發(fā)布時(shí)間：2015-03-14所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：行政合同是現(xiàn)代行政法上較為新型且重要的一種行政管理手段。 行政合同它引進(jìn)了公民參與國家行政的新途徑，通過行政合同，普通公民可以以積極的權(quán)利方式而不僅僅是負(fù)擔(dān)義務(wù)直接參與實(shí)施行政職能特別是經(jīng)濟(jì)職能;行政合同的廣泛使用，將會(huì)減低行政機(jī)關(guān)對(duì)
摘要：行政合同是現(xiàn)代行政法上較為新型且重要的一種行政管理手段。 行政合同它引進(jìn)了公民參與國家行政的新途徑，通過行政合同，普通公民可以以積極的權(quán)利方式而不僅僅是負(fù)擔(dān)義務(wù)直接參與實(shí)施行政職能特別是經(jīng)濟(jì)職能;行政合同的廣泛使用，將會(huì)減低行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人進(jìn)行單方命令的行政安排，以協(xié)商的方式提出要求和義務(wù)，便于公民理解，容易造成接受和贊同，從而減少因雙方利益和目的的差異而帶來的對(duì)立性，有利于化解矛盾，創(chuàng)造和諧社會(huì)。
關(guān)鍵詞：行政合同,管理制度,法律論文
特征
1、行政合同的當(dāng)事人必有一方是行政主體，享有行政權(quán)力。行政合同是行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)而簽訂的，因此，當(dāng)事人中必有一方主體是行政主體。沒有行政主體的參加，不能稱為行政合同。行政合同必須有行政機(jī)關(guān)參加并不意味著凡有行政機(jī)關(guān)的合同都是行政合同。行政機(jī)關(guān)具有雙重身份：行政主體和民事主體。當(dāng)行政機(jī)關(guān)以民事主體身份簽訂的合同，如與家具廠簽訂的購買辦公設(shè)備合同，該合同是民事合同;只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)以行政主體身份簽訂合同時(shí)，該合同才是行政合同。行政合同監(jiān)督
2、行政合同的目的是實(shí)施行政管理。行政主體簽訂行政合同的目的是實(shí)現(xiàn)行政管理職能，維護(hù)公共利益，而不是為了自身的經(jīng)濟(jì)利益。如為了修建道路、橋梁、機(jī)場(chǎng)等公共設(shè)施，行政主體與企業(yè)簽訂的共同投資建設(shè)合同等。
3、行政主體對(duì)于行政合同的履行享有行政優(yōu)益權(quán)。與民事合同主體簽訂合同是為了自身利益不同，行政主體簽訂行政合同是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，維護(hù)公共利益。因此，行政主體對(duì)行政合同的履行享有民事合同主體不享有的行政優(yōu)益權(quán)。具體體現(xiàn)為對(duì)合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)和解除權(quán)。當(dāng)然，行政主體只有在合同訂立后出現(xiàn)了由于公共利益的需要或法律政策的重大調(diào)整，必須變更或解除時(shí)，才能行使單方變更、解除權(quán)。由此造成相對(duì)人合法權(quán)益損害的，要予以補(bǔ)償。
4、行政合同雙方當(dāng)事人因?yàn)槁男行姓贤l(fā)生爭議，受行政法調(diào)整，根據(jù)行政法的相關(guān)原則，通過行政救濟(jì)方式解決。
盡管行政合同在行政法中的地位仍然富有爭議，但是在現(xiàn)代社會(huì)中，行政合同在國家行政管理中發(fā)揮著不可或缺的作用。行政合同制度的建立不單因?yàn)檫@種管理方式具有靈活性等特點(diǎn)，而且能為解決行政合同糾紛開辟一條道路。我國應(yīng)盡快以法律形式確立行政合同的地位，完善行政合同之法律救濟(jì)，同時(shí)應(yīng)借鑒西方國家較為成熟的司法經(jīng)驗(yàn)，重構(gòu)我國現(xiàn)行的行政訴訟結(jié)構(gòu)，吸納雙向性的行政合同救濟(jì)制度，并在原告資格、舉證責(zé)任、責(zé)任方式和措施上作必要的調(diào)整。
一、我國行政合同的法律地位及性質(zhì)
