發(fā)布時間：2020-12-05所屬分類：農(nóng)業(yè)論文瀏覽：1次
摘 要： 作者：孫大偉 摘 要：農(nóng)業(yè)弱化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民分化等新三農(nóng)問題衍生出了農(nóng)地保護(hù)與農(nóng)業(yè)污染問題、農(nóng)村基層黨組織建設(shè)弱化問題及失地農(nóng)民和農(nóng)民工權(quán)益保障問題。 新時代，黨中央對于破解新三農(nóng)問題及其衍生出的問題、推進(jìn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有效銜接、全
作者：孫大偉
摘 要：農(nóng)業(yè)弱化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民分化等新“三農(nóng)”問題衍生出了農(nóng)地保護(hù)與農(nóng)業(yè)污染問題、農(nóng)村基層黨組織建設(shè)弱化問題及失地農(nóng)民和農(nóng)民工權(quán)益保障問題。 新時代，黨中央對于破解新“三農(nóng)”問題及其衍生出的問題、推進(jìn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有效銜接、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等已謀篇布局到位，各項(xiàng)工作任務(wù)已經(jīng)明確，各地應(yīng)從全面加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)、“三農(nóng)”人才隊(duì)伍建設(shè)等方面著手抓好任務(wù)的具體落實(shí)。
關(guān) 鍵 詞：脫貧攻堅; 新“三農(nóng)”問題; 鄉(xiāng)村振興
一、新“三農(nóng)”問題概述
為促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署。 2018年中央一號文件專門就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了詳細(xì)的、全面的規(guī)劃設(shè)計，2019年中央一號文件和2020年中央一號文件提出要對標(biāo)全面建成小康社會的任務(wù)要求，將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接起來，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。 2020年10月29日，黨的第十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。 新時代，黨中央堅持以脫貧攻堅統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，從決定性成就到取得全面勝利，很大程度上解決了“三農(nóng)”問題。 然而，“三農(nóng)”問題在得到解決的同時也在不斷發(fā)生變化，衍生出很多新的難題。
在學(xué)界，有學(xué)者認(rèn)為，我國的“三農(nóng)”問題已演變成更為復(fù)雜的新“三農(nóng)”問題，如農(nóng)業(yè)劣質(zhì)化、農(nóng)村空心化和農(nóng)民豐裕型貧困化等。 農(nóng)業(yè)劣質(zhì)化是指農(nóng)業(yè)勞動力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科學(xué)水平和農(nóng)業(yè)用地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素呈現(xiàn)出質(zhì)量顯著下降的趨勢; 農(nóng)村空心化是指農(nóng)村地區(qū)人才流失; 農(nóng)民豐裕型貧困化是指在經(jīng)濟(jì)快速增長的推動下，大部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、福利水平提高，但也有個別農(nóng)村地區(qū)的貧困狀況并沒有好轉(zhuǎn)，甚至出現(xiàn)惡化。 [1]有學(xué)者則把新“三農(nóng)”問題歸結(jié)為農(nóng)業(yè)弱化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民分化。 農(nóng)業(yè)弱化主要表現(xiàn)為土地資源整合難、農(nóng)業(yè)貸款難、農(nóng)村引資難、農(nóng)產(chǎn)品安全保障難、集體經(jīng)濟(jì)振興難等; 農(nóng)村空心化是指國家雖加大投入但未能有效阻止農(nóng)村各種資源外流，主要表現(xiàn)為勞動力外流、資金外流、公共產(chǎn)品外流等; 農(nóng)民分化主要表現(xiàn)為職業(yè)分化、收入分化、生存狀態(tài)分化、利益訴求分化等。 [2]也有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)村空心化和農(nóng)民老齡化問題日益突出，已經(jīng)成為亟待解決的新“三農(nóng)”問題。 農(nóng)業(yè)邊緣化是指工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中第二和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)體系中的地位持續(xù)下降; 農(nóng)村空心化是指城鎮(zhèn)化過程中因農(nóng)村人口空間分布變遷而衍生出的鄉(xiāng)村聚落空心化、住宅空心化等一系列現(xiàn)象; 農(nóng)民老齡化是指在快速城鎮(zhèn)化過程中大量農(nóng)村青壯年人口進(jìn)城務(wù)工，不僅使農(nóng)村地區(qū)人口老齡化現(xiàn)象更加突出，更衍生出部分農(nóng)村地區(qū)以老人為主要農(nóng)業(yè)勞動力的“老人農(nóng)業(yè)”現(xiàn)象。 [3]還有學(xué)者總結(jié)了新時代“三農(nóng)”問題的主要特征，即農(nóng)業(yè)效益低、國際競爭力弱、平均勞動生產(chǎn)率低，農(nóng)村發(fā)展方向和理念在城鎮(zhèn)模式和農(nóng)村田園模式之間搖擺不定，各類農(nóng)村居民規(guī)模巨大但現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民數(shù)量不足。 [4]
