發(fā)布時間：2015-04-22所屬分類：經(jīng)濟論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，屬于基金預(yù)算收入，屬于地方財政收入的一種。中國的土地財政主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。土地財政，是指一些地方政府依靠
摘要：土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，屬于基金預(yù)算收入，屬于地方財政收入的一種。中國的“土地財政”主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，屬于預(yù)算外收入，又叫第二財政。中國大陸搞城市經(jīng)營和土地財政，最早是從香港學(xué)過來的。但香港是土地私有制，政府要先收購私有土地，進行初步開發(fā)后才能出讓。而大陸是土地國有制，往往憑借公權(quán)力和專政機關(guān)力量強行征地拆遷，低價收購他人的土地使用權(quán)，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸騰。
關(guān)鍵詞：土地財政,經(jīng)濟管理,財政論文發(fā)表
對“土地財政”依賴比較嚴重的應(yīng)該是中部不發(fā)達城市和沿海還沒有形成產(chǎn)業(yè)支撐的開發(fā)區(qū)，欠發(fā)達城市和新興地區(qū)由于沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為支撐，“土地財政”必然成為政府收入主要來源。“土地財政”的形成與我國土地出讓制度有關(guān)。土地都是通過買斷的方式使用幾十年，這造成地方政府官員樂于寅吃卯糧、竭澤而漁，根本不考慮下一任政府官員如何解決財政收入的問題。
一、滋生社會問題
土地財政的危害性還表現(xiàn)在它容易滋生許多社會問題,影響社會的和諧穩(wěn)定。土地財政對地方經(jīng)濟發(fā)展具有極端的重要性,甚至還關(guān)系著領(lǐng)導(dǎo)的政治晉升。為了經(jīng)濟增長和政治前途,地方政府往往熱衷于大量征用農(nóng)村土地,產(chǎn)生眾多失地農(nóng)民。這些失業(yè)農(nóng)民受教育程度低,城市生存技能差,難以適應(yīng)新環(huán)境。而政府的征地補償標準相對較低,失地農(nóng)民獲得的經(jīng)濟補償有限,在用完征地補償金之后,他們的經(jīng)濟來源就成了大問題,容易引起社會的和諧穩(wěn)定。在這方面,政府有義務(wù)對失地農(nóng)民進行技能培訓(xùn),提高他們適應(yīng)城市生活的能力。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的失地農(nóng)民獲取的經(jīng)濟補償較高,面對一次性支付的巨額財富,許多農(nóng)民缺少理財觀念,坐吃土地補償金,生活得過且過,甚至嗜賭成性,容易滋生家庭糾紛和社會問題。個別地方政府在土地征收中完全不顧失地農(nóng)民的利益訴求,“白菜價”征收農(nóng)民土地,逼迫失地農(nóng)民走投無路,導(dǎo)致集體暴力反抗事件的發(fā)生,破壞社會安定團結(jié)的大好形勢,嚴重影響地方政府在人民群眾心目中的形象。廣東汕頭烏坎村事件就是一個典型例子。全國其他地方強制拆遷引發(fā)的暴力流血事件也時有發(fā)生,激發(fā)社會深層次矛盾,產(chǎn)生惡劣的社會影響,甚至招致國外政府和非政府組織對中國人權(quán)問題的批評。地方政府的這些行為不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求,也不符合建設(shè)和諧社會的要求。
二、政策建議
土地財政困局是造成房地產(chǎn)調(diào)控不力的主要原因,我國應(yīng)改革土地財政,優(yōu)化房地產(chǎn)稅收體系,建立分級補貼制度,加快廉租房建設(shè),設(shè)立國家住房開發(fā)銀行,允許地方政府自行發(fā)債,土地使用權(quán)完全市場化。
(一)改革土地財政