行政合同，是指行政主體為了行使行政職能、實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，而與公民、法人和其他組織，經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和公眾對(duì)行政民主化的期望，私法中“合同”的概念被引入公法領(lǐng)域，行政合同由此而生，它結(jié)合了契約精神和現(xiàn)代行政理念，具有“柔性”管理和“彈性”行政的特點(diǎn)，可以說，行政合同是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主制度快速和深入發(fā)展的產(chǎn)物。當(dāng)前，“行政合同”在我國還不是一個(gè)法律上的稱謂，民法學(xué)者普遍否認(rèn)行政合同的存在，行政法學(xué)者則將其劃入行政法范疇。然而，隨著民主與法治的發(fā)展與完善，公私法領(lǐng)域已經(jīng)不能用簡單的“分割式”方法劃分，公私法理念相互借鑒與移植也是法律理論和實(shí)踐發(fā)展的助推劑。而且在我國司法實(shí)踐中，2004年最高人民法院出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》明確了“行政合同”是27種“行政行為種類”之一。因此，筆者認(rèn)為，行政合同的存在毋庸置疑，因其簽訂目的是為了行使行政職能，實(shí)現(xiàn)特定的國家行政管理目標(biāo)，其指向性應(yīng)更為偏向于行政法領(lǐng)域，是一個(gè)“披著民法外衣”的行政法概念。
對(duì)于行政合同的性質(zhì)，理論上意見不一，筆者認(rèn)為，行政合同是公私法結(jié)合的產(chǎn)物，其性質(zhì)應(yīng)始終具有行政和合同的雙重性。行政合同的“雙重性”可見于行政合同的自身特征，“行政合同的當(dāng)事人一方必定是行政主體”、“行政合同簽訂的目的是為了行使行政職能”、“在行政合同的履行、變更或解除中，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)”體現(xiàn)了行政合同的行政屬性;“行政合同以雙方意思表示一致為前提”則體現(xiàn)了行政合同的合同屬性。
二、我國行政合同實(shí)踐中存在的問題
(一)缺乏立法規(guī)范，法律法規(guī)間沖突嚴(yán)重
目前，針對(duì)行政合同立法最為突出的問題就是法律法規(guī)沒有關(guān)于“行政合同”的法律概念，未將行政領(lǐng)域中客觀存在的合同明確定性為行政合同。從現(xiàn)行立法規(guī)定的狀況來看，只有某些特定領(lǐng)域的“行政合同”得到了法律、行政法規(guī)或規(guī)章的確認(rèn)。例如《公務(wù)員法》中涉及了公務(wù)員合同的有關(guān)規(guī)定、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在國有企業(yè)和國有資源的分配和管理中引用了合同制度、《湖南省行政程序規(guī)定》則以地方政府規(guī)章的形式明確了“行政合同”的含義及相關(guān)制度。然而現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于“行政合同”之規(guī)定存在著許多沖突，如《湖南省行政程序規(guī)定》中把政府采購合同定性為行政合同，但是《政府采購法》與《合同法》卻將其確定為民事合同。
此次行政訴訟法修正草案的二審稿中將可訴條件修改為“行政行為”，為行政合同進(jìn)入行政訴訟法救濟(jì)范圍開了一扇小窗。但我們應(yīng)當(dāng)看到，關(guān)于行政合同糾紛的法律救濟(jì)問題，目前在立法上仍缺乏統(tǒng)一規(guī)定，最高院的司法解釋或指導(dǎo)意見甚至出現(xiàn)相互沖突的情形。例如，現(xiàn)行行政訴訟法的救濟(jì)制度僅是對(duì)行政相對(duì)人的單向救濟(jì)，行政機(jī)關(guān)不得充當(dāng)原告角色、沒有反訴權(quán)利、必須負(fù)主要舉證責(zé)任等規(guī)定，剝奪了行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的權(quán)利。
(二)行政合同發(fā)生糾紛，訴訟形式運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)不一
在西方發(fā)達(dá)國家，解決行政合同糾紛的形式有很多，如協(xié)商、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決或通過司法途徑解決。