從以上觀點(diǎn)可以看出，學(xué)界對于新“三農(nóng)”問題的核心內(nèi)容已基本達(dá)成共識，即農(nóng)業(yè)弱化、農(nóng)村空心化和農(nóng)民分化。 首先，從三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較來看，農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)與第二、第三產(chǎn)業(yè)相比確實(shí)存在一定的落差。 國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年國內(nèi)生產(chǎn)總值990865億元，比上年增長6.1%。 其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值70467億元，增長3.1%; 第二產(chǎn)業(yè)增加值386165億元，增長5.7%; 第三產(chǎn)業(yè)增加值534233億元，增長6.9%。 第一產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為7.1%，第二產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為39.0%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為53.9%。 [5]這表明農(nóng)業(yè)亟待進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級與現(xiàn)代化改造。 其次，隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提升，農(nóng)村青年人才、優(yōu)秀人才大量外流，農(nóng)村空心化現(xiàn)象愈加凸顯，已成為人才、投資、科技、文化等資源的“洼地”，這也使得農(nóng)村基層的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理往往陷入簡單重復(fù)、缺乏創(chuàng)新的“內(nèi)卷化”窘境。 最后，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展迅速，但也存在發(fā)展不充分、不平衡問題，導(dǎo)致農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)分化，農(nóng)民貧富差距在擴(kuò)大。 同時，農(nóng)民工的大量出現(xiàn)導(dǎo)致了農(nóng)民在身份上的分化，出現(xiàn)了駐村式的農(nóng)民、候鳥式的農(nóng)民工。
二、新“三農(nóng)”問題衍生的難題
新“三農(nóng)”問題不是孤立、靜止的，而是不斷變化、發(fā)展的，由此衍生出一連串的難題并引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)。 總體來看，農(nóng)業(yè)弱化衍生出農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)業(yè)污染難題，農(nóng)村空心化衍生出基層黨組織建設(shè)弱化和“村霸”難題，農(nóng)民分化衍生出失地農(nóng)民和農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)難題。 如何破解新“三農(nóng)”問題及其衍生的難題、推進(jìn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接、進(jìn)而全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興成為必須妥善解決的重大課題。
(一)農(nóng)業(yè)弱化衍生的難題
⒈農(nóng)地保護(hù)難題。 黨中央再三強(qiáng)調(diào)任何時候都要守住耕地紅線，守住基本農(nóng)田紅線。 習(xí)近平同志高度重視“三農(nóng)”工作，特別關(guān)注耕地保護(hù)，多次作出重要指示，要求“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。 ”[6]李克強(qiáng)總理針對永久基本農(nóng)田劃定和設(shè)施農(nóng)用地管理作出重要批示，要求“扎緊耕地保護(hù)的‘籬笆’，筑牢國家糧食安全的基石”。 [7]為貫徹落實(shí)習(xí)近平同志和李克強(qiáng)總理的指示精神，我國于2018年9月集中開展了“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治行動，堅決遏制農(nóng)地非農(nóng)化亂象。 [8]為加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，《中華人民共和國土地管理法》(2019修正，以下簡稱《土地管理法》)第七十五條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款; 構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 ”《中華人民共和國刑法》(2017修正)第二百二十八條規(guī)定了非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪：“以牟利為目的，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價額百分之五以上百分之二十以下罰金; 情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)價額百分之五以上百分之二十以下罰金。 ”第三百四十二條設(shè)定了非法占用農(nóng)用地罪：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。 ”將于2021年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國民法典》第二百四十四條規(guī)定：“國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。 不得違反法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收集體所有的土地。 ”然而現(xiàn)實(shí)中，作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)相較收益依然較低，升級依然較慢，特別是毀掉農(nóng)田、挖沙賣錢等違法犯罪現(xiàn)象依然沒有杜絕。 [9]如陜西省丹鳳縣商鎮(zhèn)王塬村部分村民在基本農(nóng)田里取土賣沙，據(jù)估算至少30畝農(nóng)田被毀，而一畝地的沙石能賣1.5萬元左右。 [10]
