發(fā)布時(shí)間：2019-07-18所屬分類：農(nóng)業(yè)論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：兩宋時(shí)期，受財(cái)政中央化的影響，地方財(cái)政持續(xù)緊張，由官方提供的有限經(jīng)費(fèi)難以維持地方建設(shè)之需，于是就形成了由政府調(diào)撥、民眾捐獻(xiàn)、官員私捐及官民共籌等構(gòu)成的多元化經(jīng)費(fèi)籌集途徑。自北宋中期以后，隨著地方財(cái)政狀況不斷惡化，來自官方的經(jīng)費(fèi)支持逐
摘要：兩宋時(shí)期，受財(cái)政中央化的影響，地方財(cái)政持續(xù)緊張，由官方提供的有限經(jīng)費(fèi)難以維持地方建設(shè)之需，于是就形成了由政府調(diào)撥、民眾捐獻(xiàn)、官員私捐及官民共籌等構(gòu)成的多元化經(jīng)費(fèi)籌集途徑。自北宋中期以后，隨著地方財(cái)政狀況不斷惡化，來自官方的經(jīng)費(fèi)支持逐漸減少，廣大民眾及士大夫的個(gè)人捐助成為水利、橋道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最重要的經(jīng)費(fèi)來源。
多元化籌資途徑有效地填補(bǔ)了官方資金的不足，在短期內(nèi)保證了建設(shè)資金的充盈，但這也反映出宋代地方建設(shè)經(jīng)費(fèi)籌集的非制度化。無論是民眾助建還是官員私捐，都摻雜著很多人為因素，建設(shè)工程因人而興、以人而廢的情況很普遍。這種狀況在很大程度上制約著地方建設(shè)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也給民間勢(shì)力介入和把持地方事務(wù)造成了可乘之機(jī)。
關(guān)鍵詞：宋代;地方建設(shè);民眾捐資;官員私捐;官民共籌
受傳統(tǒng)時(shí)代財(cái)政中央化趨勢(shì)的影響，財(cái)政緊張是我國(guó)古代地方治理中面臨的最大難題之一。除了上繳中央外，地方政府將有限的財(cái)力集中在養(yǎng)官養(yǎng)兵及維持政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面，其他方面如賑災(zāi)、興教、基礎(chǔ)建設(shè)等的費(fèi)用，主要是在官方的引導(dǎo)下，依靠地方力量來籌集。關(guān)于古代的地方力量，學(xué)界有專門界定，如吳琦認(rèn)為：“所謂的地方力量，是相對(duì)于官方或政府等正式權(quán)力而言的地方社會(huì)各個(gè)階層，包括以前學(xué)界關(guān)注較多的士紳或精英階層，當(dāng)然一定程度也包括代表個(gè)人參與地方事務(wù)的地方官吏。”①
筆者也認(rèn)為所謂民間力量即“泛指一切非政府的社會(huì)力量，具體而言，主要包括民間社會(huì)中的上層人士與普通民眾。其中上層人士亦即學(xué)者們筆下的地方精英、基層權(quán)威、豪強(qiáng)富民及民間強(qiáng)勢(shì)階層等”②。地方或民間力量承擔(dān)著大量的地方事務(wù)，其中就包括地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任。就宋代而言，地方建設(shè)經(jīng)費(fèi)就是由政府、民眾及地方官個(gè)人共同構(gòu)成的多元途徑籌集而來的，這正是學(xué)界關(guān)注較多的所謂“上下互視”、官民互動(dòng)模式的具體體現(xiàn)。
北宋自中期以后，地方建設(shè)經(jīng)費(fèi)的來源日趨多元化，除由政府直接調(diào)撥外，官員捐俸、民眾捐資、僧侶募資等都是地方公共建設(shè)經(jīng)費(fèi)籌集的重要方式。關(guān)于宋代地方建設(shè)經(jīng)費(fèi)的來源問題，學(xué)界多有探討，學(xué)者們從不同方面對(duì)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的來源做了較為全面的考察，基本上歸納為官方出資、民間捐資及官民共籌等幾種途徑。③
不過現(xiàn)有成果多局限于對(duì)經(jīng)費(fèi)籌集途徑做具體考察與分類描述，對(duì)于多元化籌集途徑形成的背景尚缺少深層次的探究，對(duì)經(jīng)費(fèi)籌集方式在不同時(shí)期、不同地區(qū)、不同建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的差異性并未做具體分析。本文在前人研究的基礎(chǔ)上，試圖對(duì)宋代地方公共建設(shè)經(jīng)費(fèi)的籌集途徑做全面深入的探究。
一、地方財(cái)政困境導(dǎo)致建設(shè)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重匱乏
