檢察機關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟法律分析

發(fā)布時間：2021-06-25所屬分類：法律論文瀏覽：1280次

摘 要： 摘要：作為環(huán)境公共利益的代表主體，檢察機關(guān)負(fù)有維護環(huán)境公共利益的職責(zé)，地方檢察機關(guān)和跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)均得提起跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類。我國檢察機關(guān)改革實踐表明，跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴權(quán)的設(shè)置不僅必要而且可行。

　　摘要：作為環(huán)境公共利益的代表主體，檢察機關(guān)負(fù)有維護環(huán)境公共利益的職責(zé)，地方檢察機關(guān)和跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)均得提起跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類。我國檢察機關(guān)改革實踐表明，跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴權(quán)的設(shè)置不僅必要而且可行。為將我國檢察機關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟制度落到實處，需要完善相關(guān)法律規(guī)范、合理確定檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟原告地位、創(chuàng)設(shè)跨省市兩層級檢察機關(guān)、重新構(gòu)建檢察機關(guān)司法管轄區(qū)域以及促進跨行政區(qū)域檢察機關(guān)之間協(xié)同配合。

　　關(guān)鍵詞：檢察機關(guān);跨行政區(qū)域;環(huán)境公益訴訟

　　一、檢察機關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴權(quán)的理論分析

　　檢察機關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)包括環(huán)境民事和環(huán)境行政兩種類型。2017年以來我國環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為檢察機關(guān)“四大檢察”職能與“十大業(yè)務(wù)”檢察的重要內(nèi)容。根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》要求，跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)改革試點已經(jīng)成為全面深化改革的重要內(nèi)容。“檢察公益訴訟與跨區(qū)劃檢察機制兩項改革任務(wù)具有改革價值上的趨同性、案件范圍上的重合性、改革推進上的耦合性。”[1]46

　　(一)檢察機關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟的必要性和緊迫性

　　1.破除地方保護的干擾

　　環(huán)境公益訴訟案件涉及面廣、影響范圍大、危害程度重，往往與地方經(jīng)濟利益緊密相連，造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境公益損害的多為高耗能、高排放、高污染企業(yè)。地方政府出于對經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先考慮，往往對其疏于管理，甚至利用行政職權(quán)干預(yù)司法辦案，危及跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全。檢察機關(guān)作為環(huán)境公共利益代表主體，有權(quán)針對跨區(qū)域環(huán)境損害提起環(huán)境公益訴訟，被告可能是致害企事業(yè)單位，還可能是政府部門。從區(qū)域分布來看，檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟案件包括兩種，一種是行政區(qū)劃范圍內(nèi)的普通案件，另一種是跨行政區(qū)劃的特殊案件。原告既可以是跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)，也可以是某一行政區(qū)劃內(nèi)的檢察機關(guān)。

　　在我國，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合，“司法管轄區(qū)是司法機關(guān)實施司法活動的地理空間范圍，行政區(qū)劃是行政機關(guān)行使行政管理職能的地理空間范疇”[2]。二者功能各有不同，但在區(qū)域范圍上高度重合。司法轄區(qū)易因此淪為行政區(qū)劃的附屬品而被地方化，導(dǎo)致司法活動易受到地方行政干預(yù)。目前，檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟轄區(qū)僅限于涉案檢察機關(guān)所在地，而對之外區(qū)域潛在被告，檢察機關(guān)因缺乏法律依據(jù)而無法將其訴之于法院。環(huán)境公共利益受損的直接原因是企事業(yè)單位排污，政府職能部門的監(jiān)管不力、甚至濫作為等則往往是間接原因。“即便是民事公益訴訟案件，一旦涉及到的企業(yè)是地方的納稅大戶或行業(yè)支柱，地方政府也會以影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展大局為由介入案件辦理，若為社會輿論廣泛關(guān)注、影響力較大案件，更會為地方政府所警惕。”[1]45檢察機關(guān)跨行政區(qū)域?qū)嵤┓杀O(jiān)督、提起環(huán)境公益訴訟，有助于排除地方干擾，維護良好生態(tài)環(huán)境。

　　2.生態(tài)環(huán)境整體的價值考量

　　環(huán)境公益訴訟旨在救濟受損生態(tài)環(huán)境以及與之相關(guān)的人類利益，而環(huán)境本身具有整體性、地理聯(lián)系性、生態(tài)系統(tǒng)性特點，各種環(huán)境要素在自然環(huán)境中是流動的、可交換的。如被污染的上游河水會流到下游、被污染的空氣會四處飄散，污染不會固定于一處，也不受行政區(qū)劃限制。因此，檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟所救濟的對象應(yīng)根據(jù)環(huán)境要素及其功能本身特性來確定，而不應(yīng)依據(jù)行政區(qū)劃來確定。

