發(fā)布時間：2019-09-19所屬分類：建筑師職稱論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：長城作為中華民族的智慧結(jié)晶與精神象征，理應(yīng)完整留存下去，但其保護情況并不理想。分析現(xiàn)實情況得出，長城保護相關(guān)法律法規(guī)不能有效執(zhí)行，政府缺乏統(tǒng)一的長城保護機構(gòu)，長城保護經(jīng)費沒有保障，開發(fā)與保護矛盾重重，民眾保護意識差等導(dǎo)致保護機制運行
摘要：長城作為中華民族的智慧結(jié)晶與精神象征，理應(yīng)完整留存下去，但其保護情況并不理想。分析現(xiàn)實情況得出，長城保護相關(guān)法律法規(guī)不能有效執(zhí)行，政府缺乏統(tǒng)一的長城保護機構(gòu)，長城保護經(jīng)費沒有保障，開發(fā)與保護矛盾重重，民眾保護意識差等導(dǎo)致保護機制運行不暢。落后的機制已經(jīng)不能承擔(dān)起保護長城不受破壞的重任，急需制度重構(gòu)以達到保護這一文化瑰寶的目的。需從法經(jīng)濟學(xué)的視野下進行知識元檢索，試圖借助新制度經(jīng)濟學(xué)以及博弈論的智慧重塑制度，建議通過設(shè)立統(tǒng)一管理機構(gòu)、強化激勵機制、提高違法成本、拓寬資金來源等手段保護長城。
關(guān)鍵詞：長城保護;制度重構(gòu);博弈論;激勵
萬里長城是我國自加入《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》后率先申遺成功的文化遺產(chǎn)，其在1987 年被列入《世界遺產(chǎn)名錄》。[1] 在我國，她一直被視為中華民族的象征，正因此，黨和國家歷來高度重視萬里長城的保護工作，20世紀60年代起，相繼出臺眾多條例法規(guī)以保護長城，其中最重要的是1982 年通過的《文化保護法》和2006年出臺的《長城保護條例》。國家多次派出調(diào)研隊伍對長城進行調(diào)研，許多民間組織和學(xué)術(shù)團體也自發(fā)性組織隊伍對長城進行研究。黨的十八大以來，習(xí)近平同志作出重要指示，國務(wù)院召開專題會議。雖然國家和社會各界對于長城保護給予了高度重視，長城法規(guī)體系建設(shè)、資源調(diào)查認定、長城的保護與維修等工作陸續(xù)開展，但效果似乎并不明顯，我們不禁思索背后的原因是什么。董耀會主張應(yīng)發(fā)揮法律法規(guī)的引導(dǎo)、調(diào)控和促進等功能保護長城;[2] 劉明霞等主張應(yīng)加強執(zhí)法工作。[3] 通過經(jīng)濟學(xué)的視角重新審視這個現(xiàn)象，就會發(fā)現(xiàn)這時出現(xiàn)了三個問題：第一，有效保護長城的收益是多少?第二，有效長城保護的成本是多少?第三，成本是否小于收益?所有的難題分解起來似乎都那么簡單，但仔細琢磨就會發(fā)現(xiàn)，事實卻并不是那么容易。文章第一部分嘗試解決第一個問題，第二個問題分成長城保護的現(xiàn)狀和完善保護解決問題的建議兩部分，進行制度重構(gòu)，最后一部分考量制度重構(gòu)成本和收益并提出結(jié)論。
一、保護長城的收益
萬里長城是中國歷史長河中的瑰寶，是中華民族偉大智慧的凝結(jié)和辛勤勞作的展示。人教社出版的小學(xué)語文中有一篇課文《長城磚》，文中曾提到：“一位宇航員神采飛揚地說，‘我在宇宙飛船上，從天外觀察我們的星球，用肉眼辨認出兩個工程：一個是荷蘭的圍海大堤，另一個是中國的萬里長城!’[4] (暫且不管這句話的真假，事實上，即便是假的，也會有很多同胞愿意相信這就是真相，因為它表明了萬里長城的偉大。)由此觀之，萬里長城為中華民族帶來了極強的民族榮譽感和自豪感，增強了世界各地同胞對中華民族的認同感，而保護長城可以使我們一直擁有這種榮譽感、自豪感和認同感，長城蘊含著團結(jié)統(tǒng)一、眾志成城的愛國精神，堅韌不屈、自強不息的民族精神，守望和平、開放包容的時代精神，歷經(jīng)歲月錘煉，已深深融入中華民族的血脈之中，成為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的強大精神力量。[3] 這就是保護長城最大的收益。雖然這種收益不能用金錢來衡量，卻比金錢更加的彌足珍貴。當(dāng)然，這種收益在萬里長城的諸多收益中雖是最重要的，卻非唯一的。