北宋自中后期開始，受財(cái)政中央化及對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的影響，地方財(cái)政陷入困局已然成為學(xué)界共識(shí)，如包偉民在《宋代地方財(cái)政史研究》一書中對(duì)此作如是分析：“從北宋中期起，地方州縣財(cái)政開始出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象，此后日益嚴(yán)重，至南宋而趨于極端。”①關(guān)于地方財(cái)政困頓之狀，宋人也多有描述，如北宋后期任職杭州的蘇軾在給友人的信中就說“浙民饑歉，公帑窘迫”，作為一地長(zhǎng)官，面對(duì)災(zāi)民卻無能為力，只有“閉閣清坐而已”。②
富甲天下的杭州府財(cái)政尚且如此窘迫，其他地區(qū)的境況可想而知。徽宗時(shí)陳次升直言：“近年朝廷知用之，而不知所以節(jié)之……戶部不獨(dú)左曹財(cái)用空匱，而右曹亦無余。諸路不獨(dú)漕司空匱，而常平司亦不足。”③由于徽宗揮霍無度，導(dǎo)致全國(guó)上下陷入嚴(yán)重的財(cái)政困境，本來就很拮據(jù)的地方財(cái)政更是雪上加霜。南宋地方財(cái)政困窘程度較北宋更甚，曾于南宋初任職于眉州的晁公遡在給上司的公文中稱：“四川州縣，財(cái)力窘迫，所在官兵，多不能以時(shí)支給錢糧。”并發(fā)出了“豐年尚復(fù)如此，一有饑饉，實(shí)可寒心”的悲嘆。④
孝宗乾道間的平江知府在上任伊始，就碰上財(cái)賦虧空的難題，當(dāng)時(shí)“賦入不繼，匱乏之聲徹于天聽。……視事之三日，按倉(cāng)廩，察府庫(kù)，郡之所須，枵然無遺”，以至于“惶汗失措”，不知所為。⑤平江號(hào)稱東南會(huì)府，孝宗在位期間是整個(gè)南宋少見的治平之世，即便如此，其財(cái)政困難程度絲毫未見緩解。南宋中期以后，隨著內(nèi)外交困的形勢(shì)日益加劇，地方財(cái)政瀕于崩潰，為令丞者有“日坐湯火涂炭”⑥之感。地方官對(duì)于財(cái)政窘?jīng)r的抱怨之聲頻見于史冊(cè)，如光宗初任職四川的孫應(yīng)時(shí)稱：“東川地望固重，而歲比不登，公私枵然。”⑦
紹熙年間出任澧州知州的王慎思到任后面對(duì)的是“帑庾枵然，廩祿累月不給”⑧的尷尬局面。寧宗嘉定間，陳宓赴任南康軍，時(shí)“郡計(jì)枵然，廩無一月之儲(chǔ)”⑨。嘉定十四年(1221)，陳邁權(quán)知婺源縣，一邊是“簿書期會(huì)，急于星火”，一邊則“縣帑枵然，焦熬萬狀”，陷入了左右作難，無所適從的困境。瑏瑠可見，南宋時(shí)期地方財(cái)政困頓狀況已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重了。宋代地方財(cái)政困境嚴(yán)重影響著建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，因?yàn)檎度氩蛔悖瑢?dǎo)致大量基礎(chǔ)設(shè)施廢而不修。如孝宗淳熙四年(1177)，明州官員計(jì)劃開浚東湖，由于“工役至大，費(fèi)用不貲”瑏瑡而中輟。
淳熙末，江陰縣尉袁燮欲擴(kuò)建弓手營(yíng)舍，因“役大用艱，莫開其端”瑏瑢而作罷。寧宗慶元年間，淳安縣擬擴(kuò)建浮橋，知縣鄭某“度其費(fèi)非二百萬不可”，而“縣帑枵然，莫能倚辦。”瑏瑣在地方財(cái)政困局的重壓下，各級(jí)政府盡量節(jié)省開支，不斷壓縮建設(shè)方面的資金投入，對(duì)興建之務(wù)諱莫如深。哲宗元祐間，蘇軾在分析杭州府衙破敗失修的原因時(shí)就指出：“近年監(jiān)司急于財(cái)用，尤諱修造，自十千以上，不許擅支。以故官舍日壞，使前人遺構(gòu)，鞠為朽壤，深可嘆惜。”瑏瑤
南宋時(shí)廣州東莞縣南門外的石橋因“歲久屋敗梁腐，浸趨于廢，更數(shù)令，諱財(cái)靳力，漫不訾省”，直到理宗初才在縣令趙汝漢的倡導(dǎo)下，由鄉(xiāng)里富民集資重建。瑏瑥還有宜黃縣學(xué)，曾毀于理宗紹定初的戰(zhàn)火，此后“凡更十四載，縣為期會(huì)是趨，遑及繕修之事”瑏瑦。正是政府因?yàn)樨?cái)力不濟(jì)，沒錢搞建設(shè)，但一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共基礎(chǔ)設(shè)施又不得不興建。在此背景下，從北宋中期起，逐漸催生出一條由政府、官員、民眾等共同參與的多元化的建設(shè)經(jīng)費(fèi)籌集途徑。
二、多元化的建設(shè)經(jīng)費(fèi)籌集途徑
梁庚堯先生在分析南宋水利建設(shè)資金來源時(shí)指出：“水利建設(shè)是由政府和社會(huì)來共同投資。政府經(jīng)費(fèi)和民間資金，都是南宋水利建設(shè)資金的重要來源。”①其實(shí)不僅限于水利建設(shè)，其他地方公共設(shè)施如學(xué)校、祠廟、橋道、津渡等的建設(shè)經(jīng)費(fèi)也大多來自政府調(diào)撥與民間捐助，而隨著政府財(cái)政的日漸吃緊，南宋以來，民間資金在地方建設(shè)經(jīng)費(fèi)構(gòu)成中所占比重越來越大。另外，除了政府經(jīng)費(fèi)和民間資金外，官員私人捐資也是宋代地方建設(shè)資金籌集的重要途徑。這種本該大書特書的籌資方式在過往的研究中卻很少引起學(xué)者們的關(guān)注。