目前，我國現(xiàn)行法律對(duì)行政合同糾紛的救濟(jì)還未做出統(tǒng)一的規(guī)定。行政合同發(fā)生糾紛后應(yīng)采取何種訴訟形式，是實(shí)踐中普遍存在的問題，像城市建設(shè)拆遷補(bǔ)償?shù)募m紛、農(nóng)村土地承包合同的糾紛，大多被當(dāng)做普通的民事案件，通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決和法院審理兩種途徑解決。當(dāng)前，我國絕大多數(shù)進(jìn)入訴訟階段的行政合同案件都當(dāng)作民事合同案件處理，法院未將其作為行政訴訟案件受理，即使行政相對(duì)人向法院提起行政訴訟，法院也往往會(huì)駁回原告訴請(qǐng)或建議當(dāng)事人轉(zhuǎn)向民事訴訟。
三、完善我國行政合同法律救濟(jì)制度
(一)充分發(fā)揮司法外救濟(jì)的作用
從西方國家的經(jīng)驗(yàn)來看，多是通過司法外途徑來解決關(guān)于行政合同的糾紛，且通常都解決得比較圓滿。例如，在英國，雖然《王權(quán)訴訟法》確立了完善的訴訟程序，使得所有涉及政府合同糾紛的訴訟均可按照該法之標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，然而實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中，因政府合同引起的糾紛則很少訴諸法院，通常由政府和當(dāng)事人通過非正式談判或者仲裁解決。[5]筆者認(rèn)為，對(duì)于我國行政合同發(fā)生的糾紛，應(yīng)充分運(yùn)用諸如協(xié)商、仲裁或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決等方式妥善解決。協(xié)商可由雙方當(dāng)事人通過非正式談判與意見交流，逐漸消除雙方對(duì)于合同理解的差異以及相關(guān)紛爭，是所有解決方法中成本最低且效益最高的方式，而且行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的合作并不是一次截止，多是互利的長期合作關(guān)系，協(xié)商這種解決方法有助于二者重新修復(fù)關(guān)系。仲裁或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決，是當(dāng)前行政機(jī)關(guān)為了解決某些特定行政合同糾紛，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)，如人事仲裁公正廳，受理相關(guān)行政合同糾紛的方法，這種方法對(duì)于解決行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與內(nèi)部機(jī)構(gòu)或人員之間的行政合同糾紛，有著較好的示范作用。
(二)建立切實(shí)有效的行政合同司法救濟(jì)制度
第一，行政訴訟是行政合同糾紛的唯一司法救濟(jì)途徑。實(shí)踐中，由行政合同引起的糾紛大多通過民事訴訟解決，這種對(duì)于行政合同司法救濟(jì)方式的錯(cuò)位，與當(dāng)前法學(xué)界針對(duì)行政合同理論研究的現(xiàn)狀相關(guān)。運(yùn)用民事訴訟解決行政合同不利于行政合同糾紛的妥善解決，也不能體現(xiàn)行政合同之內(nèi)在價(jià)值。筆者認(rèn)為，行政合同是行政法于實(shí)踐中發(fā)展的產(chǎn)物，行政合同爭議屬于行政爭議，所形成的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)由行政訴訟法調(diào)整，因此應(yīng)將行政訴訟作為解決行政合同糾紛的唯一司法救濟(jì)方式。
第二，保障行政機(jī)關(guān)的原告資質(zhì)與反訴的權(quán)利。眾所周知，行政合同的成立是建立在雙方當(dāng)事人共同協(xié)商的基礎(chǔ)上，最終目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，關(guān)于行政合同的爭議是在雙方達(dá)成合意的條款之基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，因此行政相對(duì)人并不是恒定受害者，行政機(jī)關(guān)也有可能成為受害者。可見，現(xiàn)行行政訴訟制度規(guī)定的單向性救濟(jì)制度，實(shí)際上是剝奪了行政機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的權(quán)利，并不能完全滿足行政合同的司法救濟(jì)需要。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)盡快將行政合同納入行政訴訟受案范圍內(nèi)，在行政訴訟機(jī)制中加入雙向性救濟(jì)制度，保障行政合同雙方當(dāng)事人權(quán)利平等。
