發(fā)布時(shí)間：2022-06-10所屬分類：經(jīng)濟(jì)論文瀏覽：1次
摘 要： 內(nèi)容提要: 本文從中央提出新發(fā)展格局戰(zhàn)略意義的分析入手，提出與新發(fā)展格局相適應(yīng)的財(cái)稅制度和政策必須有利于擴(kuò)大居民消費(fèi)，這就要求構(gòu)建一個(gè)有利于縮小收入分配差距的財(cái)稅制度。為此，下一步財(cái)稅改革必須更加重視社會公平。在稅制改革方面，要進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅制
內(nèi)容提要: 本文從中央提出“新發(fā)展格局”戰(zhàn)略意義的分析入手，提出與“新發(fā)展格局”相適應(yīng)的財(cái)稅制度和政策必須有利于擴(kuò)大居民消費(fèi)，這就要求構(gòu)建一個(gè)有利于縮小收入分配差距的財(cái)稅制度。為此，下一步財(cái)稅改革必須更加重視社會公平。在稅制改革方面，要進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，并改進(jìn)間接稅制度; 要進(jìn)一步完善社會保障制度，更加重視社會救助計(jì)劃; 在財(cái)政體制方面，要加大中央對地方有利于居民收入分配公平的轉(zhuǎn)移支付力度。
關(guān) 鍵 詞: 新發(fā)展格局 財(cái)稅制度 財(cái)稅改革
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》 ( 以下簡稱《“十四五”規(guī)劃建議》) 中提出，要“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，目前國內(nèi)理論界正在開展對“新發(fā)展格局”的熱烈討論。那么，什么是“新發(fā)展格局”? 為什么中國經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)入“新發(fā)展格局”? “新發(fā)展格局”需要什么樣的財(cái)稅制度和政策相配合，以及“新發(fā)展格局”下的財(cái)稅改革方向是什么? 本文嘗試對上述問題做一些初步探討。
一、為什么我國經(jīng)濟(jì)要轉(zhuǎn)入“新發(fā)展格局”
( 一) 什么是“新發(fā)展格局”
研究“新發(fā)展格局”，首先要知道“雙循環(huán)”中的“循環(huán)”是指什么。本文認(rèn)為，這里的“循環(huán)”是指企業(yè)再生產(chǎn)的全過程，包括“供、產(chǎn)、銷”三個(gè)主要環(huán)節(jié)。“供”是指投入，包括企業(yè)原材料( 資源) 和中間產(chǎn)品的投入; “產(chǎn)”是指制造、加工，其中也涉及制造加工的技術(shù); “銷”則是指將生產(chǎn)出來的產(chǎn)品對外銷售。“供、產(chǎn)、銷”有機(jī)地結(jié)合，構(gòu)成企業(yè)再生產(chǎn)活動的全過程。① 改革開放以前，在“自力更生為主，爭取外援為輔”及“自給自足”的方針指引下，企業(yè)的“供、產(chǎn)、銷”基本上在國內(nèi)，是典型的內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)。改革開放后，特別是 2001 年我國加入世界貿(mào)易組織( WTO) 以后，WTO 成員向我國的產(chǎn)品開放市場，我國也大幅度降低了進(jìn)口關(guān)稅，我國經(jīng)濟(jì)越來越深入地參與國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，“兩頭在外”的企業(yè)再生產(chǎn)格局逐步形成。所謂“兩頭在外”，是指原材料( 資源) 市場和產(chǎn)品市場均在國外，表現(xiàn)形式就是產(chǎn)品的“大進(jìn)大出”。例如，2006 年與2001 年相比，我國進(jìn)口占 GDP 的比重從18. 2%提高到 28. 9%，出口占 GDP 的比重從 20. 1%提高到 35%。另外，在生產(chǎn)的技術(shù)方面企業(yè)也越來越依賴從國外引進(jìn)技術(shù)，1999—2005 年我國支付的技術(shù)費(fèi)共計(jì) 623 億美元( 其中 2005 年為 118. 3 億美元) ， 2016 年支付的技術(shù)費(fèi)高達(dá) 301. 6 億美元。① “新發(fā)展格局”顯然是要扭轉(zhuǎn)企業(yè)“兩頭在外”的發(fā)展模式，更多地把“兩個(gè)市場”( 即資源市場和產(chǎn)品市場) 放在國內(nèi)。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)“新發(fā)展格局”并不是要閉關(guān)鎖國，走“自給自足”的回頭路，而是要更加重視利用國內(nèi)市場，糾正企業(yè)對國際市場的過分依賴，走一條可持續(xù)發(fā)展的道路。正如習(xí)近平同志在 2020 年 7 月 21 日企業(yè)家座談會上所指出的， “以國內(nèi)大循環(huán)為主體，絕不是關(guān)起門來封閉運(yùn)行，而是通過發(fā)揮內(nèi)需潛力，使國內(nèi)市場和國際市場更好聯(lián)通，更好利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源，實(shí)現(xiàn)更加強(qiáng)勁可持續(xù)的發(fā)展”。②