以八達嶺長城為代表的長城遺址旅游的蓬勃發(fā)展體現(xiàn)了萬里長城的經(jīng)濟價值。2016年《中國長城保護報告》①指出，截至2016年，全國以長城展示或依托長城興建的參觀游覽區(qū)92處，其中以長城展示為核心的專門景區(qū)45處，長城專題博物館、陳列館8家。 2005年—2015年，八達嶺長城接待游客7 650多萬人次，年接待游客近800萬人次，門票收入超過24億元;甘肅嘉峪關(guān)長城景區(qū)接待游客550多萬人次，門票收入接近4.5億元，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。[3] 發(fā)展以長城為主題的旅游業(yè)主要有兩個方面的好處，首先長城遺址經(jīng)過的多為老、邊、窮地區(qū)，貧困人口眾多，長城旅游可以創(chuàng)造就業(yè)機會提高貧困人口收入，幫助貧困人口脫貧致富，同時帶動附近地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，縮小地區(qū)收入差距。其次，多種形式的旅游模式使得長城在創(chuàng)造經(jīng)濟效益的同時弘揚了文化，其中的代表者紅色旅游和研學(xué)旅游，前者激起了偉大的革命精神，后者喚起了悠久的民族精神。
美學(xué)、建筑學(xué)、地質(zhì)學(xué)等多學(xué)科角度對長城研究展現(xiàn)了萬里長城豐富的學(xué)術(shù)價值。長期以來，長城遺址以其特有的美俘獲許多藝術(shù)大師，畫家的意境美與攝像師的現(xiàn)實美交織在一起，勾勒出氣吞山河的萬里長城[5] 。從建筑學(xué)的角度看，對于長城的研究有利于探究歷代建筑方式的演變，汲取祖先的建筑智慧[6] 。在地質(zhì)學(xué)的視線中，借助長城可以更好地研究其周邊地層，巖石，土壤等信息②。
長城汽車、《我的中國心》、電影《長城》等等產(chǎn)品作品承載了長城的文化價值，等等。長城作為中華民族的一種文化符號已經(jīng)借助各種方式傳播到了世界各地，不僅國外普通民眾把長城作為來華游玩首選之地，諸多外國元首和政府首腦對于登長城也是樂此不疲。長城作為永備防御工程，反映了中華民族祈盼用這永備工程達到永久的和平的愿望。[7] 在新時代，長城更是我國強大的綜合國力和熱愛和平的美好愿景的體現(xiàn)，是泱泱大國政治自信、經(jīng)濟自信和文化自信的集中展現(xiàn)。
凡此種種，都表明了在現(xiàn)代化程度極高的今天，古代中國的智慧結(jié)晶非但沒有失去其存在的意義，反而潛移默化地影響著我們的生活。不論是可以用金錢衡量的直接價值，還是不能用金錢衡量的間接價值，都彰顯了保護長城會為我國帶來巨大的收益。
二、長城保護的困局
(一)缺乏統(tǒng)一管理機構(gòu)
長城資源分布廣泛，墻壕遺存總長度21 196.18千米，廣泛分布在15個省級行政單位和404個縣級行政單位。[8] 如此廣泛的分布本就使管理上異常困難，加之眾多地方政府囿于人力和資金的成本考量，一方面使得各地在長城保護的政策制定和實施上標(biāo)準無法統(tǒng)一，“各吹各的號”加大了長城的保護成本。由于沒有統(tǒng)一的政策制定和實施標(biāo)準，長城所經(jīng)眾多縣市又缺少專門研究人員，其制定標(biāo)準往往不能匹配當(dāng)?shù)亻L城保護的現(xiàn)實需求。若標(biāo)準過寬，則會造成長城資源白白流失;若標(biāo)準過嚴，則使長城保護的成本投入過高。另一方面因長城保護不是文物保護部門一家之責(zé)，其周邊生態(tài)往往涉及地質(zhì)、林業(yè)、交通等部門，部門之間、地區(qū)之間，協(xié)調(diào)溝通以及同步行動會有很高的交易成本。極高的交易成本不但不能激勵這些部門和地區(qū)積極行使職權(quán)，同時會造成國家財富的損耗，此時，降低交易成本的舉措勢在必行。