⒉農(nóng)業(yè)污染難題。 近年來，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展迅速，農(nóng)產(chǎn)品種類日趨豐富，糧食產(chǎn)量連續(xù)增長，極大滿足了人民群眾對美好生活的物質(zhì)需求。 但應(yīng)看到，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展猶如一把雙刃劍，在帶來了社會經(jīng)濟(jì)騰飛的同時也帶來了生態(tài)環(huán)境的污染。 首次全國土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果顯示：“全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。 全國土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。 從土地利用類型看，耕地、林地、草地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分別為19.4%、10.0%、10.4%。 ”[11]農(nóng)業(yè)污染不僅對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人體健康構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，也與美麗中國、美麗鄉(xiāng)村等國家生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)背道而馳。 2016年5月28日，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》(又稱“土十條”)，要求到2020年，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上; 到2030年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上，污染地塊安全利用率達(dá)到95%以上。 2015年7月1日，習(xí)近平同志主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議，審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等一系列政策文件。 [12]自此，我國正式啟動環(huán)保督察工作。 首輪中央環(huán)保督察從2015年12月在河北試點(diǎn)開始，收官于2018年1月中央環(huán)保督察組向新疆、西藏反饋督察情況，歷時2年，共派出四批督察組，覆蓋31省份，發(fā)現(xiàn)六個方面的共性問題，其中最后一類大問題就是農(nóng)村環(huán)境問題比較突出。 [13]2018年對全國20個省(區(qū))開展的首輪中央生態(tài)環(huán)保督察整改情況“回頭看”取得顯著效果。 兩批“回頭看”共計受理群眾舉報96755件，合并重復(fù)舉報后向地方轉(zhuǎn)辦75781件。 截至2018年12月20日，絕大多數(shù)群眾舉報已辦結(jié)。 其中，責(zé)令整改43486家; 立案處罰11286家，罰款10.2億元; 約談5787人，問責(zé)8644人，直接推動解決群眾身邊生態(tài)環(huán)境問題70000余件。 [14]為推動中央生態(tài)環(huán)保督察向縱深發(fā)展，從2019年開始第二輪中央生態(tài)環(huán)保例行督察啟動。 2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，明確了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政治責(zé)任定位。 目前來看，中央環(huán)保督察工作取得了很大成果，但需注意的是，治理污染必須從長久計，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察應(yīng)常態(tài)化并長期堅持。
(二)農(nóng)村空心化衍生的難題
⒈農(nóng)村基層黨組織建設(shè)弱化難題。 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村中有文化的青壯年勞動力流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)分布不合理，進(jìn)而出現(xiàn)農(nóng)村空心化現(xiàn)象。 在流向城市的青壯年勞動力中有大量的農(nóng)村黨員干部，這也導(dǎo)致農(nóng)村基層黨組織被弱化。 有學(xué)者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層黨的建設(shè)存在六大問題，即對農(nóng)村黨建地位作用認(rèn)識不到位，農(nóng)村黨建工作落實(shí)不力，農(nóng)村黨組織負(fù)責(zé)人隊(duì)伍整體能力素質(zhì)不高、年齡偏大，村級組織保障能力不托底，農(nóng)村黨建工作制度執(zhí)行不嚴(yán)格，有些“村兩委”班子不團(tuán)結(jié)。 [15]農(nóng)村基層黨組織建設(shè)弱化問題已經(jīng)引起黨中央的高度重視，2013年12月18日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出要普遍建立駐村工作隊(duì)(組)制度。 2015年4月，中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，向那些黨組織班子配備不齊、書記長期缺職、工作處于停滯狀態(tài)的，黨組織書記不勝任現(xiàn)職、工作不在狀態(tài)、嚴(yán)重影響班子整體戰(zhàn)斗力的，班子不團(tuán)結(jié)、內(nèi)耗嚴(yán)重、工作不能正常開展的，組織制度形同虛設(shè)、不開展活動的，尤其是換屆選舉拉票賄選問題突出、宗族宗教和黑惡勢力干擾滲透嚴(yán)重、村務(wù)財務(wù)公開和民主管理混亂、社會治安問題和信訪矛盾集中的村選派第一書記，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)、解決一些村“軟、散、亂、窮”等突出問題。 2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見》，著力解決駐村幫扶中選人不優(yōu)、管理不嚴(yán)、作風(fēng)不實(shí)、保障不力等問題，更好發(fā)揮駐村工作隊(duì)脫貧攻堅生力軍作用。 經(jīng)過精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅的洗禮，目前我國中心部地區(qū)22個省(直轄市、自治區(qū))的農(nóng)村基層黨組織建設(shè)得到了空前加強(qiáng)，以往較為普遍的軟弱渙散的黨組織已消失殆盡。 但應(yīng)看到，農(nóng)村空心化問題還沒有根除，農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力還需增強(qiáng)，因此在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨應(yīng)進(jìn)一步向基層延伸、向農(nóng)村延伸。
