發布時間：2020-02-05所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:資源環境緊約束下，不同土地用途之間的競爭加劇，有限的土地資源只能在耕地、建設用地、生態用地之間進行轉換。在激勵機制的作用下，地方政府對不同土地用途的重要性進行排序，將滿足經濟增長需求的建設用地排在首位，但在垂直管理體制下，耕地、生態用
摘要:資源環境緊約束下，不同土地用途之間的競爭加劇，有限的土地資源只能在耕地、建設用地、生態用地之間進行轉換。在激勵機制的作用下，地方政府對不同土地用途的重要性進行排序，將滿足經濟增長需求的建設用地排在首位，但在垂直管理體制下，耕地、生態用地等控制指標的達成與否關系到自然資源部門、生態環境部門的核心利益。在橫向與縱向的雙重約束下，同一層級不同職能部門既存在共同利益也存在沖突，不同土地用途之間的競爭演變為不同政府職能部門之間的競爭。當職能部門之間存在利益沖突時，出現土地利用冒險行為，如將基本農田轉變為生態用地以獲取綠色政績，將生態用地轉變為生產力極低的耕地，這些行為不利于自然生態系統的可持續發展和福利的最大化。整理存量建設用地、發展可持續集約農業、系統管理自然資源能在一定程度上緩解地類之爭。
關鍵詞:資源環境;土地競爭;注意力競爭;冒險行為;平衡策略
糧食生產、經濟增長、生態環境保護都對土地資源有所需求，且對土地資源的需求不斷增長，土地資源成為各種用途激烈競爭的焦點。資源環境緊約束下，有限的土地資源只能在耕地、建設用地、生態用地之間進行轉換。經濟增長對建設用地的需求導致我國優質耕地持續減少，雖然我國依靠集約化農業技術、過度利用耕地和開發生態用地等方式保證了糧食可供量的穩定增長，但其所追求的糧食產量大幅提升是一種短期行為，這種生產方式對生態環境產生了負面影響，而生態環境又反作用于糧食生產系統。在“糧食安全、經濟增長與生態保護”的土地利用三難困境下，如何平衡土地資源利用的短期效率與長期可持續性?筆者擬從需求視角分析糧食安全、經濟增長與生態保護驅動下的用地競爭，進而從供給視角分析激勵與控制下土地資源實際控制者(地方政府)的土地利用排序，以及供需沖突下不同職能部門的土地利用冒險行為，以期為平衡土地利用提供對策。
一、經濟增長、糧食安全與生態文明驅動下的用地競爭
(一)建設用地:經濟增長驅動的土地需求
作為世界最大的發展中國家，中國政府為了激勵地方發展，將經濟增長指標置于官員政績考核的首位，形成官員晉升錦標賽，這是地方政府發展經濟的外在激勵。此外，1994年分稅制改革形成“財權上移”、“事權留置”，財政缺口使地方政府致力于財政收入增長，這是地方政府發展經濟的內在激勵。在政績考核與彌補財政缺口的雙重激勵下，各級政府都處于增長競爭格局，官員升遷與本地經濟增長掛鉤，形成由地方政府主導“為增長而競爭”的模式。經濟增長的投入要素主要是勞動力、資本和土地，其中，資本和勞動力基本實現市場化，地方政府所掌握的主要是土地。由于農村土地產權模糊、建設用地的政府管制、土地征用的強制性及對一級市場的壟斷[1]，地方政府成為土地資源的實際控制者。為了在競爭中取勝，地方政府過度占用土地資源，將耕地、生態用地等轉為建設用地以發展城市經濟。一方面，地方政府競相為制造業投資者提供低成本土地，通過低價或零地價出讓工業用地，建立大批工業園區;另一方面，地方政府不斷擴張開發區，通過高價出讓住宅用地和商服用地增加財政能力，以改善基礎設施和公共服務來吸引資本[2]。2009-2016年，我國建設用地面積大幅提升，其中，城市用地從5291.4萬畝增至6508.7萬畝，建制鎮用地從5584.1萬畝增至7638.3萬畝，交通運輸用地從11912.9萬畝增至13273萬畝。