三、宋代地方建設(shè)經(jīng)費(fèi)籌集途徑統(tǒng)計(jì)分析———以橋梁建設(shè)為例
學(xué)界對(duì)宋代建設(shè)經(jīng)費(fèi)的探討集中于來源方式的考察與歸類，并大致梳理出了官方出資、民眾捐資及官民共籌等途徑。不過，類似研究對(duì)于宋代不同時(shí)期、不同地區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的籌集缺乏具體考察，對(duì)不同建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)的來源與構(gòu)成缺少具體分析，對(duì)官方資金與民間資金在建設(shè)經(jīng)費(fèi)中所占比例的考察過于模糊，缺乏較為明晰的界定，對(duì)經(jīng)費(fèi)籌集過程中的人為因素及其影響也關(guān)注不夠。
如張俊飛的《宋代江南地區(qū)水利建設(shè)經(jīng)費(fèi)來源討論》一文對(duì)宋代江南水利建設(shè)經(jīng)費(fèi)問題作了較為全面的考察，雖然將建設(shè)經(jīng)費(fèi)的來源問題置于一定的地域范圍內(nèi)來討論，但卻缺乏歷時(shí)性的考察，即對(duì)兩宋不同時(shí)期水利建設(shè)經(jīng)費(fèi)來源途徑的變化關(guān)注不夠。③
比如作者認(rèn)為宋代江南水利興建的經(jīng)費(fèi)以國(guó)家財(cái)政撥款為主。這種觀點(diǎn)放在北宋及南宋前期可以說得通，但如果用來總結(jié)南宋中后期水利建設(shè)經(jīng)費(fèi)的來源，則難以成立。在國(guó)家財(cái)政極度緊張的背景下，南宋中后期包括水利建設(shè)在內(nèi)的大量地方建設(shè)主要通過民間募資與地方官捐資籌集經(jīng)費(fèi)。值得一提的是，學(xué)者們往往將地方官個(gè)人的捐獻(xiàn)納入官方財(cái)政撥款的范圍，這其實(shí)是一種誤解，在很大程度上放大了官方財(cái)政投入的范圍，抹殺了官員個(gè)人的貢獻(xiàn)。
正是由于這些不足的存在，以致上述研究呈現(xiàn)給我們的總是一種模糊而大概的印象，使我們難以通過現(xiàn)有成果全面而清楚地了解宋代地方建設(shè)經(jīng)費(fèi)來源的具體情況。本文將以橋梁建設(shè)為例，對(duì)宋代不同時(shí)期、不同地區(qū)經(jīng)費(fèi)籌集的途徑作綜合量化分析，借此深化對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)。
結(jié)語
多元化的經(jīng)費(fèi)來源途徑在一定程度上反映了宋代地方建設(shè)經(jīng)費(fèi)籌集的非制度性特征。在地方財(cái)政緊張的背景下，財(cái)政支配以應(yīng)付進(jìn)貢、軍需及官俸為首選，被視為不急之務(wù)的地方建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)并未納入官方預(yù)算，①建設(shè)經(jīng)費(fèi)缺乏制度性保障，從而導(dǎo)致許多基礎(chǔ)設(shè)施因經(jīng)費(fèi)不足而常年失修，并因此形成了政府、官員、民眾多途徑籌資的經(jīng)費(fèi)來源渠道。
經(jīng)費(fèi)來源的非制度性不僅體現(xiàn)為官方財(cái)政支配制度中缺少對(duì)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的明確定位，而且表現(xiàn)為建設(shè)經(jīng)費(fèi)籌集方式的無序與失范。無論上述何種途徑，由于制度的缺位而存在太多人為因素，正如余新忠先生在討論清代江南河道治理時(shí)所說的，河道淤塞“能否得到及時(shí)疏浚，完全要視地方和國(guó)家的財(cái)力、當(dāng)政者德道心和行政能力以及地方熱心人士的存在與否等多種因素而決定”②。
這段論述同樣符合宋代地方建設(shè)經(jīng)費(fèi)籌集的實(shí)際情況。地方官員的愛民之心和行政能力、民間人士對(duì)建設(shè)的積極性與參與度等直接決定建設(shè)經(jīng)費(fèi)的來源與建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。這種缺乏制度保障的人為因素雖然在短期內(nèi)能夠保證建設(shè)經(jīng)費(fèi)的充盈，卻不可能持久地發(fā)揮作用。于是，在地方建設(shè)中就出現(xiàn)了因人而興、以人而廢的普遍現(xiàn)象。這也正是人治時(shí)代地方建設(shè)所面臨的最大困境。
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