論我國監(jiān)察調查制度與刑事訴訟制度的銜接與一致性

發(fā)布時間：2021-07-10所屬分類：法律論文瀏覽：1214次

摘 要： 內容提要隨著國家監(jiān)察制度改革的日益深入以及監(jiān)察法的出臺，刑事訴訟法與監(jiān)察法的銜接成了不可回避的問題。國家監(jiān)察制度與刑事司法制度的性質、內容以及所規(guī)范的行為等方面看似不同，但在公職人員職務犯罪的調查、起訴、審判中，存在著諸多交叉重合之處。因

　　內容提要隨著國家監(jiān)察制度改革的日益深入以及監(jiān)察法的出臺，刑事訴訟法與監(jiān)察法的銜接成了不可回避的問題。國家監(jiān)察制度與刑事司法制度的性質、內容以及所規(guī)范的行為等方面看似不同，但在公職人員職務犯罪的調查、起訴、審判中，存在著諸多交叉重合之處。因此，研究我國監(jiān)察調查制度與刑事訴訟制度的銜接與一致性，無論在理論上還是實踐中都是有意義的。本文依據(jù)監(jiān)察法和2018年修改后的刑事訴訟法，以刑事訴訟法的體例為序，詳細分析了監(jiān)察法和刑事訴訟法在銜接中的具體問題，從基本原則、公職人員職務犯罪管轄、證據(jù)制度、強制措施以及缺席審判程序的銜接等5大內容中對兩法銜接的具體法律規(guī)定進行了解釋，重點研究監(jiān)察調查制度與刑事訴訟制度在5個方面的銜接與一致性問題。

　　2018年3月監(jiān)察法在十三屆全國人民代表大會第一次會議上順利通過，標志著我國監(jiān)察制度改革經(jīng)過多年的醞釀和立法前的試點正式完成，進而全新的國家監(jiān)察制度正式建立并投入運行。監(jiān)察法的制定和新型監(jiān)察制度的建立，對原來的刑事訴訟法以及刑事訴訟制度產(chǎn)生了廣泛、重大影響，一直是實務界、法學界關注的熱點。2018年10月立法機關對刑事訴訟法進行了第3次修訂，修改的重點之一，就是解決與監(jiān)察法以及監(jiān)察調查制度的銜接問題。通過這次修改，刑事訴訟法中原來與監(jiān)察法不一致甚至相沖突的問題得以解決。同時，根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，雖然監(jiān)察調查制度不屬于刑事訴訟制度，但是監(jiān)察調查制度的不少內容與刑事司法制度相關的內容，在立法宗旨和價值追求上是一致的，因此不論監(jiān)察法與刑事訴訟法，還是監(jiān)察調查制度與刑事司法制度，存在不少相互銜接和一致的內容。

　　一、制度銜接的必要性前提

　　監(jiān)察法第十一條規(guī)定了監(jiān)察委員會的3項職責，其中第(二)項規(guī)定了監(jiān)察調查權，即“對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪的調查”。筆者認為，監(jiān)察機關調查權具有3個方面的基本屬性：首先是具有監(jiān)督屬性。由于國家的監(jiān)察機關是我國憲法規(guī)定的監(jiān)督機關，其監(jiān)督屬性不言而喻;其次，監(jiān)察機關也具有行政屬性。監(jiān)察法規(guī)定，自監(jiān)察法公布之日起施行，原本的行政監(jiān)察法同時廢止。監(jiān)察機關承擔了一部分原本行政監(jiān)察的職能，這部分職能當然具備行政屬性;第三，監(jiān)察機關需與司法機關銜接的屬性。具體而言是上述規(guī)定包含了職務違法調查和職務犯罪調查兩部分，其中職務犯罪調查的職權決定了監(jiān)察機關監(jiān)察與刑事司法的銜接關系。

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　　中國政法大學卞建林教授認為，監(jiān)察對職務犯罪調查權發(fā)生“等同于”偵查權的效果。對于監(jiān)察機關調查程序的后續(xù)銜接問題，他認為，“對監(jiān)察機關調查行為的后續(xù)評價仍需遵循刑事訴訟法的相關規(guī)定，因而盡管監(jiān)察機關的調查權不受刑事訴訟法的規(guī)范，但是其最終仍發(fā)生等同于刑事訴訟法上偵查權的法律效果”。a就監(jiān)察機關管轄的職務犯罪案件而言，監(jiān)察調查完畢后形成調查案卷，凡是可能構成犯罪需要追究刑事責任的，按照我國憲法規(guī)定必須移送司法機關，由此對接了刑事司法程序;經(jīng)過檢察機關審查起訴、提起公訴，再由人民法院定罪量刑。有學者梳理了偵查(調查)權歸屬的演變過程，認為“人民檢察院組織法第十一條將偵查權賦予了檢察機關，檢察機關將大部分案件的偵查實施權交給了其他機關，不能改變檢察機關享有完整偵查權的組織法精神。監(jiān)察機關刑事的職務犯罪調查權實質就是偵查權”。a監(jiān)察職務犯罪調查權需要與司法機關銜接，這決定了監(jiān)察機關職務犯罪調查刑事案件最終要接受刑事司法的實體規(guī)范、程序規(guī)范的檢驗，具體、全面對接基本原則、管轄分工、證據(jù)制度、強制措施以及特殊訴訟程序等5個方面的要求。