在既有的地方官員晉升機制和財政收入來源結構下，地方經濟增長存在嚴重路徑依賴，短期內難以改變經濟增長模式。據《世界城市化展望:2018(修訂版)》預測，2050年我國城市化水平將達到80%以上，如果不改變經濟增長模式，那么對建設用地的需求將不斷增長，城市將不斷蔓延。低密度的城市蔓延帶來自然資源浪費、耕地減少、污染加劇等負面效應，對糧食安全和生態環境造成嚴重的負面影響。城市經濟增長對占用土地資源有強烈需求，而隨著鄉村生產方式和消費需求升級加快，鄉村用地需求結構也發生了重要變化，鄉村建設用地需求強勁。隨著鄉村新產業新業態的發展和公共服務需求的增加[3]，設施農業項目用地需求強勁，現代農業生產所需的配套項目用地需求大幅增加，農業功能拓展催生農村新型建設用地需求，農村公共設施用地需求也不斷增長。由于經濟增長特別是城市經濟增長對官員晉升以及彌補地方財政缺口至關重要，地方政府在各種土地用途中將建設用地排在首位，選擇優先滿足城市經濟增長的用地需求。而鄉村擁有農村集體土地所有權，隨著產權的不斷完善，對農村土地用途轉換的自主權較大。因此，在不能有效盤活存量建設用地的情況下，面臨城市化與鄉村振興對建設用地的強勁需求，地類之間的轉換壓力巨大。
(二)耕地:糧食安全驅動的土地需求
1978-2016年，我國人口從9.63億增至13.83億，糧食產量從3.05億噸增至6.16億噸，人口增加并沒有降低人均糧食產量。我國食物不足發生率從1990-1992年的22.9%降至2014-2016年的9.7%，食物不足發生率下降速度快，在減輕饑餓方面成績顯著，這得益于“綠色革命”以來農業生產率的快速提高使糧食可供量大幅增加。但隨著“綠色革命”技術的收益不斷遞減，糧食單產的繼續提高面臨重大挑戰。以我國口糧生產為例，雖然單產從1995年的4659公斤/公頃提高到2016年的5990公斤/公頃，但單產增速明顯放緩甚至出現停止增長的趨勢。另外，以石油農業為主導的農業技術進步通過在耕地上大量投入化肥、農藥、農膜、除草劑等實現糧食短期產量的大幅提升，造成了嚴重的耕地污染，進一步限制了單產的提高，對糧食質量安全也造成負面影響[4]。而隨著人口高峰期的到來和需求層次的提升，對糧食可供量的需求將不斷增加，對糧食質量和營養的要求也將不斷提高。據《世界城市化展望:2018年(修訂版)》預測，2030年中國人口將達到最高峰(約14.41億人)，其后有所下降，但2050年仍將有13.64億人，另外，隨著生活水平的不斷提高，口糧的人均消費量增速加快，對肉類的需求也會增加。由于糧食安全有四個維度:糧食可供量、糧食獲取的經濟和物質手段、糧食的利用以及一段時間內的穩定性[5]，因此，確保糧食安全不僅要提高糧食可供量，也要提升糧食質量、營養和維持供給的穩定性。我國剛性增長的巨量人口、人均糧食消費量的增長需求和對糧食質量的更高需求，對糧食生產提出了更高要求。
糧食生產是資源約束型生產，本質的約束資源是耕地，糧食安全的核心是耕地安全[6]。但隨著工業化、城市化的推進和石油農業負面效應的突顯，耕地的數量減少、質量下降、耕地生態平衡被破壞，耕地正變得越來越不安全。2009-2016年，我國耕地面積減少695.4萬畝;耕地質量平均等別從9.80等變為9.96等，低于平均等別的耕地占比明顯上升。另據2014年全國土壤污染狀況調查公報顯示，耕地土壤點位超標率為19.4%，這將導致中國每年減少1000萬噸以上的糧食供應[7]。耕地土壤生物多樣性下降、耕地土壤流失、耕地土壤養分失衡等問題也很突出。耕地數量、質量、生態下降，繼續大幅度提升單產受限，增加用于糧食生產的優質、無污染的耕地面積的壓力將會增加[8]。在此局面下，中央政府加大了對耕地的控制力度，要求地方政府劃定永久基本農田。中央政府期望通過劃定永久基本農田以保護優質、無污染耕地，避免高糧食生產能力的耕地改變用途，確保糧食安全。