(二)地區(qū)政府動力不足
限制地區(qū)政府行使職權(quán)的因素，不只是交易成本中的溝通成本。政府進行是否保護長城的決策時，當(dāng)它面對的對象是不能帶來經(jīng)濟效益的“野長城”③ 時，往往會偏好盡可能不去保護長城(當(dāng)然這不是絕對的，但卻是大多數(shù)決策者作出的選擇)，保護“野長城”耗費的是實實在在的金錢成本、時間成本和人工成本，而收益卻是不能用金錢衡量的民族精神的留存和上級嘉獎。但往往因缺乏足夠的重視，上級對于保護“野長城”的嘉獎是微不足道的，又因民族精神的留存的收益是長期的，不易度量的，而成本卻是現(xiàn)實的，可度量的，對于政府的決策者來說，不保護是其經(jīng)濟的選擇。政府不保護的決策雖然也會有成本，即上級的責(zé)難和內(nèi)心的拷問，但上級責(zé)難與嘉獎同樣是微不足道(上級的成本也微不足道)，內(nèi)心的拷問則會因“搭便車”的思想而弭散(決策者會覺得，即使這一段不保護，其他段的長城肯定會被保護，不會因我的不作為而使長城消失)。
地方政府面對可以開發(fā)的長城時，決策者理性地選擇將其交給開發(fā)商開發(fā)，開發(fā)者可以選擇保護或不保護，當(dāng)開發(fā)者選擇保護時政府的收益也為正，這時是雙贏的局面。我們只討論開發(fā)者選擇不保護時的情況，這時開發(fā)者會進行“權(quán)力尋租”。政府的決策者可以選擇接受和不接受兩種策略，由于責(zé)難、嘉獎以及拷問等因素影響的變量過于小，為了便于分析，以下將其省略不計，成本除上級的責(zé)難和內(nèi)心的拷問外增加了被抓獲后的刑事成本，收益為“租金”。“租金”有時會收買政府決策者，使之采取不保護長城的策略。
(三)破壞長城違法成本低
破壞長城的主體有三類，居民、游客和開發(fā)者。居民和游客類似，都是有意或無意的對長城某段某位置的破壞，其個體所造成的危害較小，但當(dāng)破壞者人數(shù)隨著時間和空間的舒張變多時，其破壞力也是不容小覷的。他們當(dāng)中有的人意識不到自己在破壞長城，有的意識到了卻基于“搭便車”的心理寬慰自己，心理上因負罪感產(chǎn)生的成本較小，而現(xiàn)實處罰又往往過于寬松，更令人遺憾的是，對于這種違法抓獲率較低，多方因素使得居民和游客違法行為屢禁不止。開發(fā)者的破壞心態(tài)多是有意的，其表現(xiàn)形式往往是過度開發(fā)，在有意過度開發(fā)的情況下，不存在心理上的成本。破壞長城的開發(fā)者可以分為兩類：一類是短期博弈的開發(fā)者，即大肆開發(fā)，獲得收益后逃之夭夭;一類是其過度開發(fā)賺的錢遠遠大于所交罰款或行賄支出。開發(fā)者破壞性強破壞面積大，低違法成本的后果是嚴重的破壞。
(四)專項經(jīng)費不足
長城保護活動中有一個很奇怪的現(xiàn)象：宣傳聲勢浩大，落地困難重重。最根本的原因就是缺少資金，從中央到地方，從東北到新疆，除極少數(shù)富裕的和長城旅游開發(fā)較好的地區(qū)外，大部分都受困于經(jīng)費問題無法采取行之有效的保護措施。國家財政撥款無法滿足嚴峻的長城保護現(xiàn)狀，地方財政在經(jīng)濟發(fā)展的壓力下很少提供給沒有開發(fā)價值的長城，成立過程舉步維艱的長城專項保護基金管委會募集的資金對于浩大的長城保護工作來說杯水車薪。
三、長城保護的制度重構(gòu)
(一)設(shè)立統(tǒng)一的管理機構(gòu)
