發(fā)布時(shí)間：2017-11-22所屬分類：文史論文瀏覽：1次
摘 要： 在國(guó)家治理中主張國(guó)家構(gòu)建與社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)整體建設(shè)，提升國(guó)家治理能力。從理論上來(lái)講，國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了公共行政從功能主義、解釋主義向建構(gòu)主義轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)過(guò)程。建構(gòu)主義主張?jiān)谧晕抑卫怼⑴c民主、公共協(xié)商、多元協(xié)同等方面有更多的
在國(guó)家治理中主張國(guó)家構(gòu)建與社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)整體建設(shè)，提升國(guó)家治理能力。從理論上來(lái)講，國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了公共行政從功能主義、解釋主義向建構(gòu)主義轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)過(guò)程。建構(gòu)主義主張?jiān)谧晕抑卫怼⑴c民主、公共協(xié)商、多元協(xié)同等方面有更多的成就，在國(guó)家治理的社會(huì)建構(gòu)過(guò)程中，既要通過(guò)國(guó)家治理價(jià)值、結(jié)構(gòu)以及程序的整體推進(jìn)來(lái)尋求國(guó)家治理能力的切實(shí)提升，又要超越社會(huì)建構(gòu)本身在制度規(guī)范供給與克服市場(chǎng)失靈上的不足，最大限度的發(fā)揮國(guó)家在宏觀引導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)、制度供給以及政策規(guī)范等方面的必要作用。
關(guān)鍵詞：國(guó)家治理,社會(huì)建構(gòu),多元協(xié)同,制度規(guī)范
一、國(guó)家治理能力的建構(gòu)主義取向
自從“國(guó)家治理”進(jìn)入中國(guó)頂層設(shè)計(jì)的政策文本，其無(wú)論是作為一個(gè)治道邏輯的闡釋學(xué)概念，還是作為一種治國(guó)理政的模式選擇，都標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入國(guó)家建構(gòu)、社會(huì)建設(shè)以及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系重構(gòu)的新的歷史階段。在新階段中，以國(guó)家對(duì)社會(huì)的管控或疏離為核心邏輯的公共行政模式，都無(wú)法適應(yīng)高度復(fù)雜和不確定的現(xiàn)代社會(huì)，故而國(guó)家治理能力將實(shí)現(xiàn)“國(guó)家自身制度體系的完善與成熟”與“經(jīng)濟(jì)與社會(huì)現(xiàn)代化的全面發(fā)展”的統(tǒng)一與融合，并在社會(huì)建設(shè)整體推進(jìn)、社會(huì)發(fā)展共擔(dān)共享的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的切實(shí)提升。因此可以說(shuō)，當(dāng)前時(shí)期的國(guó)家治理呈現(xiàn)出建構(gòu)主義的內(nèi)在取向，而國(guó)家治理能力提升也相應(yīng)地需要以社會(huì)建構(gòu)與社會(huì)治理為基本實(shí)現(xiàn)路徑。
以國(guó)家對(duì)社會(huì)的管控或疏離為核心邏輯的公共行政模式，是建立在功能主義與解釋主義的二元認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)之上的。功能主義伴隨新公共管理運(yùn)動(dòng)而興起，并作為“找回國(guó)家自主性”與“質(zhì)疑國(guó)家超理性”之間的一種折衷方案或中立價(jià)值而得到廣泛應(yīng)用。功能主義假定人都是具有自然理性和利己取向因而是被動(dòng)的和反應(yīng)式的，通過(guò)科學(xué)管理方法和制度規(guī)則的應(yīng)用，就能得到整齊劃一的行為取向和預(yù)想建構(gòu)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，因而其關(guān)注點(diǎn)在于行政單位間機(jī)構(gòu)、結(jié)構(gòu)和功能的協(xié)調(diào)性。在此指導(dǎo)下，技術(shù)、理性以及科層體制主導(dǎo)了傳統(tǒng)行政原則及其組織方式，組織被看作為“一個(gè)自治的個(gè)體為達(dá)到經(jīng)濟(jì)收益而在一起工作的集合，角色和任務(wù)被分配下去，以確保個(gè)體滿足組織的目標(biāo)要求。個(gè)體被假定為了達(dá)到組織的要求而需犧牲他們的自治，自我也被還原成組織結(jié)構(gòu)中的個(gè)人角色”。