土地問題是影響我國房地產(chǎn)市場的根本問題,高房價與現(xiàn)行的土地政策息息相關(guān)。地方政府的財政收入過度依賴土地出讓金,土地價格處于非理性的高位,導(dǎo)致房價也隨之居高不下。解決“土地財政”問題,中央政府應(yīng)該采取三條措施。1.建立土地批租機制我國香港地區(qū)和新加坡都采用土地國有和政府批租的土地管理方式,并取得了一定成效。我國政府可以借鑒它們的先進經(jīng)驗,通過土地批租的方式供地,并采用年租的方式收取土地出讓金。具體做法是:地方政府以財政資金征地,然后通過拍賣的方式轉(zhuǎn)讓給土地購買者。土地購買者在競拍獲得土地使用權(quán)后,只需在當期一次性支付較少部分的土地出讓金,其余部分分成多次支付,在土地出讓期限內(nèi)每年繳納年租,年租按照房地產(chǎn)市值評估值乘以固定租金率確定。建立土地批租機制有三個優(yōu)點:首先,可以為地方政府持續(xù)地提供財政收入,避免一次性收取土地出讓金造成的收入波動過大。其次,降低首次拍賣的費用,可以減輕房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的支付壓力,減小初始投入成本,可從一定程度上降低地價,并帶動房價下降,刺激購房需求,促進房地產(chǎn)開發(fā)的良性循環(huán)。再者,土地出讓金由一次性收取改為在一定期限內(nèi)按比例分攤,可以使地方政府無法在短期內(nèi)快速得到全部的土地出讓金,有效地遏制了地方政府的過度批地沖動。2.打破土地開發(fā)壟斷我國城市土地一級開發(fā)及其出讓都由地方政府掌控。在這個過程中,地方政府同時扮演了政策制定者與政策執(zhí)行者的矛盾角色,容易與民爭利,導(dǎo)致諸多的弊端。特別是在廣大民眾對政府行為的監(jiān)督能力較為缺乏的情形下,政府在土地開發(fā)上的違法違規(guī)問題屢見不鮮。我國城鎮(zhèn)土地所有權(quán)歸國家所有,該制度在短期內(nèi)無法改變。因此,比較適合土地一級市場開發(fā)的具體做法是:制定詳細的房屋拆遷和土地征用辦法,充分保障被拆遷居民和土地被征用者的合法權(quán)益,在此前提下,由政府發(fā)包,公開招標,選取有競爭力的合適的拆遷執(zhí)行人,并在政府的嚴格監(jiān)督下執(zhí)行拆遷。在土地拆遷完畢后再進行公開公正的掛牌拍賣,拍賣所得的超額收益按法律規(guī)定劃入國庫或地方財政。地方政府也應(yīng)該逐步做到財政收支的民主化與透明化。3.協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系協(xié)調(diào)好中央與地方關(guān)系的具體做法是:把土地出讓金納入地方財政預(yù)算,嚴格執(zhí)行土地出讓政策,對收支兩條線進行獨立管理。地方政府為了提高當?shù)厝嗣竦纳钏?促進當?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展,必須加強當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、吸引投資,土地的增值在很大程度上歸功于此。若只靠財政的一般預(yù)算收入難以支撐更多的基礎(chǔ)設(shè)施投資,地方政府因此容易陷入收不抵支的狀況,土地出讓金可以在很大程度上彌補收支缺口。因此,按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則,地方政府應(yīng)該成為土地出讓收入的最大受益者。如果中央強制要求地方政府上繳一定比例的土地出讓金,可能會導(dǎo)致地方政府失去將土地出讓金這塊“蛋糕”做大的積極性,加重中央與地方的“非合作博弈”,形成惡性循環(huán)。
(二)優(yōu)化房地產(chǎn)稅收體系
完善的稅收制度應(yīng)該包括流轉(zhuǎn)稅、所得稅和財產(chǎn)稅三大部分。目前我國的房地產(chǎn)稅收體系還不完善,對財產(chǎn)稅這一部分還未涉足,我國應(yīng)適時推出物業(yè)稅,優(yōu)化房地產(chǎn)收稅體系。物業(yè)稅又稱為財產(chǎn)稅或地產(chǎn)稅,征稅對象是土地、房屋等不動產(chǎn),它要求不動產(chǎn)的所有者或承租人以不動產(chǎn)市場評估價值為基礎(chǔ),每年繳納一定的稅款,若不動產(chǎn)的市場價值升高,需要繳納的稅款也要隨之提高。近年來,中央政府認識到物業(yè)稅對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的重要性,多次提及物業(yè)稅。