⒉“村霸”難題。 農(nóng)村中相對優(yōu)秀的人才流失一定程度上給農(nóng)村黑惡勢力提供了活動的空間，個別農(nóng)村地區(qū)“村霸”橫行，操縱選舉、開設(shè)賭場、霸占資源、暴力抗法，呈現(xiàn)出亂政、抗法、霸財和行兇“四大特征”。 “村霸”還有自己的“保護(hù)傘”，而充當(dāng)“保護(hù)傘”的，多是那些可以管到“村霸”惡勢力的上級實(shí)權(quán)人物。 [16]2017年1月18日，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的意見》，強(qiáng)調(diào)各級檢察機(jī)關(guān)要堅決依法懲治“村霸”和宗族惡勢力刑事犯罪，突出打擊為“村霸”和宗族惡勢力充當(dāng)“保護(hù)傘”的職務(wù)犯罪。 隨著全面從嚴(yán)治黨向基層縱深，特別是黨的十九大以來，黨中央、國務(wù)院部署開展了掃黑除惡專項(xiàng)斗爭。 這次專項(xiàng)斗爭與精準(zhǔn)扶貧一樣，都要求“不留鍋底”，即把掃黑除惡與反腐敗斗爭和基層“拍蠅”結(jié)合起來，深挖黑惡勢力背后“保護(hù)傘”，對黨員干部涉黑零容忍，嚴(yán)防黑惡勢力侵蝕基層政權(quán)，堅決鏟除黑惡勢力滋生土壤。 農(nóng)村基層的黨風(fēng)政風(fēng)民風(fēng)都為之一清，農(nóng)村基層社會達(dá)到了空前的團(tuán)結(jié)和諧穩(wěn)定。 “村霸”問題由來已久，整治絕非三拳兩擊就能濟(jì)事。 因此，既要打突擊戰(zhàn)，又要打持久戰(zhàn); 既要打擊惡勢力，更要培育善治理。 [17]未來，還應(yīng)繼續(xù)按照全面依法治國的要求，在發(fā)揮好掃黑除惡斗爭威懾作用的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
(三)農(nóng)民分化衍生的難題
⒈失地農(nóng)民權(quán)益保障難題。 隨著打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的持續(xù)深入，絕對貧困問題將得以解決，但相對貧困問題還會存在較長時間。 在我國，農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和權(quán)益都是以“土地”為載體的，一旦失去了土地資源，農(nóng)民也就喪失了土地使用權(quán)、承包權(quán)、收益權(quán)和經(jīng)營決策權(quán)等多種權(quán)利，其生存和發(fā)展均面臨很大的不確定風(fēng)險。 在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，失地農(nóng)民已成為一個龐大的社會群體，預(yù)計2020年總數(shù)將超過1億。 [18]有學(xué)者基于對人民網(wǎng)“地方領(lǐng)導(dǎo)留言板”的大數(shù)據(jù)分析認(rèn)為，失地農(nóng)民主要的利益訴求集中在貨幣性補(bǔ)償、社會保障與安置兩個主題上。 [19]為保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，《中華人民共和國憲法修正案(2004)》第二十條將《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，《土地管理法》第二條第四款也作出了相同的規(guī)定。 同時《土地管理法》第四十八條規(guī)定：“征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。 征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。 征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價確定。 制定區(qū)片綜合地價應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。 征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市制定。 對其中的農(nóng)村村民住宅，應(yīng)當(dāng)按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)村村民居住的權(quán)利和合法的住房財產(chǎn)權(quán)益。 縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系。 被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險等社會保險繳費(fèi)補(bǔ)貼。 被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。 ”《中華人民共和國社會保險法》(2018修正，以下簡稱《社會保險法》)第九十六條則規(guī)定：“征收農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會保險費(fèi)，按照國務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會保險制度。 ”然而，無論《憲法》還是《土地管理法》抑或《社會保險法》，都未就征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的籌集、管理和使用辦法作出具體規(guī)定，而是要求各省(自治區(qū)、直轄市)自行制定。 從立法技術(shù)層面來看，上述法律均屬于高位階法，實(shí)無必要對失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及社會保障規(guī)定過細(xì)。 但是，也不宜直接將失地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及失地農(nóng)民社會保障等涉及公平正義的重大問題決策直接讓渡給地方政府。 筆者認(rèn)為，應(yīng)針對失地農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等制定一部專門法規(guī)，并針對失地農(nóng)民專門設(shè)立相應(yīng)的法律援助機(jī)制。