相對(duì)地，解釋主義則假定人是積極的、有目的的、有創(chuàng)造性的主體，因此解釋主義者主張從社會(huì)環(huán)境中行動(dòng)者的立場(chǎng)和視野出發(fā)，在行動(dòng)參與者而不是行動(dòng)觀察者的框架內(nèi)尋求對(duì)制度施行和政策創(chuàng)制的解釋與認(rèn)同。例如形式上強(qiáng)調(diào)“主體多元化”和“去中心化”的“治理”話語(yǔ)，就是解釋主義的一個(gè)概念建構(gòu)。然而，治理在學(xué)界中甚囂塵上的表象卻難掩其僅能作為一種理性化想象的本質(zhì)，因?yàn)橹卫碓诿撾x了國(guó)家的制度、組織、資源以及意識(shí)形態(tài)的供給之后常常陷于低效甚至無(wú)效的困境之中。故而，盡管解釋主義因其“通常朝向或應(yīng)用于有主觀意圖的客體”而被看作是更具有“實(shí)踐性”的途徑〔6〕，但其與功能主義一樣都被視為是一種單維度、僵化封閉的行政理論，它們要么關(guān)注制度結(jié)構(gòu)要么聚焦主觀個(gè)體，而未提供一幅描繪全部公共行政模式的完整圖景。
建構(gòu)主義融合了批判性反思和后現(xiàn)代思想在辨證思考、溝通對(duì)話、差異包容以及分權(quán)自治上的觀點(diǎn)，而主張?jiān)谧晕抑卫怼⑴c民主、公共協(xié)商、多元協(xié)同等方面有更多的建樹(shù)。從理論范式上來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)及其社會(huì)深耕，體現(xiàn)了公共行政從功能主義、解釋主義向建構(gòu)主義轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)過(guò)程，這突出體現(xiàn)在其內(nèi)含的“國(guó)家”與“治理”的二維屬性上：它雖然仍然以公共秩序和政治合法性的維護(hù)為要旨和目標(biāo)，但其要求政策議程和治理實(shí)踐中的多元參與和彈性化，并以包含了微觀規(guī)則和宏觀制度的國(guó)家治理體系對(duì)這一多元共治過(guò)程予以確認(rèn)和保障，從而推動(dòng)公共性的合理擴(kuò)散和公共利益的切實(shí)增進(jìn)，并最終實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)韌性的公共秩序和基于治理過(guò)程的政治合法性。因此，在國(guó)家治理的話語(yǔ)范式中，國(guó)家與社會(huì)不再是相互對(duì)立、各自劃界的獨(dú)立實(shí)體，而應(yīng)是交織的、互構(gòu)的、具有合目的性的、作為整體的兩個(gè)方面的。
因而，在這里，如何突破國(guó)家與社會(huì)的敘事邏輯的不相符(宏大的與日常的)、指涉主體的不一致(整體的與個(gè)體的)、分析層次的不統(tǒng)一(頂層的與底層的)、實(shí)存形態(tài)的不匹配(碎片的與有組織的)等研究壁障，就成為建構(gòu)國(guó)家治理體系與治理能力的關(guān)鍵所在。在眾多分析中，如周雪光搭建的國(guó)家、科層以及鄉(xiāng)村三重邏輯的分析框架，肖瑛以分析社會(huì)變遷的“制度與生活”為視角，都嘗試將國(guó)家與社會(huì)納入統(tǒng)一的分析框架并推動(dòng)作為整體的國(guó)家與作為群體的社會(huì)的同構(gòu)與互構(gòu)。基于這些分析，本文進(jìn)一步提出：國(guó)家治理并不全然取決于宏觀規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家治理能力也絕非國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)出;在高度復(fù)雜、不確定與風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)集聚的當(dāng)代社會(huì)，應(yīng)通過(guò)在社會(huì)領(lǐng)域中的價(jià)值引導(dǎo)、結(jié)構(gòu)塑造與程序設(shè)置，而自下而上地尋求國(guó)家治理能力的社會(huì)建構(gòu)。
二、國(guó)家治理能力的社會(huì)建構(gòu)路徑
有效的國(guó)家治理能力并不是治理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的諸多能量和力量的簡(jiǎn)單相加，而是所有能力構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體，是一種多元的、動(dòng)態(tài)的、韌性的綜合能力。國(guó)家治理能力的社會(huì)建構(gòu)，就應(yīng)通過(guò)價(jià)值重塑增強(qiáng)國(guó)家治理的濡化能力、通過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整型構(gòu)國(guó)家治理的組織秩序并通過(guò)程序設(shè)置開(kāi)辟國(guó)家治理的實(shí)踐進(jìn)路，從而自下而上地促進(jìn)國(guó)家治理的能力提升。