　　二、基本原則的銜接與一致性

　　根據(jù)監(jiān)察法第三條、第四條和第五條的規(guī)定，監(jiān)察法的基本原則主要包括依法獨立行使監(jiān)察權原則與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約原則;有關機關和單位依法協(xié)助原則;依憲依法監(jiān)察原則;以事實為根據(jù)、以法律為準繩原則;在適用法律上一律平等，保障當事人合法權益原則;權責對等，從嚴監(jiān)督原則;懲戒與教育相結合、寬嚴相濟原則;標本兼治、綜合治理原則。可以明顯看出，這些原則中不少原則與刑事訴訟法確立的刑事訴訟原則是一致的，或者是相互銜接的。之所以如此，是因為“刑事訴訟法與國家監(jiān)察體制的銜接首先應體現(xiàn)為調查權亦應遵循刑事訴訟法所規(guī)定的權利保障標準，這既是審判中心的必然要求，也是合乎正當程序的基本原則”，b其中有兩項原則在處理三機關相互關系方面尤為重要。

　　(一)分工負責、互相配合、互相制約原則

　　刑事訴訟法第七條規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。分工負責、互相配合、互相制約一直是刑事訴訟法的基本原則。監(jiān)察調查制度雖然不是刑事訴訟制度，但監(jiān)察調查終結的涉嫌職務犯罪的案件，勢必要進入刑事訴訟中，由檢察機關審查起訴和法院依法審判，三機關之間應當是什么關系，應當在法律上作出明確界定。否則，勢必影響監(jiān)察制度的順利運行。為此，監(jiān)察法第四條第二款規(guī)定，監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。這一原則表明，監(jiān)察機關雖然主要負責對公職人員違法犯罪的調查，但后續(xù)的審查起訴和審判還需檢察機關和法院依法辦理，因此，三機關之間既要分工負責，各司其職，又要互相配合、互相制約。有學者認為，監(jiān)察調查權的運行模式是“以科層監(jiān)督為代表的內部控權結構模式，以網(wǎng)狀節(jié)點為代表的外部制約機構模式”。c在職務違法行為的調查中，更加適用上述運行模式的表述，與刑事訴訟中的公檢法分工負責、互相配合、互相制約的工作模式并不完全相同。另一方面，當監(jiān)察調查得出職務犯罪的結果，則在監(jiān)察調查程序與刑事訴訟程序之間，還存在程序過渡、對接的問題，監(jiān)察委員會調查終結并且認為需要追究刑事責任的案件，依照憲法和刑事訴訟法的規(guī)定，移交人民檢察院審查起訴，再由人民檢察院向人民法院提起公訴。“檢察權的應然性除來自憲法確認這一根本政治制度外，檢察權作為二級國家權力與國家的行政權、監(jiān)察權、審判權平行設置，相互獨立。”d監(jiān)察機關調查的案件，在對接、轉換進入刑事訴訟程序時，檢察機關的審查起訴發(fā)揮著獨立的審查作用。監(jiān)察機關辦案需要與人民檢察院和人民法院互相配合、互相制約，從而有效地開展廉政建設和反腐敗工作，兼顧懲罰犯罪與保證人權，實現(xiàn)監(jiān)察目的和刑事訴訟目的。