(三)生態用地:生態文明驅動的土地需求
在經濟增長和糧食生產對土地的需求同時增加時，土地轉換的壓力也在增加。地方政府發展經濟需要占用耕地，中央政府為保證糧食安全則嚴格控制耕地。在激勵與控制下，地方政府通過對土地資源的雙重開發來同時滿足經濟增長對建設用地的需求和中央政府對其耕地保有量的要求，一方面，地方政府占用優質耕地以滿足經濟增長對建設用地的需求，另一方面，通過將林地、草地、濕地等生態用地開發為耕地以實現耕地數量平衡。2009-2016年，我國園地面積減少818.3萬畝，林地面積減少1562.2萬畝，草地面積減少1547.1萬畝，水域及水利設施用地減少669.9萬畝，田坎減少311萬畝，鹽堿地、沼澤地、沙地共減少421.9萬畝。雙重開發對生態環境產生顯著的負面影響。建設占用耕地使原有的自然生態系統轉變為自然社會耦合系統，系統內物質流、能量流均發生顯著變化，氣候調節、水源涵養、土壤形成、廢物處理、生物多樣性維持等生態系統服務的數量與質量相應改變，進而產生城市熱島、大氣污染、雨洪災害等生態環境問題;而為了實現耕地數量上的平衡，又將生態服務價值高的林地、濕地、草地轉換為生產力極低的耕地，這進一步導致氣候變化和生態環境破壞，進而可能影響生產力和土地供應，形成潛在的惡性循環。另外，以時間換取空間的農業生產方式對生態系統的負面影響也很顯著，為了減少糧食對耕地的需求壓力，通過集約化的農業生產方式雖然短期內能提升糧食產量，但這種生產方式破壞了生態環境，不利于保障糧食可供量的長期穩定性。
作為一種提供必要生態系統服務為主體功能的土地利用類型，生態用地在維持生態平衡、保障國土生態安全、應對全球氣候變化中具有特殊地位。在保證建設用地和耕地需求的雙重壓力下，我國具有重要生態系統服務功能的生態用地數量大幅減少，質量也急劇下降，影響了社會、經濟、生態的協調發展[9]。另外，隨著生態文明的深入推進，一些具有生態功能的土地被多年大量占用后，開始受到重視，公眾對生態用地的需求激增。中央政府將堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一，要求像對待生命一樣對待生態環境。在增長和糧食的雙重需求壓力下，中央政府開始實行最嚴格的生態環境保護制度，劃定生態保護紅線以嚴格保護水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間用地，嚴禁隨意侵占或破壞林地、草地等生態用地。作為生態文明建設的載體，生態用地重要性突顯。
二、沖突與冒險:職能部門的土地利用行為
經濟增長、糧食安全與生態文明建設對土地資源都有強烈需求，但土地資源供給是稀缺的。為了實現可持續發展，中央政府利用正向激勵機制刺激地方政府發展經濟，而通過負向激勵機制控制地方政府的土地利用行為。面臨不同土地用途之間的激烈競爭，作為中央政府多任務代理人的地方政府如何安排建設用地、耕地、生態用地的優先序，在實際土地利用中如何采取策略?為了切實保護耕地和生態用地，中央政府對國土資源部門和環保部門實行垂直管理，那么，國土資源部、環保部能切實履行其職責嗎?當不同土地用途之間存在嚴重沖突時，不同職能部門將如何行為?下文將對供需沖突下地方政府及職能部門的土地利用行為進行具體分析。
(一)橫向與縱向雙重約束:職能部門競爭政府注意力