1.國(guó)家治理價(jià)值的社會(huì)建構(gòu)：公共價(jià)值管理與權(quán)利價(jià)值確證
在亨廷頓看來(lái)，價(jià)值作為文化與結(jié)構(gòu)諸要素之間持續(xù)互動(dòng)的內(nèi)生性結(jié)果，其轉(zhuǎn)變“是一個(gè)在政治、社會(huì)、體制和文化諸方面長(zhǎng)期的、間斷的和痛苦的過(guò)程”，其建構(gòu)則需要有相適的“公眾認(rèn)同、精英引導(dǎo)及域外情境”作為孕發(fā)土壤和支撐條件。然而，在中國(guó)“壓縮的現(xiàn)代化”發(fā)展過(guò)程中，通常歷時(shí)性、階段性演進(jìn)的現(xiàn)代性內(nèi)涵，卻是以共時(shí)性、混雜性狀態(tài)內(nèi)在混合并呈現(xiàn)出來(lái)的。在這種傳統(tǒng)性、現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性奇異結(jié)合的異質(zhì)性社會(huì)中，傳統(tǒng)的以家長(zhǎng)、權(quán)力、均平為本位的價(jià)值觀念在構(gòu)筑社會(huì)本性的同時(shí)也遭受到前所未有的質(zhì)疑和沖擊，而時(shí)新的以自由、自我、自覺(jué)為標(biāo)的的價(jià)值訴求卻因缺乏相適應(yīng)的社會(huì)觀念、組織結(jié)構(gòu)和制度支撐而呈現(xiàn)出“異端生長(zhǎng)”的情態(tài)：
一方面，人們?cè)谧分鹱杂伞⒏粡?qiáng)、民主等“現(xiàn)代價(jià)值”的過(guò)程中卻丟失了安全、平衡、幸福等生活意義，在建構(gòu)高效、技術(shù)、官僚的現(xiàn)代管理機(jī)制的同時(shí)卻又忽視了“道德和諧性和互惠互利性”的普遍原則，在這樣一個(gè)缺乏有規(guī)律的、穩(wěn)定的和持久的聚合共同體感知的復(fù)雜社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)變遷、政治改革等現(xiàn)代化過(guò)程反而會(huì)滋生社會(huì)沖突 ;
另一方面，迎面撲來(lái)的消費(fèi)時(shí)代使人們?cè)谏形磾[脫生存困境時(shí)就開(kāi)始關(guān)注生活必需品和生存空間的滿足，生存與消費(fèi)的連結(jié)不但提升了前者的標(biāo)準(zhǔn)和成本，又使后者平添了權(quán)力獲致與權(quán)利爭(zhēng)取的厚重價(jià)值功能。例如轉(zhuǎn)型社會(huì)中萌生出了一種以“氣”為特征的抗?fàn)幮袨椋@些集體行為不同于利益沖突/集體行動(dòng)、資源動(dòng)員和政治過(guò)程范式，也并非以利益實(shí)現(xiàn)或權(quán)利供給所能滿足或契合，而是呈現(xiàn)為以“人格尊嚴(yán)和底線承認(rèn)”為標(biāo)的抗?fàn)幮孕袨槿∠?mdash;—這種價(jià)值性抗?fàn)帟?huì)使抗?fàn)幷咴诶媾c權(quán)利訴求之間飄忽不定、前后不一，而使政府的公共政策缺乏既定的目標(biāo)和固定的標(biāo)準(zhǔn)。
一個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)于恰適的治理體制的創(chuàng)制或選擇，受制于人的行為和社會(huì)運(yùn)行的內(nèi)在文化機(jī)理，而生成社會(huì)共識(shí)以促成治理改革的力量，則取決于人們價(jià)值觀念的一致性以及治理體制對(duì)這種一致價(jià)值觀念的適應(yīng)性程度。事實(shí)上，如果說(shuō)基于技術(shù)、理性的科層化的傳統(tǒng)公共行政是以“本性對(duì)外”的工具理性為原則的話，那么強(qiáng)調(diào)個(gè)體能動(dòng)作用的、在國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)過(guò)程中實(shí)踐的國(guó)家治理，則是“從人的本性出發(fā)進(jìn)行自我意識(shí)、自我設(shè)定、自我反思、自我超越的，主張人的價(jià)值蘊(yùn)含在人的本性之內(nèi)”，即強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性在國(guó)家治理實(shí)踐中的主導(dǎo)性地位。而要實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值主導(dǎo)性在社會(huì)中的深耕，則應(yīng)從變動(dòng)中的價(jià)值管理與穩(wěn)定的權(quán)利價(jià)值兩方面進(jìn)行建構(gòu)：一方面，公共價(jià)值管理理論雖然認(rèn)可新公共管理實(shí)踐在應(yīng)對(duì)福利國(guó)家所導(dǎo)致的政府管理、信任與財(cái)政危機(jī)方面所取得的良好績(jī)效，但更加質(zhì)疑其“顧客導(dǎo)向”“市場(chǎng)化理念”“企業(yè)家精神”等主張對(duì)公共行政“價(jià)值理性”的矮化，甚至很可能“逐漸腐蝕和破壞諸如公平、正義、代表制和參與等民主價(jià)值”。