2005年10月,中共中央十六屆五中全會在第十一個五年規(guī)劃的建議中提出“穩(wěn)步推行物業(yè)稅”的理念。2009年5月,中國政府網(wǎng)公布了《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》,提出“今年將深化房地產(chǎn)稅制改革,研究開征物業(yè)稅”。物業(yè)稅的重要性可見一斑。2011年1月,國務(wù)院同意在部分城市進行對個人住房征收房地產(chǎn)稅改革試點,具體征收辦法由試點省、自治區(qū)、直轄市自行制定。為了體現(xiàn)社會公平和抑制部分地區(qū)房價的目的,我國應(yīng)針對不同地區(qū)、不同用途的房地產(chǎn)分別制定差別比例稅率。在物業(yè)稅開征方面需要具體考慮四個方面:第一,由于歷史以及地理環(huán)境等原因,我國各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展不均衡,不同地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平參差不齊。各省級政府應(yīng)該因地制宜對物業(yè)稅稅率規(guī)定一個浮動范圍,再由各地政府根據(jù)自身的居民收入水平和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度等具體情況確定合適的稅率標準。第二,物業(yè)稅率的制定應(yīng)考慮房屋的使用類型,出租房屋的物業(yè)稅率應(yīng)高于自住的房屋稅率,工商業(yè)用途房屋的物業(yè)稅率應(yīng)高于住宅用途的物業(yè)稅率。第三,對新老地產(chǎn)區(qū)別對待,分別制定物業(yè)稅征收方案。老房是指已經(jīng)一次性繳納了土地出讓金的房產(chǎn),新房是指未一次性繳納土地出讓金的房產(chǎn)。不區(qū)分新舊,對所有的房產(chǎn)征收相同的物業(yè)稅不合理。對于老房,應(yīng)該在一定時期內(nèi)征收較低比例的物業(yè)稅,并逐步與新房并軌。第四,應(yīng)考慮使用房屋的數(shù)量,區(qū)別對待擁有一套住房與擁有多套住房征收的物業(yè)稅率,房屋的物業(yè)稅率要隨著房屋套數(shù)的增加而增加。開征物業(yè)稅還需要中央政府和地方政府采取具體的配套措施:第一,要制定完善的法律法規(guī)和政策措施。于2007年開始執(zhí)行的《中華人民共和國物權(quán)法》為物業(yè)稅的開征提供了法律保障。《物權(quán)法》明確規(guī)定:國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護,任何單位和個人不得侵犯。《物權(quán)法》還特別指出,住宅建設(shè)用地的土地使用權(quán)在使用期限屆滿后可以自動續(xù)期,這使得民眾的財產(chǎn)權(quán)利得到了更大的保障。只有單位和個人的私有財產(chǎn)被法律肯定,單位和個人的財產(chǎn)所有權(quán)才能獲得保障。物權(quán)法的實施為我國物業(yè)稅的開征提供了法律基礎(chǔ)。當然,為了落實物業(yè)稅,各地還應(yīng)根據(jù)本地實際情況制定詳細的征稅細則。第二,要完善房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。我國境內(nèi)擁有任何地區(qū)的土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的單位和個人都是物業(yè)稅的納稅人,為加強物業(yè)稅的征收,應(yīng)該要求被征收物業(yè)稅的土地和房屋產(chǎn)權(quán)清晰、登記詳細完整。但是由于我國房地產(chǎn)的登記管理工作基礎(chǔ)薄弱以及歷史遺留問題較多,目前仍有很多企事業(yè)單位、部門的用房產(chǎn)權(quán)不清,難以確定合適的物業(yè)稅納稅人。我國應(yīng)該完善房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記制度,具體做法應(yīng)從兩個方面入手:首先,建立一個覆蓋全國范圍的專業(yè)的物業(yè)稅信息系統(tǒng)。