地方政府在晉升錦標賽驅動的競爭格局下，有強激勵將耕地轉換成建設用地以拉動經濟增長。而中央政府對地方政府保護耕地、生態是負向激勵，沒有完成任務將受到懲罰，因此，地方政府在耕地保護與生態保護上將采取策略性行為以取得合法性。為了切實保護耕地與生態用地，中央政府在國土資源部門、環保部門實行省以下垂直管理體制以加強控制。但從權威角度看，對于地方政府及職能部門，上級黨委政府具有實質權威，上級政府具有正式權威，而上級職能部門僅具有象征性權威。政府是強勢委托方，除了掌握人事、財政和行政等重要資源，還對潛在配合弱委托方工作的其他部門有實質影響力。換言之，如果不依賴強勢委托方而只憑借職能部門自身力量，其工作往往難以推動[10]。在激勵機制的作用下，地方政府長官對不同土地用途的重要性進行排序，將滿足經濟增長需求的建設用地排在首位，由于地方政府掌握地方國土資源部門、環保部門的人事權和財權，國土資源部門和環保部門工作需要其他職能部門的配合，因而，國土資源部門和環保部門需為地方政府建設占用耕地、生態用地提供合法性，但這兩個部門也處于縱向控制之下，耕地、生態用地指標的完成情況，決定其核心利益，因而，不同土地用途之間的競爭最終演變為不同職能部門之間的競爭。由于政府權威，用地競爭演變為耕地與生態用地之間的競爭，地方國土資源部門與環保部門、林業部門等不同職能部門只能通過競爭政府長官注意力的方式獲取土地資源，以超額完成上級職能部門的任務。
職能部門競爭政府注意力的策略主要有四種:一是顯著性。組織處理事務的機制之一是顯著性，即對顯著或生動事件賦予很高權重，而對不顯著事件賦予較低關注。國土資源部門和環保部門等職能部門會從不同角度強調本部門任務完成情況對地方的重要性。二是強調緊迫性。緊迫性反映了時間壓力機制，職能部門競爭政府注意力的過程實質就是與政府進行談判，而影響談判過程、談判能力、談判結果的一個重要因素是時間壓力。時間壓力越大，越能吸引政府注意力，如當接近土地利用規劃的結束期，而當地的耕地保有量沒有達到上級要求時，那么，國土資源部門強調緊迫性能獲取政府注意力，當地土地資源短期內將向耕地傾斜以通過上級部門的檢查。三是數據可靠性。在競爭政府注意力時，職能部門強調本部門任務的顯著性與緊迫性需要可靠數據的支撐。四是比較機制。職能部門通過橫向對比其他地方與本地在耕地保護、生態保護上的差距能引起政府長官對本部門的注意。由于晉升機會是有限的，上級政府在考核下級的績效和表現、決定提拔誰的時候，必然采用某種程度的“相對績效評估”。如何使自己的政績高過競爭對手是獲得政治晉升資本的重要途徑[11]。在晉升錦標賽下，雖然最重要的考核指標是經濟增長，但對政府長官政績進行排序時，如果一個地方的耕地、生態保護明顯好于其他地方，那么當經濟增長指標差別不大時，這個地方的長官在晉升錦標賽中可能脫穎而出，因此，進行橫向比較是職能部門吸引政府官員注意力的有效策略。
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如果職能部門能在“注意力競爭”中取勝，那么，在保證經濟增長所需的建設用地后，土地資源將向這一職能部門傾斜。糧食安全得到政府高度關注時，最嚴格的耕地保護制度開始實施，國土資源部門在職能部門中地位高，雖然地方國土資源部門首先要滿足地方經濟增長對建設用地指標的需求，但之后，耕地是重要的土地利用類型，國土資源部門可以通過開發生態用地實現耕地數量平衡。而當生態文明建設得到政府的關注時，最嚴格的生態保護制度開始實施，環保部門在職能部門中的地位上升。經濟增長對建設用地有剛性需求，而最嚴格的耕地保護和生態保護制度對耕地、生態用地進行嚴格保護，在地類相爭、政策沖突明顯的情況下，經濟增長、耕地保護、生態保護“和平共處”難度大，職能部門為了通過上級部門的檢查將采取冒險行為，如玩數字游戲、雙重開發、生態用地占用基本農田等，這對自然生態系統的可持續發展極其不利。
(二)職能部門的土地利用冒險行為