公共價(jià)值管理主張把創(chuàng)造公共價(jià)值作為公共管理的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)圍繞創(chuàng)造公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)治理機(jī)構(gòu)與資源的整合，從而重新把對(duì)公平、正義等價(jià)值問(wèn)題的關(guān)注放置于政治領(lǐng)域，把政治與行政、事實(shí)與價(jià)值有機(jī)整合起來(lái)。另一方面，在價(jià)值理性層面上，現(xiàn)代社會(huì)還需為生活于其中的每一個(gè)個(gè)體提供時(shí)代“祛魅”后的倫理理性支撐。更何況，隨著社會(huì)主體日益自主、多元而富于能動(dòng)性，這需要在建構(gòu)更具有包容性、共贏性的國(guó)家意識(shí)形態(tài)過(guò)程中，也去重塑一種國(guó)家與社會(huì)在意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)實(shí)踐中可以實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)和共同進(jìn)步的基本關(guān)系模式。在國(guó)家治理價(jià)值的社會(huì)建構(gòu)中，個(gè)人潛力的發(fā)揮、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、利益的追求以及權(quán)利的保障具有壓倒一切的優(yōu)先性，個(gè)體權(quán)利的確證與權(quán)利價(jià)值觀的形塑則能為這種優(yōu)先性提供必要的保障和文化基礎(chǔ)。
2.國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的社會(huì)建構(gòu)：主體責(zé)任關(guān)系與多元治理形式
當(dāng)前階段，舊的制度體系正在被打破、傳統(tǒng)體系下的價(jià)值日趨消弭，而市場(chǎng)化體制轉(zhuǎn)型尚未完成且現(xiàn)代性價(jià)值仍然復(fù)雜而模糊，前時(shí)代的殘留與現(xiàn)時(shí)代的過(guò)程相互碰撞、交融乃至沖突，共同構(gòu)成轉(zhuǎn)型中國(guó)的政治社會(huì)結(jié)構(gòu)特征。這種轉(zhuǎn)型結(jié)構(gòu)在不同程度上造成了國(guó)家治理能力的結(jié)構(gòu)性困境，體現(xiàn)為：首先，計(jì)劃時(shí)代的制度殘留根深蒂固且阻滯了現(xiàn)代制度效能的發(fā)揮。支撐計(jì)劃時(shí)代政治社會(huì)結(jié)構(gòu)的正式制度體系在改革開(kāi)放的大潮中被滌蕩殆盡，而一些制度殘留卻在較低層次或以非正式形式殘喘于現(xiàn)代制度體系中，不僅與現(xiàn)代制度原則形成沖突以致造成制度體系的混亂、碎片化，甚至?xí)c貪婪的市場(chǎng)邏輯或冷酷的利益關(guān)系相勾結(jié)而導(dǎo)致“劣幣驅(qū)除良幣”效應(yīng)。從而，制度規(guī)則愈發(fā)低效甚至失去了其固有的有效性前提，人們逐漸失去對(duì)制度的信任和仰賴而誘發(fā)僭越制度的“失范性”行為。
其次，以縱向管理為原則的當(dāng)代官僚體系漸顯疲態(tài)和低效。當(dāng)前普遍建立的以等級(jí)序列、權(quán)力關(guān)系、制度規(guī)章為核心要素的科層官僚體系，如果說(shuō)尚能在相對(duì)靜態(tài)、單一且平衡的社會(huì)結(jié)構(gòu)中保證政府效率及維護(hù)社會(huì)剛性穩(wěn)定的話，那么伴隨著利益主體的多元化、社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化以及可得信息的龐雜化，必將難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)代政治過(guò)程中行政決策的碎片化和決策主體的多元化，無(wú)論是政府還是社會(huì)都只能呆板地恪守科層體系所框定的職能分工與等級(jí)地位，其治理與自治能力則逐漸消弭。最后，前瞻性的國(guó)家治理制度體系尚未建構(gòu)完成。
