃。而在當下已經(jīng)逐步形成了總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃的國土空間規(guī)劃體系，進入國土空間規(guī)劃新時代。2019 年5月中共中央國務院印發(fā)了《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，意見指出在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃，報上一級政府審批。由此可見，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)。
3.編制政策支撐
3.1國土空間開發(fā)保護政策
與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系不同的是，國土空間規(guī)劃體系中的村莊規(guī)劃在用地指標方面有預留的規(guī)劃建設用地指標，零星建設可以申請，比如零星分散的單獨選址建設設施、鄉(xiāng)村旅游設施。另外，在建設用地規(guī)模不增加、耕地保有量不減少、環(huán)境風貌不破壞的情況下用地布局方面也有一定的調(diào)整余地。
3.2生態(tài)保護紅線優(yōu)化及永久基本農(nóng)田布局政策
與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系比較，國土空間規(guī)劃中的村莊規(guī)劃更加強調(diào)落實生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田的保護，要求村莊建設，在落實生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田和安排村莊建設邊界時出現(xiàn)沖突，村莊建設布局應盡量避讓生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田;更加強調(diào)永久基本農(nóng)田的整體性、連續(xù)性、穩(wěn)定性，但確定難易避讓的，生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田也可以進行局部優(yōu)化調(diào)整，按照維持其整體性、連續(xù)性、穩(wěn)定性和確保數(shù)量不減少、質量有提高、集中連片度高的要求劃為永久基本農(nóng)田。
3.3全域綜合整治政策
與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系比較，國土空間規(guī)劃中的村莊規(guī)劃強調(diào)村域的綜合整治，以宜林則林、宜耕則耕、宜草則草、宜湖則湖、宜荒則荒的原則進行布局引導。通過建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等政策方式可以獲取用地指標，關于指標的使用強調(diào)根據(jù)用地的特點合理安排各類用地的布局，防止片面增加用地指標的行為。
4.推進資源高效復合利用政策
集約節(jié)約用地，建設空間的布局強調(diào)對存量用地的使用，鼓勵新增建設用地優(yōu)先保證公益設施，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設等用地復合利用，發(fā)展農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗等產(chǎn)業(yè)。保障農(nóng)民宅基地用益物權，積極探索出租、合作等多種利用方式盤活宅基地及空閑農(nóng)房。
4.編制思路
4.1以全域統(tǒng)籌為基礎，以底線思維謀發(fā)展
以縣域村莊居民點布局為基礎，確定村莊類型，做好基于空間基礎的差異化分類引導，通過統(tǒng)籌分配用地指標等資源要素實現(xiàn)縣域統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)好縣、鎮(zhèn)、村三級國土空間布局以實現(xiàn)聯(lián)動。摸清家底，從村莊規(guī)模、建成區(qū)面積到村莊人口、地理條件和發(fā)展現(xiàn)狀入手，推進縣—鎮(zhèn)—村聯(lián)動的基礎條件調(diào)研。
4.2以空間數(shù)據(jù)為支撐，確保規(guī)劃順利開展