第一，數字游戲。在地方政府的實質權威和正式權威下，國土資源部門首先要滿足地方經濟增長對建設用地的需求，在后備耕地資源不足的情況下，為了通過上級國土資源部門的檢查，一些地方的國土資源部門在土地利用過程中出現冒險行為。最嚴格的耕地保護制度要求建設占用耕地需補充相應數量與質量的耕地，通常情況下，占用耕地的單位繳納耕地開墾費由國土資源部門負責補充耕地，國土資源部門既是“裁判員”又是“運動員”。為了給建設用地和占補平衡騰挪出足夠的空間，一些地方的國土資源部門利用信息優勢，將耕地和基本農田劃到“山上”、劃進“水里”，甚至劃到存量建設用地上。有些地方為了實現耕地數量上的占補平衡，將荒草地、學校、農民建房等土地作為新增耕地驗收入庫，這導致驗收后的新增耕地不具備耕作條件。更有甚者，以災毀為由，將原本為耕地的土地變更為灘涂地，繼而謊報通過復墾成為新增耕地。為了同時滿足地方經濟增長的土地需求和上級職能部門對當地耕地數量的要求，作為耕地保護者的地方國土資源部門通過拆東墻補西墻、編制立項材料等方式實現表面上的耕地數量平衡，編制“漂亮”的統計數據以通過上級職能部門的考核，為地方政府占用耕地取得合法性。只注重統計數據上的平衡掩蓋了優質耕地不斷流失和耕地紅線被蠶食的嚴峻現實，導致“最嚴格”的耕地保護制度變為“數字游戲”。
第二，雙重開發。當地方國土資源部門在“注意力競爭”中取勝，耕地成為建設用地后最重要的土地利用類型，地方國土資源部門可以開發生態用地補充耕地實現耕地數量占補平衡。耕地占補平衡實質是雙重開發，一方面，建設占用耕地，滿足地方政府經濟增長所需用地，國土資源部門能從地方政府獲取充足的財政資金并得到其他部門的有效配合;另一方面，通過開發生態用地補充耕地能滿足上級職能部門對當地耕地保護的要求，這對地方國土資源部門而言是一種占優策略。但雙重開發帶來了嚴重的生態環境問題，一些地方為獲得建設用地審批，千方百計擴大補充耕地面積，在不宜開墾的生態區“拓地”，將不適宜開墾的生態用地變為耕地來解決批地的燃眉之急，甚至將一些陡坡和林地、湖泊、沼澤等不宜耕種的土地盲目開發利用，將位置偏遠、生態脆弱的地塊用于耕作，破壞了生態環境，造成嚴重的生態效益損失[12]。另外，這種雙重開發對糧食安全也有負面影響，建設占用的耕地大多為優質耕地，而通過土地開發復墾補充的耕地多位于丘陵山區、低洼易澇、耕作條件差的地方，農民對新增耕地的耕作積極性低，造成耕地的糧食產出能力下降。
第三，生態建設占用優質耕地。隨著生態文明建設受到中央政府的重視，一些地方環保部門成功吸引了地方政府的注意力，在土地利用排序中生態用地重要性突顯，環保部門與國土資源部門競爭土地資源的能力增強。在生態文明建設過程中，一些地方將以往城市“攤大餅”式開發的用地思路和方式直接“拿來”，在城市周邊、主要交通干線兩側建設城鎮生態公園、景觀工程、綠化工程等生態項目，這些生態項目大量占用耕地甚至基本農田;另外，隨著鄉村產業的發展，生態農業、觀光農業及休閑旅游等生態項目也大量占用耕地(基本農田)。環保部門為了避免與自然資源部門的直接沖突，采取策略性行為增加生態用地，如為規避農用地轉用和土地征收審批，通過給予農民價格補償的方式將耕地轉變為林地或綠化用地，而不變更土地利用現狀，依舊按照耕地和基本農田進行管理，被占用的耕地不再承擔糧食生產功能，造成耕地隱性流失[13]。為了追求綠色政績工程，一些地方在土地利用中出現冒險行為，將優質耕地轉變為生態用地，造成優質耕地大量減少、耕地保有量不實，耕地保護紅線受到威脅，糧食安全承受巨大壓力。由于環保部門競爭能力增強，生態用地與耕地之間的競爭加劇，一些地方可能出現“填塘造地”與“挖田造湖造林”并存的現象，職能部門的分割與競爭導致雙重土地利用冒險行為出現，這給自然生態系統的可持續發展帶來負面影響。
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