不可否認(rèn)，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中潛隱矛盾放大凸顯、社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)、利益沖突頻發(fā)彌散的境況，當(dāng)前社會(huì)治理體系在應(yīng)對(duì)多維風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)剛性穩(wěn)定上頗有成效，其將社會(huì)成員紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系約簡(jiǎn)為由一定規(guī)則所規(guī)范并可以由特定權(quán)威來(lái)控制的交往關(guān)系，借此來(lái)建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的權(quán)威性制度秩序。然而，制度總是歷史性存在并歷時(shí)性施行的，自上而下的制度推行不僅難以適應(yīng)于現(xiàn)代性急劇展現(xiàn)的場(chǎng)景，甚至?xí)c風(fēng)險(xiǎn)本身糾纏互生徒增不確定性甚而成了風(fēng)險(xiǎn)的寄舍。故而，國(guó)家治理體系的形成與演進(jìn)是意向性建構(gòu)與隨生活變遷而不斷調(diào)適的雙向過(guò)程，既表現(xiàn)為自上而下以頂層設(shè)計(jì)為形式的宏觀建構(gòu)過(guò)程，更應(yīng)是自下而上地以政治訴求為標(biāo)的的微觀調(diào)適過(guò)程。
國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的社會(huì)建構(gòu)，是指以多元參與、動(dòng)態(tài)互動(dòng)、整體推進(jìn)為路徑，來(lái)消除計(jì)劃時(shí)代制度殘留、彌補(bǔ)科層官僚制度不足并建構(gòu)前瞻性的國(guó)家治理體系，為此需要明確主體責(zé)任、建立主體間伙伴關(guān)系并設(shè)計(jì)多元治理的操作程序。這一過(guò)程首要的是基于國(guó)家與社會(huì)之間的統(tǒng)一契合關(guān)系而明確前者應(yīng)盡的責(zé)任范圍，這些國(guó)家有限責(zé)任理應(yīng)包括塑造政府與公民的合作關(guān)系、利用非政府力量進(jìn)行公共領(lǐng)域培育、推動(dòng)社區(qū)自治和基層民主建設(shè)等。當(dāng)然，政府有限責(zé)任的恪守是與科層官僚的“反民主”性的工具——技術(shù)理性相悖反的，因而應(yīng)超越以滿足經(jīng)濟(jì)需求和實(shí)現(xiàn)官僚機(jī)構(gòu)目標(biāo)為重心的縱向的科層體制。事實(shí)上正如全鐘燮所指出，“隨著公民社會(huì)能力、網(wǎng)絡(luò)化和溝通結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展，科層統(tǒng)治的觀念已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變成為公共領(lǐng)域內(nèi)多方面的互動(dòng)”。
故而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的社會(huì)建構(gòu)，就應(yīng)超越推動(dòng)政治體制改革或民主政治建設(shè)的線性思維，而實(shí)現(xiàn)從以職能分配、按部門設(shè)置機(jī)構(gòu)和規(guī)則為標(biāo)志的傳統(tǒng)意義上的治理向以目標(biāo)、倫理原則和具體工作機(jī)制為主要內(nèi)容的全新治理模式轉(zhuǎn)變。國(guó)家也要積極與日益壯大的市場(chǎng)機(jī)制、新興的社會(huì)治理機(jī)制不斷互動(dòng)，形成一個(gè)結(jié)構(gòu)緊密、環(huán)節(jié)眾多、相互間能進(jìn)行“反思性監(jiān)控”的現(xiàn)代治理體系，這不僅能提高國(guó)家行動(dòng)的效率，而且還以互利性的方式贏得了社會(huì)的支持和信任而更具合法性、擁有更高的國(guó)家能力。當(dāng)然，激活國(guó)家治理結(jié)構(gòu)潛能的關(guān)鍵還在于將抽象的制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢姥牟僮鞒绦颍@些程序既可以基于正式的、法定的權(quán)力規(guī)制體系，也可以非法定的、非正式的關(guān)系表現(xiàn)出來(lái)，而后者則依賴于政府、公民以及圍繞特定公共事務(wù)的利益相關(guān)者的社會(huì)性建構(gòu)，在此過(guò)程中人們得以通過(guò)社會(huì)交流實(shí)踐活動(dòng)形成非等級(jí)、水平性、合作性的主體間關(guān)系，從而才能建構(gòu)具有合法性、受到普遍認(rèn)同的制度化社會(huì)秩序。
3.國(guó)家治理程序的社會(huì)建構(gòu)：社會(huì)自組織與專家決策中的多元協(xié)商