以“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為基礎空間數(shù)據(jù)，在此基礎上進一步復合現(xiàn)狀與發(fā)展需求，整合村莊布點規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、建設規(guī)劃等類型的規(guī)劃，充分整合政府相關部門的數(shù)據(jù)，并利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段實現(xiàn)規(guī)劃、土管、地理信息、測繪等專業(yè)有機融合。
4.3以農(nóng)民為主體，提升鄉(xiāng)村活力
村莊的主體是農(nóng)民，規(guī)劃編制中堅持 “以村民為本”的工作理念，以解決村民的現(xiàn)實矛盾為抓手，以直觀生動的方式與村民探討村莊發(fā)展的實際問題，站在農(nóng)民的角度做規(guī)劃謀發(fā)展，村民充分參與決策，在尊重自然和生態(tài)的基礎上制定符合本村莊的產(chǎn)業(yè)、風貌、鄉(xiāng)土文化特色，提升村莊長遠發(fā)展活力。
5.編制流程
5.1明確責任分工
自然資源部負責加強對各地推進“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃工作進行指導;省級自然資源主管部門負責組織協(xié)調(diào)相關部門統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作;市、縣級自然資源主管部門配合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府，主動做好技術指導和工作協(xié)調(diào)，開展村莊規(guī)劃知識培訓和規(guī)劃師下鄉(xiāng)活動，推動測繪“一村一圖”、自然資源、地質調(diào)查等基礎資料工作，并將規(guī)劃成果納入國土空間基礎信息平臺;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責組織編制村莊規(guī)劃，引導村民全程參與。
5.2工作程序
國土空間規(guī)劃基于自然環(huán)境條件和空間地理數(shù)據(jù)，在工作程序方面，分為七步：基礎條件分析評價、現(xiàn)狀調(diào)研、規(guī)劃目標及發(fā)展定位確定、規(guī)劃方案編制、村民意見征詢、規(guī)劃論證審查、規(guī)劃上報。
5.2.1基礎條件分析評價
以“三調(diào)”數(shù)據(jù)為基礎，摸清資源利用與環(huán)境質量底線，落實村域范圍“三區(qū)三線”。
5.2.2現(xiàn)狀調(diào)研
(1)資料收集
依據(jù)三調(diào)數(shù)據(jù)精準導出調(diào)研底圖，制定標準化村莊基礎資料調(diào)查表和資料收集清單，向縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關部門及村黨組織和村民委員會收集材料，充分掌握村域范圍內(nèi)村莊歷史沿革、自然資源狀況、地質災害、基礎設施、人口、經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)等等基礎資料。
(2)現(xiàn)場調(diào)研
開展駐村調(diào)研、表單逐戶走訪與實地踏勘相結合，詳細了解村莊發(fā)展歷史文化背景、風土人情，向村民宣傳相關政策引導村民積極獻言獻策表達訴求，獲取村民支持。
(3)村莊發(fā)展現(xiàn)狀分析
分析村莊規(guī)模和基礎條件總結村莊區(qū)位和村民需求，分析村莊發(fā)展過程中的制約因素，理清基礎設施短板，住房需求和產(chǎn)業(yè)導向總結問題并為規(guī)劃通過基礎依據(jù)。
5.2.3規(guī)劃目標及發(fā)展定位確定
主要包括發(fā)展定位、村域空間布局、產(chǎn)業(yè)引導、基礎設施、人居環(huán)境、生態(tài)保護等方面著手，根據(jù)村莊實際發(fā)展定位制定符合本村實際的發(fā)展策略。最主要的是反映村莊的發(fā)展思路和資源統(tǒng)籌，包括定位、目標、步驟、規(guī)模、結構、不確定的應對、近遠期安排。
5.2.4規(guī)劃方案編制
村莊規(guī)劃編制方案包括核心內(nèi)容和支撐性內(nèi)容，核心內(nèi)容有生態(tài)保護，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，空間布局，設施配套和環(huán)境提升;支撐性內(nèi)容包括歷史文化、交通等專項，組織形式，政策研究，人才、資金、土地要素的統(tǒng)籌，近遠期安排。
5.2.5村民意見征詢
規(guī)劃編制過程中，充分注重村民的主體地位，項目編制全過程聽取村民意愿，根據(jù)規(guī)劃階段公示規(guī)劃階段性成果，接受村民監(jiān)督，獲取村民支持。規(guī)劃文本形成后，組織村民召開“村級評審會”充分聽取村民意見，參與集體決策。規(guī)劃報送審批前，應經(jīng)村民會議或者村民代表會議審議，并在村莊內(nèi)公示，確保規(guī)劃符合村民意愿，且愿意主動實施規(guī)劃。