⒉農(nóng)民工權(quán)益保障難題。 改革開放以來，農(nóng)民工數(shù)量激增。 截至2019年，我國農(nóng)民工總量已達(dá)29077萬人。 [20]作為城鄉(xiāng)二元體制下的特殊群體，農(nóng)民工是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)力量，為城市的繁榮發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。 但是，正如有學(xué)者認(rèn)為的，農(nóng)民進(jìn)城打工，絕大多數(shù)是邊緣性的流動人口，低工資和缺乏最基本的社會福利使大部分農(nóng)民工無法支付在大城市的定居成本，享受不了和城市居民一樣的社會福利和保障。 [21]農(nóng)民工時至今日仍屬于社會弱勢群體，工資待遇低與企業(yè)欠薪、超強(qiáng)度勞動與休息權(quán)難以保障、工作環(huán)境差與職業(yè)病頻發(fā)、社會保障與教育權(quán)缺位等問題同時存在。 [22]有關(guān)農(nóng)民工權(quán)益保障的法律法規(guī)尚存在盲區(qū)。 自1995年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國勞動法》雖經(jīng)2009年、2018年兩次修訂，但并無專門針對農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容。 《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(2014修正)、《中華人民共和國職業(yè)病防治法》(2018修正)、《中華人民共和國勞動合同法》(2012修正)、《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》(2015修正)、《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》雖進(jìn)一步細(xì)化了關(guān)于勞動者權(quán)益保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，但同樣缺乏對農(nóng)民工這一特殊群體的立法傾斜。 2006年1月31日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》明確了做好農(nóng)民工工作的指導(dǎo)思想和基本原則，同時提出要抓緊解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問題、依法規(guī)范農(nóng)民工勞動管理、搞好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)、積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會保障問題、切實(shí)為農(nóng)民工提供相關(guān)公共服務(wù)、健全維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的保障機(jī)制、促進(jìn)農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，這是首份從國家層面關(guān)注農(nóng)民工問題的綜合性文件。 隨后，原建設(shè)部于2006年3月30日發(fā)布《建設(shè)部關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見〉的實(shí)施意見》，要求抓緊解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問題，依法保障農(nóng)民工職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)益，加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，依法將農(nóng)民工納入工傷保險范圍，多渠道改善農(nóng)民工居住條件，大力開展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)和增收，積極穩(wěn)妥地發(fā)展小城鎮(zhèn)、提高產(chǎn)業(yè)集聚和人口吸納能力。 但遺憾的是，以上兩份文件在性質(zhì)上分別屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章，法律效力不強(qiáng)。
三、落實(shí)黨中央破解新“三農(nóng)”問題及其衍生難題謀篇布局的路徑
在2017年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平同志指出了“三農(nóng)”工作面臨的問題，并就推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行了頂層設(shè)計：一是完善黨領(lǐng)導(dǎo)“三農(nóng)”工作體制機(jī)制，二是深化農(nóng)村改革，三是強(qiáng)化投入保障，四是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。 [23]2018年9月26日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，以習(xí)近平同志關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述為指導(dǎo)，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃，分別明確至2020年全面建成小康社會和2022年召開黨的二十大時的目標(biāo)任務(wù)，細(xì)化實(shí)化工作重點(diǎn)和政策措施，部署重大工程、重大計劃、重大行動，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)落地。 現(xiàn)在的關(guān)鍵是要在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下抓好任務(wù)的具體落實(shí)。
(一)堅持和加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)
堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是我們辦好中國事情的最大優(yōu)勢，“三農(nóng)”工作尤是如此。 “黨對農(nóng)村的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，是使貧困的鄉(xiāng)村走向富裕道路的最重要的保障。 ”[24]堅持和加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)不僅是大力推進(jìn)脫貧攻堅偉大實(shí)踐的基本原則，也是破解新“三農(nóng)”問題及其衍生難題、推進(jìn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接、進(jìn)而全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的根本保障。 2015年11月29日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》明確提出要“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)組織基礎(chǔ)。 充分發(fā)揮各級黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，嚴(yán)格執(zhí)行脫貧攻堅一把手負(fù)責(zé)制，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓。 ”在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，更要堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。 2018年中央一號文件強(qiáng)調(diào)，要“毫不動搖地堅持和加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨管農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制和黨內(nèi)法規(guī)，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅強(qiáng)有力的政治保障。 ”新時代，堅持和加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)必須重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和黨員素質(zhì)建設(shè)。 一是切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。 一方面，選優(yōu)配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。 要注重從農(nóng)村黨支部、村委會中有針對性地選拔有覺悟、有能力的農(nóng)村黨員充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子中去，從各級黨委政府、高校、企業(yè)、科研院所選派有知識、有情懷的黨員干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職掛職; 另一方面，加強(qiáng)村級黨組織建設(shè)。 要充分發(fā)揮村民自治制度的優(yōu)越性，選好用好農(nóng)村帶頭人。 要加快推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)，繼續(xù)落實(shí)好“四議兩公開”、村務(wù)聯(lián)席會等制度，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制。 二是切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村黨員的先鋒模范和示范帶頭作用。 緊緊抓住農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部這個“三農(nóng)”人才隊(duì)伍中的“關(guān)鍵少數(shù)”，要求其在政治立場方面要帶頭擁護(hù)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，帶頭學(xué)習(xí)宣傳黨的理論、政策，帶頭堅持社會主義核心價值觀，增強(qiáng)“四個意識”，堅決做到“兩個維護(hù)”，堅定“四個自信”; 在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面要想方設(shè)法帶領(lǐng)農(nóng)民群眾發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕; 在社會治理方面要自覺提高紀(jì)律意識和法治意識，嚴(yán)于律己、錘煉黨性，尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民利益。
(二)造就和建設(shè)專業(yè)化的“三農(nóng)”人才隊(duì)伍
“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，迫切需要造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的農(nóng)村工作隊(duì)伍。 ”[25]破解新“三農(nóng)”問題及其衍生難題、推進(jìn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接、進(jìn)而全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興急需造就和建設(shè)一支與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展相關(guān)的黨政、經(jīng)濟(jì)、法律、教育、文化、科技、衛(wèi)生等專業(yè)化人才隊(duì)伍，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。 一是采取政策性引智的形式鼓勵專業(yè)化人才向農(nóng)村基層一線流動。 目前，我國通過“邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃”已向“三區(qū)”選派了大量包括教師、醫(yī)生、科技人員、社會工作者、文化工作者在內(nèi)的專業(yè)人才。 這一計劃將于2020年底結(jié)束，但鼓勵專業(yè)化人才向農(nóng)村基層一線流動沒有休止符，未來應(yīng)根據(jù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)際繼續(xù)加大向農(nóng)村基層一線輸出專業(yè)人才的力度。 二是注重農(nóng)村本土人才的培養(yǎng)。 農(nóng)民既是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，也是破解新“三農(nóng)”問題及其衍生難題、有效銜接脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的主體。 要把廣大農(nóng)民培養(yǎng)成才，進(jìn)而組織并引導(dǎo)廣大農(nóng)民積極投身到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的歷史進(jìn)程中去，這是符合歷史唯物主義規(guī)律的。 “歷史活動是群眾的事業(yè)”，[26]“群眾是真正的英雄”，[27]“群眾是我們力量的源泉”。 [28]實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興偉業(yè)，必須一切為了農(nóng)民、一切依靠農(nóng)民，深入農(nóng)民、組織農(nóng)民、引導(dǎo)農(nóng)民、培養(yǎng)農(nóng)民。 三是加強(qiáng)“三農(nóng)”法治人才隊(duì)伍建設(shè)。 “三農(nóng)”法治人才隊(duì)伍直接面對廣大農(nóng)民，與農(nóng)民群眾接觸最緊密，也最能代表黨和政府的形象。 因此，“三農(nóng)”法治人才隊(duì)伍要堅持深入農(nóng)村基層一線，調(diào)研新“三農(nóng)”問題及其衍生難題的具體成因、影響因素; 要加強(qiáng)對執(zhí)法用權(quán)的監(jiān)督，形成科學(xué)、全面、有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)廣大農(nóng)民對黨和政府的認(rèn)同、對鄉(xiāng)村振興的信心; 要主動聯(lián)系農(nóng)民，了解農(nóng)民的訴求; 要提高司法效率，讓公平正義以農(nóng)民看得見的方式呈現(xiàn)。
(三)堅持社會工程的方法論
習(xí)近平同志特別注重用系統(tǒng)思維方法來推進(jìn)社會治理體系的變革。 就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》向中共十八屆三中全會作說明時，習(xí)近平同志指出：“全面深化改革需要加強(qiáng)頂層設(shè)計和整體謀劃，加強(qiáng)各項(xiàng)改革關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究。 ”[29]在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》的說明中，習(xí)近平同志進(jìn)一步指出：“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法。 全面建成小康社會后，我們將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，我國發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化，發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中矛盾錯綜復(fù)雜，必須從系統(tǒng)觀念出發(fā)加以謀劃和解決，全面協(xié)調(diào)推動各領(lǐng)域工作和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。 ”[30]鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活等方方面面。 因此，破解新“三農(nóng)”問題及其衍生難題、推進(jìn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接、進(jìn)而全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興不能是“腳痛醫(yī)腳、頭痛醫(yī)頭”，而是要超越歷史慣性和思維慣性，牢牢把握和主動變革方法論。 社會工程是從系統(tǒng)工程發(fā)展而來的，是組織管理社會主義建設(shè)的技術(shù)，是系統(tǒng)工程范疇的技術(shù)，但其范圍和復(fù)雜程度是一般系統(tǒng)工程所沒有的。 社會工程不只是大系統(tǒng)，而且是“巨系統(tǒng)”，是包括整個社會的系統(tǒng)。 [31]社會工程的方法論就是將系統(tǒng)工程關(guān)于運(yùn)籌學(xué)、控制論和信息論等理論和方法運(yùn)用到社會實(shí)踐中的具體規(guī)則，其中一個重要的方法論就是統(tǒng)籌。 統(tǒng)籌的思想，就是在看待問題、認(rèn)識事物的時候，能夠通過全局意識整體觀察。 [32]可見，社會工程的方法論是科學(xué)的方法論。 社會工程的方法論運(yùn)用到全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐中，表現(xiàn)為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方主體的現(xiàn)實(shí)需求和意見主張，解決各方主體共同關(guān)注的重點(diǎn)問題，發(fā)揮各方主體的自身優(yōu)勢，集中力量辦大事。 如作為改革開放前沿陣地的浙江面對鄉(xiāng)村社會治理中出現(xiàn)的諸多問題，積極探索、大膽實(shí)踐，構(gòu)建多元治理網(wǎng)絡(luò)體系，形成政府、民間組織和農(nóng)民等相結(jié)合的多主體結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各自功能，滿足鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，[33]這實(shí)際上就是運(yùn)用社會工程的方法論實(shí)現(xiàn)有效治理。
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[8]胡春華出席全國開展“大棚房”問題專項(xiàng)清理整治行動電視電話會議并講話[EB/OL].中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2018-09/07/content_5320211.htm.
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農(nóng)村改革發(fā)展的指導(dǎo)思想對于解決“三農(nóng)”問題發(fā)揮了一定的作用，只有很好的解決三農(nóng)問題，才能從根本上解決農(nóng)民收入低，發(fā)展慢的問題，對于實(shí)現(xiàn)全面小康也有一定的促進(jìn)作用。而就目前現(xiàn)狀來看，我國的農(nóng)業(yè)資源絕對數(shù)量多，但人均數(shù)量少，人口基數(shù)大，人口膨脹形勢嚴(yán)峻，生態(tài)破壞嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受到多方面的威脅。這些威脅因素若得不到有效控制，它們將會對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)全面小康社會產(chǎn)生消極的影響。