改革開(kāi)放進(jìn)程推動(dòng)了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)變與重塑，并逐漸將社會(huì)從“國(guó)家行動(dòng)的目標(biāo)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;影響國(guó)家的思想和動(dòng)機(jī)的源泉”，然而社會(huì)自身卻在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與全域風(fēng)險(xiǎn)的沖擊下變得日益破碎，呈現(xiàn)出社會(huì)構(gòu)成的個(gè)體化和個(gè)體間的離散化趨勢(shì)。市場(chǎng)機(jī)制“像一柄利刃，能無(wú)情地割斷人們與種種社會(huì)群體之間的倫理紐帶，把他們轉(zhuǎn)化為在市場(chǎng)中追逐自身利益最大化的獨(dú)立個(gè)體”，這一方面使得當(dāng)代社會(huì)發(fā)展為社會(huì)領(lǐng)域相互差異性、去中心化、分散性與多元性，以及現(xiàn)代生活關(guān)系的多面向化、自我空間化、隱秘化與多選擇化，從而使得社會(huì)生活形式愈發(fā)散碎、愈發(fā)離心化;另一方面，市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)還產(chǎn)生了不斷擴(kuò)大的利益分化，由于缺乏使市場(chǎng)化改革之后高度異質(zhì)性和流動(dòng)的個(gè)體產(chǎn)生持續(xù)交往的組織，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的陌生人社會(huì)很難形成互惠交換的規(guī)范，在缺乏能影響政策議程的社會(huì)組織參與的情況下，人們往往無(wú)法順利完成“公民”角色轉(zhuǎn)換。這種主體人格缺乏的狀態(tài)，也使得其難以建立起對(duì)國(guó)家的信任。
進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，在復(fù)雜現(xiàn)代化的風(fēng)險(xiǎn)共生情境下，人們?cè)趶?qiáng)調(diào)多元意識(shí)、自主觀念的同時(shí)又相當(dāng)依賴于社會(huì)機(jī)制和照護(hù)系統(tǒng)，因?yàn)檫@些機(jī)制和系統(tǒng)能為高度復(fù)雜、高度不確定的社會(huì)生活提供專業(yè)知識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、專家建議——事實(shí)上，正是專家及其知識(shí)決定或規(guī)定了后發(fā)國(guó)家在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)與社會(huì)建設(shè)中社會(huì)認(rèn)識(shí)的空間、社會(huì)的分配以及社會(huì)秩序的生產(chǎn)，乃至于吉登斯提出“現(xiàn)代制度的本質(zhì)，乃深層的扣緊于人們對(duì)抽象系統(tǒng)的信賴機(jī)制，特別是信賴專家系統(tǒng)”。
然而，一旦科學(xué)家一味地僅奉科學(xué)為客觀、中立、唯一的真理來(lái)源，而不承認(rèn)科學(xué)研發(fā)乃源自于社會(huì)需求與利益、鑲嵌于社會(huì)并受社會(huì)所影響，同時(shí)其發(fā)展也給社會(huì)以重大的影響，那么這樣的科學(xué)觀事實(shí)上已不可避免地自限于獨(dú)斷、獨(dú)大與狹隘的科學(xué)理性中。這是因?yàn)椋瑢＜宜鶝Q策發(fā)展與運(yùn)作的科技乃關(guān)聯(lián)于、影響于、來(lái)源于社會(huì)，因此需經(jīng)由公眾的理解與選擇，而這變成當(dāng)代解決科技爭(zhēng)議風(fēng)險(xiǎn)的民主實(shí)踐之基本程序。專家系統(tǒng)的權(quán)威性，在高度的科技爭(zhēng)議事件中回避了社會(huì)民主溝通的層面，反而損傷了專業(yè)提供服務(wù)社會(huì)的功能，社會(huì)行動(dòng)者則常因?qū)I(yè)權(quán)威的迷思而喪失了其行動(dòng)的信賴。特別是當(dāng)人們對(duì)于專家知識(shí)的爭(zhēng)執(zhí)涉及事件背后的“后設(shè)價(jià)值”或施行體制的質(zhì)疑，則將完全瓦解現(xiàn)代社會(huì)多元性意義，更勿論形成對(duì)公共事務(wù)的整合性治理力量了。