　　(二)認罪認罰從寬原則

　　認罪認罰從寬原則作為基本原則進入刑事訴訟法是2018年修法的亮點之一。在正式進入刑事訴訟法之前，認罪認罰從寬制度已經(jīng)在部分地區(qū)進行了長期試點改革。“法治的本質就是無差別性、平等性和徹底性。”e職務犯罪作為諸多犯罪類型中的一種，也應當無差別、平等和貫穿延伸至與刑事訴訟程序銜接的監(jiān)察調查程序之中。監(jiān)察法充分地考慮到了認罪認罰從寬制度在刑事訴訟中的重要作用，所以第三十一條規(guī)定涉嫌職務犯罪的被調查人主動認罪認罰，在符合特定條件的情況下，可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議。這一規(guī)定將認罪認罰從寬制度納入監(jiān)察機關辦理的職務犯罪案件調查之中。在被調查人認罪認罰后，監(jiān)察機關可以向檢察院提出從寬建議，這體現(xiàn)了與刑事訴訟認罪認罰從寬原則的一致性，有助于保障人權，提高辦案效率。與此相呼應，2018年10月26日修改后的刑事訴訟法第一百七十二條第一款規(guī)定：人民檢察院對于監(jiān)察機關、公安機關移送起訴的案件，應當在1個月以內作出決定，重大、復雜的案件，可以延長15日;犯罪嫌疑人認罪認罰，符合速裁程序適用條件的，應當在10日以內作出決定，對可能判處的有期徒刑超過1年的，可以延長至15日。由此使監(jiān)察委員會辦理的職務犯罪案件，進入審查起訴、審判階段后均適用刑事訴訟法的認罪認罰從寬制度。

　　三、公職人員職務犯罪管轄的分工與銜接

　　監(jiān)察法通過后、刑事訴訟法修改前，有學者認為，目前監(jiān)察委立案調查呈現(xiàn)“職務違法+職務犯罪”二元一體模式。a國家監(jiān)察體制改革就是在中央強勢反腐的政策之下，改革對行使公權力的公職人員的監(jiān)督方式，尤其是對職務違法和職務犯罪進行重點監(jiān)督，改變原有的多頭監(jiān)督模式，集中優(yōu)勢力量，與腐敗行為作斗爭。“2018年是中國檢察制度面臨嚴峻挑戰(zhàn)的一年,嚴峻挑戰(zhàn)來自于國家監(jiān)察體制改革所帶來的偵查職能的調整,主要是職務犯罪的偵查職能轉隸于國家監(jiān)委會行使。”b監(jiān)察法第三條規(guī)定：“依照本法對所有行使公權力的公職人員(以下稱公職人員)進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作。”在這樣的制度構建背景之下，對原本歸屬檢察院的職務犯罪偵查權進行改革和重新配置，大部分的職務犯罪偵查權移交監(jiān)察委員會，形成新的職務犯罪調查權，原檢察院反貪反瀆工作人員部分轉隸到監(jiān)察委員會從事職務犯罪調查工作。職務犯罪的辦案程序開始了新的模式和流程，刑事訴訟法和監(jiān)察法在這個問題上如何分工、銜接成為一個不可回避的問題。對此，修改后的刑事訴訟法第十九條規(guī)定，人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。

　　刑事訴訟法第十九條將人民檢察院的偵查權限縮到對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件，具體包括徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，執(zhí)行判決裁定失職罪，執(zhí)行判決裁定濫用職權罪，私放在押人員罪，失職致使在押人員脫逃罪，徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪、非法拘禁罪、非法搜查罪、刑訊逼供罪，暴力取證罪，虐待被監(jiān)管人罪，非法侵入住宅罪等”，以及公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定的案件，從而厘清了人民檢察院對職務犯罪案件的偵查權與監(jiān)察機關對公職人員職務犯罪調查權的邊界。在此基礎上，“由中共中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會頒行的《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》進一步明確了監(jiān)察機關管轄案件的內容，具體包括6類型犯罪88個罪名。具體內容包括，貪污賄賂案件17個，濫用職權罪15個，玩忽職守罪11個，重大責任事故犯罪11個和公職人員其他犯罪19個”，c二者各自界定了具體管轄案件罪名范圍，并且確定了劃分原則，有利于對已有罪名和未來可能新出現(xiàn)罪行進行區(qū)分管轄。

　　“監(jiān)察法的頒行在一定程度上直接倒逼本次刑訴法的修改。”d由于職務犯罪監(jiān)察調查權與偵查管轄權發(fā)生了變化，也引起刑事訴訟法與此相關的規(guī)定隨之進行了修改。比如刑事訴訟法第三十九條對辯護律師在偵查期間會見在押犯罪嫌疑人須經(jīng)辦案機關許可的規(guī)定中，刪除了其中“特別重大賄賂犯罪”的規(guī)定;第七十五條刪除了人民檢察院對“特別重大賄賂犯罪”可以指定居所監(jiān)視居住的規(guī)定;第一百五十條第二款對人民檢察院適用技術偵查進行了修改：人民檢察院在立案后，對于利用職權實施的嚴重侵犯公民人身權利的重大犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術偵查措施，按照規(guī)定交有關機關執(zhí)行。這些都是在管轄權發(fā)生改變的前提下，對刑事訴訟法相關規(guī)定作出的相應修改。——論文作者：翟 薇

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