我國改革開放已經(jīng) 40 多年，這期間的國際大環(huán)境基本上屬于經(jīng)濟(jì)全球化大潮的“漲潮”階段。但 2008 年國際金融危機(jī)之后，特別是美國總統(tǒng)特朗普執(zhí)政以后，國際形勢風(fēng)云突變，保護(hù)主義不斷抬頭，遏制中國發(fā)展成為少數(shù)西方大國的共識，百年未有之大變局開始顯現(xiàn)，“兩頭在外”“大進(jìn)大出”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式越來越面臨挑戰(zhàn)，尋求一種適合當(dāng)前國際政治經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的新的發(fā)展格局已經(jīng)成為一項(xiàng)十分緊迫的任務(wù)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看，2019 年，我國出口和進(jìn)口占 GDP 的比重已經(jīng)從 2006 年的歷史高位分別降到 17. 4% 和 14. 4% ，③傳統(tǒng)的靠國際市場拉動經(jīng)濟(jì)高速增長的發(fā)展道路客觀上已不能再走下去。尤其是中美貿(mào)易摩擦給我國傳統(tǒng)的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式增添了極大的障礙和不確定性。過去美國一向是中國商品出口的主要市場，2006 年中國內(nèi)地對美國直接出口的商品占總出口的比重超過 1 /5，達(dá)到了 21% ，如果再考慮到通過中國香港和新加坡對美國的轉(zhuǎn)口貿(mào)易，我國對美國市場的依賴性就更大。但從 2018 年 7 月以后，美國開始對從我國進(jìn)口的絕大部分商品加征關(guān)稅，對其中 2500 億美元的進(jìn)口商品加征 25% 的關(guān)稅，對另外 1200 億美元的進(jìn)口商品加征 7. 5% 的關(guān)稅。加征關(guān)稅后，美國對我國商品的平均進(jìn)口關(guān)稅稅率已從 2018 年 3 月的 3. 2% 提高到 2020 年 3 月的 19. 3% ; ④2019 年與 2017 年相比，我國對美國的商品出口額減少了 112. 5 億美元，對美出口商品占總出口的比重也從 19% 降到了 16. 8% 。⑤
( 二) “新發(fā)展格局”提出的戰(zhàn)略考慮
如果僅從出口依存度的角度來看，我國內(nèi)外循環(huán)互促的“新發(fā)展格局”其實(shí)正在形成，或者說已經(jīng)初步形成，中央政治局會議在這個(gè)時(shí)點(diǎn)上要求加快形成“新發(fā)展格局”的步伐，其背后有深刻的含義，至少應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行分析。
第一，目前各方面的判斷是，疫情過后，西方國家出于國家安全、公眾健康或者產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定等原因，會加大對本國市場的保護(hù)力度，民族主義和保護(hù)主義在世界范圍內(nèi)將會更為盛行，中國的進(jìn)出口形勢未來有可能還會惡化，為此我們必須早做準(zhǔn)備。例如，美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所研究 員嘉利·赫夫鮑爾( Gary Hufbauer) 最近指出: “在未來的兩到三年，我們可能會看到保護(hù)主義者的措施增加，而一旦新冠肺炎疫情被控制住，這些措施反過來又會阻礙貿(mào)易的反彈。”赫夫鮑爾甚至強(qiáng)調(diào)“世界會經(jīng)歷一個(gè)去全球化( deglobalization) 的時(shí)期”。① 另據(jù)全球企業(yè)聯(lián)盟( Global Business Alliance) ②最近對會員企業(yè)的一項(xiàng)調(diào)查，77% 的被調(diào)查企業(yè)認(rèn)為，由于疫情的原因美國今后會在國際貿(mào)易、跨境兼并重組以及政府采購方面持更加保護(hù)主義的立場; 69% 的被調(diào)查企業(yè)相信其他發(fā)達(dá)國家也會對國際貿(mào)易設(shè)置更多的障礙。③