國(guó)家治理的能力取決于社會(huì)力量的支持與合作。在建構(gòu)主義看來(lái)，盡管多元社會(huì)中的個(gè)體覺(jué)醒難以避免且十分必要，但散碎的個(gè)體往往會(huì)在有限的本體概念中持續(xù)調(diào)適其行為策略以應(yīng)對(duì)差異化的生活情境，事實(shí)上我們無(wú)法在混亂的環(huán)境下理解現(xiàn)實(shí)，也不能獨(dú)自重建組織秩序，唯有通過(guò)與他人發(fā)生聯(lián)系并對(duì)他人做出回應(yīng)，人們才能超越其原有的想法并達(dá)成一種新含義的理解，從而創(chuàng)造新的可能性和新的辦法以處理世界的無(wú)序和差異。當(dāng)公共行政管理者參與到社會(huì)互動(dòng)中時(shí)，他們可能會(huì)通過(guò)將其責(zé)任置于更大的社會(huì)、公民和倫理情境中而建構(gòu)各種辯證的可能性;因?yàn)槿绻残姓芾碚呃斫馑麄兯值睦碚摿?chǎng)、政治和管理觀點(diǎn)或行政實(shí)踐的局限性，那么他們就能夠通過(guò)考慮使用新的變革組織的方式來(lái)改變這些局限性。 基于這種社會(huì)建構(gòu)理路，就需要將國(guó)家治理之制度的、技術(shù)的、科學(xué)的理性置于“社會(huì)理性”中來(lái)考慮，專家意見(jiàn)或?qū)I(yè)知識(shí)不再天然具有唯一的、目的式的準(zhǔn)則，僅為提供社會(huì)總體決策的參考而非先驗(yàn)的定論。在高度風(fēng)險(xiǎn)不確定下，解決專家或知識(shí)間的爭(zhēng)議所帶給人們對(duì)知識(shí)系統(tǒng)和事實(shí)判斷的迷惑，需要更大的透明參與及社會(huì)溝通來(lái)彌補(bǔ)，讓那些關(guān)聯(lián)于、影響于、來(lái)源于社會(huì)的公共決策基于公眾的理解與選擇，并將其固化為當(dāng)代解決科技爭(zhēng)議風(fēng)險(xiǎn)的民主實(shí)踐之基本程序。為了實(shí)踐這種建構(gòu)原則，就需要構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)括了多種治理力量和社會(huì)資源的多元協(xié)商體系。
在這種組織體系中，國(guó)家政策議程就能走出可望而不可即的神圣殿堂，而散落于更加貼近民眾日常的生活場(chǎng)域，并以理性對(duì)話和平等交流的方式實(shí)現(xiàn)行政力量與社會(huì)訴求的碰撞、互諒與相互實(shí)現(xiàn)，從而取代過(guò)去國(guó)家與社會(huì)之間以單向控制為主要形式的“串聯(lián)”方式;同時(shí)，作為一種實(shí)體力量，它又能將宏觀的制度體系投射在微觀的日常生活層面，并具體呈現(xiàn)為規(guī)約成員行為的規(guī)則與條例，從而既跨越了宏觀制度體系與微觀生活慣常的巨大鴻溝，又打破了傳統(tǒng)生活方式與現(xiàn)代治理體系的內(nèi)在抵牾。從而在這種多主體間平等溝通的平臺(tái)和機(jī)制的基礎(chǔ)上，人們能夠在濃厚的民主參與體驗(yàn)中實(shí)現(xiàn)個(gè)體偏好的轉(zhuǎn)變和匯聚，進(jìn)而為自組織結(jié)構(gòu)、協(xié)同治理力量與國(guó)家治理能力的建構(gòu)與提升創(chuàng)造主體條件。
三、國(guó)家治理能力社會(huì)建構(gòu)的限度及其超越
國(guó)家治理能力的社會(huì)建構(gòu)路徑，為國(guó)家治理能力構(gòu)成及其現(xiàn)存問(wèn)題提供了一種描述性途徑的同時(shí)，又提供了解決問(wèn)題的一種規(guī)范途徑，通過(guò)對(duì)價(jià)值、結(jié)構(gòu)以及程序的分析而為國(guó)家治理能力的建構(gòu)指明了方向。然而，作為一種自下而上的行動(dòng)路徑，社會(huì)建構(gòu)本身亦存在局限性，通過(guò)對(duì)這些局限性的超越才能建構(gòu)系統(tǒng)性的國(guó)家治理能力提升方案。
社會(huì)建構(gòu)的限度，一方面表現(xiàn)在其高度關(guān)注社會(huì)人權(quán)宜或確定的、偶然或例行的、脆弱或韌性的、情感或?qū)嵱玫娜粘；顒?dòng)及其內(nèi)在含義，旨在通過(guò)對(duì)生活化訴求與行為、民情風(fēng)俗與政治價(jià)值觀以及各種非正式制度的分析而自下而上地提升國(guó)家治理能力。然而，正式與非正式制度在實(shí)踐中或一致或相反、或共生或互斥、或?qū)α⒒蛉诤希尸F(xiàn)出復(fù)雜多變的匹配與互動(dòng)邏輯，建構(gòu)國(guó)家治理能力與體系不僅需要自下而上的以社會(huì)訴求為標(biāo)的的微觀調(diào)適，更需要自上而下的以頂層設(shè)計(jì)為形式的宏觀建構(gòu)。另一方面，社會(huì)建構(gòu)對(duì)于多元力量的彰顯和強(qiáng)調(diào)，可能會(huì)因市場(chǎng)與國(guó)家的“傲慢”而離間了兩者之間的關(guān)系，或者引發(fā)應(yīng)以何者為導(dǎo)向、該以市場(chǎng)倒逼還是政府先導(dǎo)為路徑的爭(zhēng)議。事實(shí)上，有學(xué)者已指出，“理想的自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)之所以能逃離學(xué)理上的攻擊，部分是因?yàn)椋晕艺{(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)許多人具有政治上的吸引力。另外一個(gè)比較不為人所熟知的原因則是，去除了社會(huì)關(guān)系，可以在經(jīng)濟(jì)分析時(shí)去除社會(huì)秩序這個(gè)問(wèn)題”。