　　人為跨界生態(tài)環(huán)境損害往往表現(xiàn)為“一因多果”“多因一果”“多因多果”等復(fù)雜情形，侵權(quán)行為實施地與侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地往往不一致。“環(huán)境污染案件的系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點明顯，其跨行政區(qū)劃的可能性極大，如果仍由現(xiàn)有的行政區(qū)劃內(nèi)檢察院管轄，可能會人為割裂區(qū)域、流域等自然功能區(qū)劃，將不利于案件審理和糾紛解決。”[3]23環(huán)境公益訴訟中，污染行為實施地、損害結(jié)果發(fā)生地往往不在一處，從而呈現(xiàn)出“跨區(qū)劃性”特征，致害主體也可能是多元化的。所以，為了避免管轄權(quán)爭議、排除地方政府干擾以及方便案件調(diào)查，檢察機關(guān)的環(huán)境公益訴權(quán)應(yīng)該突破行政區(qū)劃進行設(shè)置。

　　3.司法體制改革的需要

　　檢察機關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴權(quán)是順應(yīng)國家司法體制改革的產(chǎn)物，實質(zhì)在于構(gòu)建跨區(qū)域的、新的案件管轄秩序。其核心是“跨”和“特”，“跨”是指跨越行政區(qū)域，按照新的司法管轄區(qū)劃原則辦理案件;“特”是指管轄特殊案件，如跨區(qū)域環(huán)境損害案件。根據(jù)傳統(tǒng)的司法管轄原則，檢察機關(guān)只能就其所在區(qū)域內(nèi)的案件向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟。

　　我國跨行政區(qū)劃司法改革目標(biāo)之一是改變檢察權(quán)受制于地方行政權(quán)的傾向，推進跨行政區(qū)劃法院與檢察院試點改革，“有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”[4]。跨行政區(qū)域的檢察公益訴權(quán)改革，是我國司法體制改革內(nèi)容之一。而司法體制改革是推進社會公平正義、建設(shè)法治國家的重要舉措，其目標(biāo)在于去除司法地方化以構(gòu)建公正高效權(quán)威的司法制度。跨行政區(qū)劃檢察院與地方檢察院并存的訴訟格局，能夠有效排除地方阻力，打破部門職權(quán)壁壘，實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的充分保護。“跨區(qū)劃檢察機關(guān)和地方檢察機關(guān)在工作開展中有各自的優(yōu)勢。跨行政區(qū)劃檢察院可以排除地方干擾、加大監(jiān)督力度，地方檢察院熟悉當(dāng)?shù)貭顩r，容易調(diào)動地方資源，應(yīng)通過程序設(shè)置促使上述優(yōu)勢互補。”[1]48

　　(二)檢察機關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟的可行性

　　1.檢察機關(guān)環(huán)境公共利益代表主體身份

　　我國憲法將檢察機關(guān)確定為國家利益和社會公共利益維護者，檢察機關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴權(quán)屬于檢察權(quán)的范疇，“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”是檢察權(quán)的內(nèi)容之一。當(dāng)下，檢察機關(guān)據(jù)以提起環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)范有兩部。其一是我國《民事訴訟法》，該法第55條規(guī)定，檢察機關(guān)可作為第二順位原告提起環(huán)境民事公益訴訟;其二是我國《行政訴訟法》，該法第25條規(guī)定，當(dāng)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保行政機關(guān)未按檢察建議依法履職時，檢察機關(guān)可對其提起環(huán)境行政公益訴訟。二者盡管在具體程序設(shè)置上存在差異，但檢察機關(guān)作為環(huán)境公共利益代表的主體地位都是一致的。

　　環(huán)境公益訴訟所涉及的水、大氣、土壤等環(huán)境要素以及由其形成的生態(tài)圈，具有客觀物質(zhì)性、地理聯(lián)系性、生態(tài)系統(tǒng)性等典型特征。這就意味著侵害環(huán)境公共利益的案件并不局限于某一行政區(qū)域，而可能呈現(xiàn)出受害范圍廣、影響面積大、涉及區(qū)域多等特點。對此，檢察機關(guān)可以“通過集中管轄、跨域協(xié)作機制、跨域聯(lián)動協(xié)調(diào)辦案等方式解決司法實踐中存在的跨行政區(qū)劃公益訴訟案件困境”[5]63。環(huán)境公益損害案件的跨區(qū)域性是檢察機關(guān)跨區(qū)域訴訟的基礎(chǔ)前提，無論是地方檢察機關(guān)，還是跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)，都應(yīng)以環(huán)境公共利益的有效維護為活動宗旨，在具體程序設(shè)計上區(qū)分為民事和行政兩類。