5.2.6規(guī)劃論證審查
由主管部門組織行業(yè)專家、村民代表組成評審小組，規(guī)劃評審小組對規(guī)劃成果進行審查，通過國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺對各類控制性指標進行復核，對規(guī)劃成果提出糾正、修改或補充的具體意見。
5.2.7規(guī)劃上報
規(guī)劃成果通過評審后，根據(jù)評審意見進行修改完善，按規(guī)定程序報相關部門審批。
6.對策及建議
6.1在縣域層面加強居民點體系規(guī)劃
在縣域層面進行科學統(tǒng)籌，編制居民點體系規(guī)劃，村莊可以分為以下幾類：搬遷撤并類村莊：人口少，條件差，缺少發(fā)展資源和機遇，生態(tài)脆弱，有自然災害，因重大建設項目需要拆遷的，如高鐵、高速、機場、濕地公園、水庫、風景名勝區(qū)，這類村莊原則不需要編制規(guī)劃，撤并后留下的村需要編制規(guī)劃。特色保護村莊：包括景區(qū)村景郊村，歷史文化名村和傳統(tǒng)村落，民族村，已經(jīng)投入建設的精品特色村，有其他特色資源的村莊，村莊規(guī)劃以保護為主。城郊融合類村莊：一般已經(jīng)成為城區(qū)或鎮(zhèn)區(qū)，交通便利，能夠及時獲得城市的公共服務。集聚提升類村莊：規(guī)模較大的中心村，有一定的資源，能夠長期存在的村莊。未劃定分類的村莊：暫不做分類，留出足夠的觀察和論證的時間，同時也需要留有一定的規(guī)劃彈性。一個村莊類型確定的順序為：首先判斷是否為搬遷撤并類，其次為城郊融合、特色保護、集聚提升，最后為不做分類。以此分級分類優(yōu)化主要公共基礎設施的配置，健全村莊功能，并通過人居環(huán)境的改善和生活品質的提高、產(chǎn)業(yè)和消費的聚集，引導人口向中心村、集鎮(zhèn)聚集。對于人口規(guī)模小、地處邊遠山區(qū)、交通條件差、地質災害隱患點，則應列入重點搬遷撤并對象。
6.2堅持開門編制，充分吸納公眾參與
村莊規(guī)劃要被廣大村民理解與接受，并成為國土空間利用中的自覺行為，而充分吸納村民公眾參與是確保村莊規(guī)劃實用性的關鍵。從規(guī)劃編制方案啟動、基礎資料收集與分析、區(qū)域問題診斷、規(guī)劃目標和規(guī)劃內(nèi)容確定，直到規(guī)劃的實施監(jiān)督，全過程吸納村民的參與。當然，公眾參與并不等同于完全滿足每個村民的意愿，不少村民的訴求多基于自身利益，這就需要平衡取舍。而村兩委和村民理事會在這方面擁有得天獨厚的優(yōu)勢，是實現(xiàn)村莊規(guī)劃公眾參與必不可少的組織保障。
6.3強化問題導向與目標導向的結合
村莊規(guī)劃在貫穿體現(xiàn)上位規(guī)劃的各項約束性和指導性指標同時，又要解決制約當?shù)刈匀毁Y源可持續(xù)利用的現(xiàn)實問題，是一個充分體現(xiàn)問題導向與目標導向相結合的典型規(guī)劃。目標導向，在落實上級規(guī)劃的指標體系的同時，還要緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標，根據(jù)村莊自身的資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，提出村莊自然資源的利用戰(zhàn)略。另外，要建立保護與建設并重的層次，處理好保護與建設的矛盾，形成多規(guī)合一的矢量底圖，與國土空間規(guī)劃相結合，體現(xiàn)多樣化、鄉(xiāng)土化、生態(tài)化、特色化、形成適度精致的村莊。
6.4加強用途管制的制度建設
村莊規(guī)劃的范圍均屬于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，因地制宜地對村莊規(guī)劃進行空間用途分區(qū)，并制定相應的用途管制規(guī)則，已成為“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”管制方式的基礎。由于目前大部分村莊規(guī)劃缺乏詳細的用途管制分區(qū)和針對性制定管制規(guī)則，只是簡單地按生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間三大類提出了原則性的用途管制要求，既缺乏實際管制效力，也不具可操作性。從理論上看，村莊規(guī)劃的用途管制，應在“三線三區(qū)”的基礎上細化。——論文作者：周鵬程
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