近些年在“將市場(chǎng)帶回社會(huì)”過(guò)程中所引發(fā)的種種社會(huì)不平等、社會(huì)不信任和社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象，就充分表明忽略了國(guó)家作用而以社會(huì)機(jī)制尋求社會(huì)建構(gòu)所導(dǎo)致的諸多問(wèn)題。 因此，在尋求國(guó)家治理能力之社會(huì)建構(gòu)路徑的同時(shí)，既要將國(guó)家治理能力提升與體系建構(gòu)結(jié)合起來(lái)，又要發(fā)揮國(guó)家在宏觀引導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)、制度供給以及政策規(guī)范等方面的必要作用。值得指出的是，國(guó)家自身在結(jié)構(gòu)上也具有很大的彈性，能夠因應(yīng)時(shí)勢(shì)的變化，調(diào)整權(quán)威中心的運(yùn)作方式以對(duì)不同的治理機(jī)制做出適應(yīng)性地調(diào)整，因此應(yīng)避免將國(guó)家治理體系與傳統(tǒng)國(guó)家政制形式對(duì)立起來(lái)，甚而對(duì)國(guó)家內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革形成某種不利的誤導(dǎo)。進(jìn)而言之，在市場(chǎng)化改革過(guò)程中，中國(guó)“摸著石頭過(guò)河”發(fā)展至此，各類社會(huì)問(wèn)題讓國(guó)家和政黨都面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在這種情況下，國(guó)家的性質(zhì)和立場(chǎng)必須變得更清晰、更準(zhǔn)確，在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值。
還需指出的是，基于建構(gòu)主義視角的國(guó)家治理能力提升方案，要避免從動(dòng)物抑或神明的兩個(gè)極端視角來(lái)看待人——在公共管理或政策創(chuàng)制的過(guò)程中，當(dāng)意欲通過(guò)物質(zhì)報(bào)償或利益維護(hù)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的絕對(duì)秩序時(shí)，他們常常將管理對(duì)象動(dòng)物化，希望他們能夠從向好的政策目標(biāo)中獲得自覺(jué)遵從的鼓勵(lì)和鞭策;當(dāng)試圖進(jìn)行差別化的公共政策供給時(shí)，則又希望政策對(duì)象是神明，能夠?qū)φ咦杂X(jué)做理性化援引并從不同政策類型中尋求于己有利的激勵(lì)性內(nèi)容。
事實(shí)上，人之所以不同于動(dòng)物或神明的思維復(fù)雜性就在于此：人們往往持守著穩(wěn)定、持久而潛隱的內(nèi)在價(jià)值，不因情境的暫時(shí)轉(zhuǎn)換而變動(dòng);同時(shí)，又會(huì)依照強(qiáng)弱程度不同的需求而接受激勵(lì)，并在這種梯狀排列的需求滿足中形成階段性的價(jià)值訴求。國(guó)家治理承載了政治在塑造和滿足人性上的科學(xué)性和藝術(shù)性，因此唯有契合政治所具有的穩(wěn)定與變動(dòng)的兩種功能屬性，才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效而普遍的社會(huì)深耕與建構(gòu)。
換言之，國(guó)家治理一方面要立足于人性本身，立足于人的利益、能力和需要的性質(zhì)，并提供一種“教導(dǎo)什么是人性普遍恒久的狀況的最恰如其分的法則”;另一方面，又要將這種普遍原則落實(shí)在對(duì)一件件公共事務(wù)的處置上和一項(xiàng)項(xiàng)具體政策的議程中，在價(jià)值與現(xiàn)實(shí)、制度與實(shí)施的互動(dòng)關(guān)系中開(kāi)辟自身的發(fā)展道路并找尋具體的實(shí)踐形式。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，在尋求國(guó)家治理能力的多元化、公開(kāi)性、參與性、動(dòng)態(tài)性的社會(huì)建構(gòu)過(guò)程中，雖然不可能每次溝通都能達(dá)成一致性共識(shí)，也不是所有協(xié)同共治關(guān)系皆為有效的問(wèn)題解決路徑，但作為一種理想表達(dá)或未來(lái)模式，即便它為現(xiàn)實(shí)所限定而注定只能偶爾成功或部分有效，然而只要對(duì)這種治理模式的記憶還在，它就具有不斷出現(xiàn)和持續(xù)建構(gòu)的可能。
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