長城保護涉及多地區(qū)多部門，地區(qū)之間、部門之間協(xié)同保護需要相互的溝通、配合以及權(quán)限劃分。科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》中談到交易成本是“通過價格機制組織生產(chǎn)的，最明顯的成本，就是所有發(fā)現(xiàn)相對價格的成本”、“市場上發(fā)生的每一筆交易的談判和簽約的費用”及利用價格機制存在的其他方面的成本。[9] 以科斯的目光審視，則會發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)和部門分別是獨立的市場主體，各市場主體之間的權(quán)限劃分即是資源配置。若把權(quán)限劃分完全置于市場調(diào)節(jié)，其中所耗費的交易成本是巨大的，交易的過程是不經(jīng)濟的。借助新制度經(jīng)濟學(xué)的智慧，此時設(shè)立全國統(tǒng)一的管理機構(gòu)是必要的，管理機構(gòu)通過國家統(tǒng)一支配資源，有助于降低市場運行的成本。雖然國家文物局是全國性的文物保護部門，但機構(gòu)總數(shù)較少，人員數(shù)量有限，且長城因其特殊性不能單以文物保護的眼光使之，應(yīng)當(dāng)在國家文物局內(nèi)部設(shè)立專門的長城保護機構(gòu)，組成人員應(yīng)該是具有綜合性知識素養(yǎng)的專業(yè)長城保護人員。雖然組織的設(shè)立也需要成本，但其應(yīng)遠遠小于借助市場調(diào)節(jié)的成本。因市場調(diào)節(jié)的不經(jīng)濟，其付出的除交易成本外還有長城可能遭受的破壞所帶來的巨大成本，較之兩者，組織設(shè)立的成本明顯更低。
(二)強化激勵機制
地方政府缺乏激勵而造成的內(nèi)生動力不足是其怠于行使職權(quán)的主要原因，強化激勵機制能更好地助推地方政府行使職權(quán)，應(yīng)從制度入手，設(shè)立穩(wěn)定而明確的信號以激勵地方政府積極行使職權(quán)。激勵機制應(yīng)分為兩部分，首先應(yīng)把保護長城做出的突出貢獻納入對地方政府的政績評價機制，大多政府不重視保護工作的原因即是否保護長城對其政績不會有影響，成功設(shè)計保護長城的政績評價機制會提高政府治理者預(yù)期收益，從而選擇積極行使職權(quán)的策略。對于直接執(zhí)行保護政策的人員，也應(yīng)根據(jù)長城保護政策完成程度制定績效評估機制，把獎金福利等作為獎勵，收益的提高會使執(zhí)行人員有更強的動力行事。其次，應(yīng)對地方政府全體人員不定期進行愛國和長城重要性教育，使其認識到保護長城的責(zé)任感和榮譽感，在保護長城工作中可以收獲更大的滿足感。
(三)提高違法成本
波斯納認為刑罰的作用是威懾或者預(yù)防犯罪，刑罰的強度應(yīng)該使罪犯因為犯罪而處境惡化。[10] 根據(jù)波斯納論述犯罪和刑罰關(guān)系公式D=L/P可以類推出 D、P、L三者關(guān)系的違法公式，其中D為被抓獲的代價，P為被抓獲的概率，L為違法收益，只有當(dāng)D>L/ P(或許可以把公式變體為DP>L)時處罰的威懾作用才是有效的。破壞長城的違法主體有三類，從現(xiàn)實情況看，不論對于哪一類違法主體，其違法成本即D值都是過低的，不足以威懾附近居民與旅客的違法行為，在L和P值不變的情況下，只有提高D的值才是提高威懾的有效途徑，應(yīng)加大處罰力度以求更好的威懾效果。對于附近居民與游客來說，提高罰款數(shù)額和行政拘留是最好的方法(如犯罪參照刑法中文物犯罪的處罰，但這種情況較少，為節(jié)約成本不做考慮)。對于開發(fā)者來說，大額罰款與吊銷經(jīng)營許可是威懾的有效手段。在違法處罰公式中還有一個重要的變量即為抓獲概率P，P值的提升也是增強威懾效果很好的方法。令人遺憾的是，在“長城保衛(wèi)戰(zhàn)”中P值卻無限趨近于0，其中原因為怠于監(jiān)察和人力資源的匱乏。怠于監(jiān)察即激勵不足在上文中可以找到解決辦法，人力資源匱乏的根本原因是經(jīng)費的缺少將在下文進行論述。