　　2.跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)的創(chuàng)新性改革

　　我國跨行政區(qū)劃檢察改革具有理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的特點，地域上包括跨行政區(qū)劃基層檢察院、跨行政區(qū)劃市級檢察院、跨行政區(qū)劃省級檢察院三類，級別上對應(yīng)著省級以下的三級檢察機關(guān)。“跨行政區(qū)劃設(shè)立檢察院不僅是對檢察機關(guān)管轄行政區(qū)劃的突破，也是對案件管轄范圍、經(jīng)費保障、人事管理等各方面全方位、多角度的體制創(chuàng)新，從而實現(xiàn)了普通案件由行政區(qū)劃檢察院管轄、特殊案件由跨行政區(qū)劃檢察院管轄的新的訴訟格局。”[3]21就對應(yīng)性而言，擁有起訴權(quán)的跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)對應(yīng)著擁有審判權(quán)的跨行政區(qū)劃法院。

　　為確保檢察體制穩(wěn)定性和業(yè)務(wù)活動連續(xù)性，我國檢察機關(guān)跨行政區(qū)劃檢察改革是由省級人民檢察機關(guān)對原鐵路運輸檢察院直管、在跨市級層面展開的。例如，為保護長江流域生態(tài)環(huán)境資源，避免行政區(qū)劃管轄帶來的弊端，湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院檢察長羅繼洲曾提出具體方案，“建議將設(shè)置在長江經(jīng)濟帶的鐵路檢察分院、基層院加掛長江經(jīng)濟帶跨行政區(qū)劃檢察分院、檢察院，對應(yīng)管轄發(fā)生的公益訴訟案件和發(fā)生在長江干流各類刑事案件”[6]。關(guān)于跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)的實踐成效，上海市人民檢察院第三分院還專門確立了檢驗試點階段性工作成效的六個具體標(biāo)志：“一是明確一個有跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)職能特點的管轄;二是辦理一定數(shù)量的有影響有震動的跨行政區(qū)劃重大民事和刑事案件;三是探索建立一套科學(xué)合理、規(guī)范高效、簡便易行的跨行政區(qū)劃檢察工作辦案機制;四是取得一批跨行政區(qū)劃的類案監(jiān)督成果;五是培養(yǎng)一批高素質(zhì)、專業(yè)化的辦理跨行政區(qū)劃案件的專門檢察人才;六是形成一批有關(guān)跨行政區(qū)劃檢察工作的理論研究成果”[7]。

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　　跨行政區(qū)劃司法體制改革改變了司法管轄區(qū)劃的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，有助于普通案件與特殊案件區(qū)別管轄格局的形成。“跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)的設(shè)置與四級檢察機關(guān)的職能定位是相互關(guān)聯(lián)的，如果將其割裂開來，很可能會因缺乏相關(guān)的制度銜接而導(dǎo)致改革無法達到預(yù)期目標(biāo)”[8]。所以，跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)改革應(yīng)當(dāng)建立在現(xiàn)行檢察機構(gòu)設(shè)置和檢察管轄體制的基礎(chǔ)之上，以求更好地維護國家利益和社會公共利益。

　　3.部分地方司法實踐經(jīng)驗

　　首先，跨行政區(qū)劃檢察公益訴權(quán)與跨行政區(qū)劃法院審判權(quán)的銜接。自2014年起，我國許多地方在試行跨行政區(qū)劃法院審理模式，如突破行政區(qū)域限制的知識產(chǎn)權(quán)法院、互聯(lián)網(wǎng)法院等跨行政區(qū)劃法院，均以案件類型作為管轄依據(jù)。因此，檢察機關(guān)跨行政區(qū)域管轄改革的大力推進，有助于其與跨行政區(qū)劃法院改革之間的協(xié)同配合。

　　其次，跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)試點已取得有益經(jīng)驗。北京、上海以及沿長江流域、長三角地區(qū)等各省市檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境資源案件中加強協(xié)作，形成了協(xié)作機制，出臺了系列文件，探索了跨區(qū)域公益訴訟的可行方案，為跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟提供了寶貴經(jīng)驗。