第二，美國及其盟友遏制中國發(fā)展的行為今后會變本加厲。從近些年在貿(mào)易、金融、科技、軍事等一攬子方面對中國的“出招”來看，美國是要全面打壓中國，遏制住中國的發(fā)展。“無論中國怎么做，在美國看來，中國的發(fā)展已經(jīng)‘危及到了美國第一’。”因此，美國要“在各個(gè)層面遏制對手的超越”( 任平，2018) 。所以，即使特朗普不再擔(dān)任美國總統(tǒng)，美國在貿(mào)易、投資和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面也還會對我國設(shè)置一些障礙。歐盟同樣也存在美國的擔(dān)心。例如，歐盟委員會在《2019 年歐中戰(zhàn)略前景》( 2019 EU-China: A Strategic Outlook ) 中就將中國界定為“經(jīng) 濟(jì) 競 爭 伙 伴”( economic competitor) 和“系統(tǒng)性對手”( systemic rival) 。這樣，未來中歐貿(mào)易和投資摩擦也在所難免。特別是在技術(shù)引進(jìn)方面，美歐對中國“卡脖子”的問題會越來越嚴(yán)重，這一點(diǎn)從對華為公司芯片的“斷供” 就可見一斑。目前美國政府已經(jīng)將 275 個(gè)中國公司列入實(shí)體清單，沒有政府的批準(zhǔn)美國公司不能向這些中國企業(yè)供貨。④
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第三，2019 年中國的人均 GDP 為 10262 美元，屬于中高收入國家。⑤ 作為一個(gè)擁有 14 億人口的中高收入國家，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)再依靠出口導(dǎo)向，而應(yīng)將市場更多地聚焦在國內(nèi)，這是以內(nèi)循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”最主要的理論依據(jù)。目前，從世界角度來看，出口依存度( 商品和勞務(wù)出口占 GDP 的比重) 較高的國家主要有兩大類，一是人口較少但生產(chǎn)能力強(qiáng)、收入水平高的發(fā)達(dá)國家。例如，荷蘭人均 GDP 為 5. 24 萬美元，但人口只有 1700 萬人，所以出口依存度高達(dá) 82. 5% ; 盧森堡人均 GDP 為 11. 47 萬美元，人口僅為 60 萬人，出口依存度高達(dá) 208. 8%。二是人口較多但收入水平低的發(fā)展中國家。例如，越南人口近 1 億人，但人均 GDP 僅為 2715 美元，國內(nèi)市場狹小，所以出口依存度高達(dá) 106. 8% ; 泰國人口也多達(dá) 7000 萬人，但人均 GDP 為 7808 美元，出口依存度為 59. 7% 。⑥ 循著上述國家的規(guī)律可以看出，隨著人均 GDP 水平的不斷提高，我國作為一個(gè)人口大國，不應(yīng)該再指望高出口來拉動經(jīng)濟(jì)增長，適時(shí)地轉(zhuǎn)向以內(nèi)循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”有其內(nèi)在的邏輯性和合理性。
二、“新發(fā)展格局”需要什么樣的財(cái)稅制度和政策相配合
( 一) “新發(fā)展格局”下的財(cái)稅制度和政策應(yīng)有利于擴(kuò)大居民消費(fèi)
形成以內(nèi)循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場的優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，否則，要么經(jīng)濟(jì)下行壓力會越來越大，要么就擺脫不了對外循環(huán)的過分依賴。我們通常所說的內(nèi)需包括消費(fèi)和投資。改革開放以后，每當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下行壓力時(shí)，投資特別是其中的基本建設(shè)對拉動經(jīng)濟(jì)增長起到了積極作用。但基建投資要有資金來源，要么財(cái)政拿錢，要么銀行拿錢，在目前財(cái)政壓力不斷加大而且要保持穩(wěn)健貨幣政策的條件下，靠大規(guī)模基建來擴(kuò)大內(nèi)需顯然不切實(shí)際，而且基建還有一個(gè)效益的問題。所以，擴(kuò)大內(nèi)需關(guān)鍵還是要擴(kuò)大居民的消費(fèi)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，目前我國的消費(fèi)水平確實(shí)還支撐不起以內(nèi)循環(huán)為主體的“新發(fā)展格局”。這主要表現(xiàn)在我國家庭最終消費(fèi)支出占 GDP 的比重過低，僅為 39% ，不僅低于美國( 68% ) 、英國( 65% ) 、法國( 54% ) 、德國 ( 52% ) 、日本( 56% ) 、韓國( 49% ) 等發(fā)達(dá)國家，而且低于印度( 60% ) 、馬來西亞( 60% ) 、越南 ( 68% ) 、泰國( 50% ) 、墨西哥( 65% ) 、南非( 60% ) 等發(fā)展中國家。① 盡管從 2010 年開始該比重有上升趨勢，即從 2010 年的 35% 上升到 2019 年的 39% ，②但總體來看增速還很慢，增幅也不大。從支出法來看，消費(fèi)是 GDP 的組成部分，所以要拉動經(jīng)濟(jì)增長，消費(fèi)上不去，那就只能靠擴(kuò)大投資或者凈出口，但這都不是“新發(fā)展格局”的本意。現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是如何擴(kuò)大居民消費(fèi)。