將房地產(chǎn)相關(guān)信息輸入該系統(tǒng)中,并對之進行專業(yè)的信息統(tǒng)計與分析,其中要特別注重對房地產(chǎn)信息的分類統(tǒng)計,從多個有現(xiàn)實意義的角度將房地產(chǎn)劃分為不同的類型,方便物業(yè)稅的區(qū)別征收。其次,要加強房地產(chǎn)的信息搜集,要求個人及時申報,并輔以適當?shù)莫剳痛胧┻M行激勵。除實行個人申報制度以外,物業(yè)稅的征管部門還應(yīng)組織專門的隊伍進行房地產(chǎn)信息的調(diào)查與搜集,以便補充和更新物業(yè)稅信息系統(tǒng)中的信息。第三,要建立和完善土地以及房屋的評估體系。物業(yè)稅的稅基與土地和房屋的市場價值或評估價值密切相關(guān),因此對土地和房屋的評估是否合理直接影響物業(yè)稅的有效性,建立健全的土地和房屋評估體系是物業(yè)稅成功實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體措施包括三個方面:首先,應(yīng)設(shè)立專門的評估機構(gòu),并獨立于稅務(wù)機關(guān),以保證評估的公正性。地方政府可以從財政上給予評估機構(gòu)一定的資金支持。其次,要通過立法來明確規(guī)定房地產(chǎn)評估的程序、各方的職責(zé)范圍和法律責(zé)任等,確保評估過程的公正、透明。最后,要加快培養(yǎng)一批專業(yè)素質(zhì)過硬、經(jīng)驗豐富、有職業(yè)操守的房地產(chǎn)評估師,為房地產(chǎn)評估體系的正常運轉(zhuǎn)提供有力保障。
(三)建立分級補貼制度
目前,我國住房補貼的覆蓋面窄,各地享有住房補貼的人口比例低,其中又以公務(wù)員階層享受的補貼多。隨著住房分配貨幣化改革的深入,應(yīng)把目前政府對保障性住房的建設(shè)補貼逐步轉(zhuǎn)化為對中低收入家庭的直接貨幣補貼,具體可按照家庭收入水平的不同實行有區(qū)別的分級補貼,當受益者的收入提高到一定的階層時,政府再適時停止補貼,避免補貼的固定化和永久化。這種直接對家庭進行補貼的制度比起建設(shè)補貼有許多優(yōu)點,它可以直接轉(zhuǎn)化為消費者的福利,而不會轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余或產(chǎn)生效益流失,還可以避免對高收入家庭的溢出效應(yīng),大幅提高補貼資金的使用效率。由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入規(guī)模差距較大,地方政府應(yīng)根據(jù)自身財力狀況制定適合本地區(qū)的分級補貼制度。中央財政也應(yīng)該對欠發(fā)達地區(qū)居民的住房進行一定比例的貨幣補貼,減輕當?shù)氐呢斦摀?dān)。
(四)加快廉租房建設(shè)
滿足人們最基本的居住需求是政府的一項重要責(zé)任,由政府出資建設(shè)廉租房是履行此責(zé)任的重要方面。對于一些收入較低的困難群體,地方政府應(yīng)為他們提供滿足最基本居住需求的廉租房,盡量做到覆蓋所有符合要求的人群。由于經(jīng)濟適用房的申請容易存在造假現(xiàn)象,分配過程中容易存在腐敗問題,使得經(jīng)濟適用房的申請和分配難以做到公平公正。隨著廉租房建設(shè)規(guī)模的不斷擴大,經(jīng)濟適用住房應(yīng)慢慢地退出歷史舞臺。地方政府應(yīng)將原本用于經(jīng)濟適用住房的土地和資金轉(zhuǎn)向廉租房建設(shè),逐步實現(xiàn)保障重心的轉(zhuǎn)移。廉租房是一種救助性的保障性住房,只需要保障困難群體最基本的住房需求即可,因此應(yīng)對廉租房的建設(shè)標準嚴加控制。具體做法是,廉租住房套型建筑面積應(yīng)控制在50平方米以內(nèi),室內(nèi)外裝修只要滿足居住要求即可。
(五)設(shè)立國家住房開發(fā)銀行