　　最后，環(huán)境公益訴訟專門檢察機構(gòu)的設(shè)立及其在各方面的公益訴訟司法實踐，為其跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟改革奠定了良好基礎(chǔ)。自2015年檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟試點方案實施之日起，直至2017年民事訴訟與行政訴訟兩大訴訟法修改以來，檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量逐年上升，且質(zhì)量不斷提高。

　　二、檢察機關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟試點考察與分析

　　(一)跨行政區(qū)劃檢察機關(guān)試點樣本考察①

　　1.北京市、上海市試點狀況考察

　　依據(jù)《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，上海市檢察院和北京市檢察院依托原鐵路運輸檢察院進行試點，積極探索跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟改革。上海市檢察院第三分院(以下簡稱“上海三分檢”)與北京市檢察院第四分院(以下簡稱“北京四分檢”)主要管轄具有重大社會影響、易受地方保護主義影響的案件。跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟案件因影響范圍廣、涉及主體多、因果關(guān)系復(fù)雜等原因而位列其中。如上海三分檢辦理的跨區(qū)劃進口“洋垃圾”污染環(huán)境公益訴訟案，北京四分檢辦理的跨區(qū)劃大氣污染公益訴訟、跨區(qū)劃水污染公益訴訟等案件。管轄范圍的特殊性呼應(yīng)了跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)置目的———突破地方保護主義、分離司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)。

　　相較于傳統(tǒng)的檢察權(quán)，跨行政區(qū)域檢察公益訴權(quán)在目的、形式、管轄等方面均有所創(chuàng)新，其典型特征在于打破行政區(qū)域限制，確立檢察機關(guān)的跨區(qū)域管轄權(quán)。目前，檢察機關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟已經(jīng)取得一定成效，但距離全國推行仍有很長的路要走。上海三分檢與北京四分檢所轄區(qū)域為本市范圍內(nèi)的案件，雖然突破了區(qū)縣一級的行政區(qū)劃限制，但其層級仍為市級，尚未達到與其他省市間的跨行政區(qū)域管轄協(xié)作的程度。

　　2.湖北省實踐狀況考察

　　2015年湖北省人民檢察院與湖北省高級人民法院，以座談會議紀(jì)要形式明確了武漢鐵路運輸分院的環(huán)境公益訴權(quán)，確定其有權(quán)對污染破壞湖北省境內(nèi)長江、長江支流水域的行為提起民事公益訴訟，所跨行政區(qū)域可區(qū)分為跨省域、跨市域等形式。具體而言，跨省域的湖南、湖北、江西三省人民檢察院跨省協(xié)作保護長江合作機制，共同加強了對長江、湘江、贛江以及洞庭湖、鄱陽湖等的司法保護力度;跨市域的神農(nóng)架林區(qū)檢察院、竹溪縣檢察院、巫山縣檢察院等多部門跨區(qū)域林業(yè)環(huán)保協(xié)作機制;跨省市域的湖北十堰市檢察院與河南南陽市檢察院，以及陜西商洛市檢察院與安康市檢察院，關(guān)于漢江南水北調(diào)中線工程水源區(qū)域的環(huán)境公益訴訟協(xié)作機制。[5]61此外，2019年最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于長江經(jīng)濟帶檢察機關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協(xié)作配合的意見》，確立了集中管轄跨省環(huán)境公益訴訟案件機制，要求上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南省(市)人民檢察院在辦理長江流域環(huán)境資源案件時加強協(xié)作配合。

　　3.河南省實踐狀況考察

　　2018年河南省檢察院、公安廳、高級人民法院三部門聯(lián)合發(fā)文，確定鄭州鐵路檢察分院作為跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟原告，集中管轄河南省境內(nèi)與黃河流域有關(guān)的公益訴訟案件，包括狀告縣級以上政府的環(huán)境行政公益訴訟和重大、疑難、復(fù)雜的環(huán)境民事公益訴訟。該規(guī)定有針對性地將案件管轄作為突破口，通過多部門聯(lián)合會簽文件的形式確立了跨行政區(qū)域公益訴訟管轄規(guī)則，統(tǒng)籌推動了黃河流域環(huán)境保護與民生發(fā)展之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　與此同時，河南省檢察機關(guān)充分發(fā)揮跨行政區(qū)劃組織優(yōu)勢，已掛牌成立“鄭州黃河環(huán)境資源保護檢察分院”，積極探索跨區(qū)劃檢察機關(guān)與地方檢察機關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，保持生態(tài)環(huán)保檢察力量間的聯(lián)通合作，以解決跨區(qū)劃的黃河流域生態(tài)環(huán)境保護問題。——論文作者：劉軍1，秘明杰2

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