(四)拓寬專項經(jīng)費資金來源
解決資金問題可以通過以下幾個渠道：經(jīng)營者付費，社會捐助，其他省份補償和國家撥款。長城屬于一種旅游資源，經(jīng)營者即資源的使用者，使用者付費原則應(yīng)該在這里產(chǎn)生效力。我國旅游資源傳統(tǒng)的經(jīng)營方式是由大公司開發(fā)旅游項目，因為其有足夠的財力支撐。但更好的一種模式是效仿英國哈德良長城的開發(fā)模式，由社區(qū)進行開發(fā)，使得資源開發(fā)與社區(qū)形成良性互動。推及于我國，具體的操作方式為村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)，由于長城所經(jīng)地區(qū)多為貧困地區(qū)，應(yīng)從貸款上提供便利以保證足夠的開發(fā)資金。雖然這兩種都是商業(yè)開發(fā)模式，但社區(qū)開發(fā)更具有優(yōu)越性，因為社區(qū)居民居住在長城周圍，長城的留存與其自身利益息息相關(guān)，在利益的驅(qū)使下會增添許多“隱形監(jiān)察者”，同理，他們在開發(fā)上也會更加小心翼翼，更樂意分享部分所得在長城的開發(fā)保護上(考慮到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，甚至還會有扶貧的功效)。不論如何，開發(fā)者是長城資源的直接受益者，理應(yīng)提供資金。
社會捐助、其他省份補償和國家撥款應(yīng)該放在一起討論，因為長城得到保護有很大的正外部性(以長城為代表的愛國精神和民族精神等等長城所帶來的非物質(zhì)價值不是專屬于某一地的，應(yīng)該屬于整個中華民族，長城得以留存就使得這些價值得以保存)，以經(jīng)濟學(xué)的眼光視之，是其他人或地區(qū)“獲利”了，獲利者應(yīng)當(dāng)提供補償。
期刊推薦：《建筑遺產(chǎn)》(季刊)是由中華人民共和國新聞出版總署批準，由中國科學(xué)院主管中國科技出版?zhèn)髅焦煞萦邢薰局鬓k，是集建材業(yè)、建筑業(yè)、裝飾裝修業(yè)為一體，面向國內(nèi)外公開發(fā)行的綜合類科技期刊。主要讀者為建筑學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、風(fēng)景園林、土木工程，以及歷史學(xué)、文學(xué)、藝術(shù)等相關(guān)領(lǐng)域的研究者、設(shè)計者與管理人員，大專院校師生，建設(shè)部門及相關(guān)企業(yè)界人士，以及各界文化遺產(chǎn)愛好者。
四、結(jié)論
前文分析了長城保護中存在的問題并提出了制度重構(gòu)的設(shè)想，通過設(shè)立統(tǒng)一管理機構(gòu)、強化激勵機制、提高違法成本、拓寬資金來源等措施強化保護長城的效果。這些措施雖然運營成本并不低廉，但是相較于保護長城所取得的收益，這些成本卻算不上高昂。制度上重構(gòu)只能解決一部分問題，“路漫漫其修遠兮”，保護長城是一個漫長而艱難的過程，不單某一個人或某一地區(qū)的力量可以解決的，甚至如果廣大人民不能有效動員，國家對于長城的保護也無能為力。保護長城不是同代博弈或代際博弈，而應(yīng)當(dāng)是協(xié)作化生產(chǎn)，只有當(dāng)制度完善且每個人都團結(jié)一致時才能真正有效保護長城。既然長城是中華民族的財富，那么作為中華民族的一員，我們應(yīng)當(dāng)自覺承擔(dān)起保護長城的重任，不能當(dāng)萬里長城只剩一塊磚時才想起來保護她，如果真到了那時，付出的代價將是沉重而慘痛的。