前幾年,政府在保障房(包括廉租房和經(jīng)濟適用房)建設(shè)上投入不足,導(dǎo)致許多低收入家庭居住困難。近些年,政府意識到了保障房建設(shè)的重要性,加大了對保障房的投資力度。2011年,國務(wù)院要求在年內(nèi)開工建設(shè)1000萬套保障性安居工程;2012年,國務(wù)院要求全年開工700萬套以上保障性安居工程住房,竣工500萬套以上。根據(jù)規(guī)劃,國務(wù)院要求在“十二五”期間,住房保障的覆蓋面要達到20%,也就是至少有5000萬人口納入住房保障體系。如此巨大的保障房建設(shè)將需要巨大的資金,完全靠中央政府與地方政府的財政撥款難以籌集足夠多的建設(shè)資金。另一方面,中央政府與地方政府的財政撥款受當年財政收入的影響很大,政府領(lǐng)導(dǎo)人的意圖也會影響到財政撥款的額度,這樣會導(dǎo)致每年的財政撥款出現(xiàn)一定的波動,不一定能滿足每年的保障房建設(shè)需要。保障房建設(shè)資金的籌集應(yīng)該采取政府撥款與市場籌款相結(jié)合的方式進行。具體做法是:在市場籌款方面,我國應(yīng)借鑒國家開發(fā)銀行的成功經(jīng)驗,由財政部在國內(nèi)資本市場上發(fā)行國債籌資本金成立國家住房開發(fā)銀行。②國家住房開發(fā)銀行成立以后,通過在國內(nèi)外資本市場發(fā)行債券籌集資金,然后按照一定的比例將資金投入到中央政府與地方政府共建的保障房建設(shè)工程中去,所得的經(jīng)濟適用房出售的部分收入和廉租房租賃的全部收入用于償還債券的本息。國家住房開發(fā)銀行的設(shè)立可以大大緩解中央政府與地方政府的財政壓力,以市場化的手段吸引社會資金參與保障房建設(shè)。
(六)允許地方政府自行發(fā)債
在現(xiàn)行財政體制中,《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券,地方政府若想發(fā)行債券,只能通過財政部代理發(fā)行。這種制度規(guī)定使得地方政府的融資能力受到很大制約,迫使地方政府通過成立融資平臺變相融資。近幾年隨著政府保障房建設(shè)支出的加大,地方融資平臺的負債率過高,潛藏著巨大的債務(wù)違約風(fēng)險。到目前為止,只有上海、浙江、廣東省和深圳市獲批開展地方政府自行發(fā)債試點,③全國其他地方政府尚不被允許自行發(fā)行債券。其實,我國絕大多數(shù)省份已具備自行發(fā)行債券的實力,與其繞彎通過財政部代理發(fā)行,不如由地方政府根據(jù)自身情況自主決定債券的發(fā)行時間和發(fā)行規(guī)模,財政部只要適當監(jiān)管約束地方政府亂發(fā)債的行為即可,現(xiàn)行的刊發(fā)制度已越來越不適應(yīng)地方政府日益增加的財政支出需求。④允許地方政府自行發(fā)行債券是大勢所趨,越早實行越能解決地方政府對土地財政的過度依賴。具體做法是:修改《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定,從法律上賦予地方政府自行發(fā)債的權(quán)利,同時明確財政部的監(jiān)管職責(zé)。
(七)土地使用權(quán)完全市場化
我國的基本制度是社會主義制度,全部土地實行社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制,國家代表全體勞動人民占有屬于全民的土地,行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于土地的所有權(quán)屬于國家和集體,任何單位和個人無權(quán)擁有土地的所有權(quán),只能有償獲得國有土地的使用權(quán),而且還有一定的年限。⑤在中國特色的土地制度中,政府是土地的唯一供給者,是土地的壟斷者,⑥而土地需求者的數(shù)量無窮多。在這種情況下,雖然我國實行了土地招標、土地拍賣、掛牌出讓制度,政府仍然是影響土地使用權(quán)價格的決定性力量。在地方財政收入不足以支出必要的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程的情況下,為了獲取更多的土地財政收入,地方政府有很大的動力直接推升或默許開發(fā)商哄抬土地價格,這也是房價“漲快跌慢”的主要原因。解決這種困局的具體辦法是,在不改變土地社會主義公有制的前提下,將土地的使用權(quán)完全市場化(先按照公平公正的原則分配給個體和法人,再由個體和法人進行自由交易),從而形成完全競爭的有效市場,由市場均衡力量決定土地使用權(quán)價格。政府不再作為土地市場的唯一供給者,而僅是土地所有權(quán)的名義擁有者,只要負責(zé)監(jiān)督土地使用權(quán)市場的交易秩序與交易行為即可。