目前擴(kuò)大居民消費(fèi)面臨兩大瓶頸。一是老百姓的消費(fèi)能力有限，存在“無錢可花”的問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的消費(fèi)是指有支付能力的消費(fèi)，而支付能力又取決于收入水平。近些年來，在“共享發(fā)展” 理念和人口紅利消失等多重因素的影響下，我國勞動者報(bào)酬( 含企業(yè)為職工繳納的社保費(fèi)) 在 GDP 中的占比有了一定的提高，2017 年已經(jīng)達(dá)到 47% 的水平，雖然與德國( 53. 8% ) 、法國( 51. 2% ) 、丹麥( 51. 1% ) 、比利時(shí)( 49. 5% ) 等國家還有一定差距，但已經(jīng)達(dá)到歐盟 27 國 2019 年 47. 5% 的平均水平。③ 我國在收入分配方面存在的主要問題是居民之間收入分配差距較大，基尼系數(shù)過高，從而影響了絕大多數(shù)人的消費(fèi)能力。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)字，我國 2018 年的基尼系數(shù)為 0. 468， 2019 年降為 0. 465，④但仍高于北歐和西歐一些國家，甚至高于俄羅斯( 0. 331) 、日本( 0. 339) 和美國( 0. 390) 的水平。⑤ 一個(gè)國家基尼系數(shù)過高是不可能有很旺盛的消費(fèi)能力的，道理很簡單: 因?yàn)楦呤杖肴后w有消費(fèi)能力但消費(fèi)傾向較低，而低收入群體雖然消費(fèi)傾向較高但消費(fèi)能力卻很低。例如，按岳希明教授根據(jù)“2018 年中國家庭收入調(diào)查項(xiàng)目( CHIP) ”的計(jì)算結(jié)果，我國收入最低的 10% 的家庭每100 元可支配收入，其消費(fèi)金額要達(dá)到224. 3 元; 而最高收入的10% 的家庭每100 元可支配收入，其消費(fèi)金額為 50. 4 元。由此可見，盡管我國勞動者報(bào)酬在 GDP 中的占比從國際比較來看并不算很低，但由于居民收入差距過大，很大一部分群體實(shí)際收入過低，從而影響了居民的整體消費(fèi)能力。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2018 年，在我國 8. 3 億城鎮(zhèn)居民中，就有 1. 66 億人平均每月可支配收入不到 1200 元，有 3. 32 億人平均每月可支配收入不到 2100 元。⑥ 二是老百姓的消費(fèi)意愿受限，存在“有錢不敢花”的問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的消費(fèi)與儲蓄相對應(yīng)，在可支配收入一定的情況下，儲蓄多了消費(fèi)自然就少。長期以來我國居民的儲蓄率較高，目前也在 36% 左右，比發(fā)達(dá)國家中居民儲蓄率較高的盧森堡( 16% ) 、瑞典( 15. 1% ) 、德國( 10. 9% ) 、荷蘭( 10% ) ⑦還要高出許多。目前我國老百姓的儲蓄動機(jī)主要還是應(yīng)對教育、醫(yī)療、住房這“三座大山”。尤其是住房問題，高房價(jià)導(dǎo)致“六個(gè)錢包”①都要資助年輕人買房，從而擠壓了人們?nèi)粘ＯM(fèi)的能力，甚至還導(dǎo)致大量的年輕人背上沉重的房貸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2020 年 6 月，我國家庭債務(wù)已經(jīng)占到 GDP 的 59. 7% ，比歐盟國家 2019 年的平均比率高出近 10 個(gè)百分點(diǎn)，甚至超過了德國( 54. 4% ) 、意大利( 54. 2% ) 和奧地利 ( 49. 4% ) 的水平，僅次于美國( 67. 7% ) 。② 但我國家庭收入水平遠(yuǎn)低于歐洲國家，家庭高負(fù)債率的出現(xiàn)還為時(shí)過早，這樣會拖累居民消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長。
( 二) 擴(kuò)大居民消費(fèi)關(guān)鍵要通過財(cái)稅制度縮小收入差距
顯然，為了加快形成“新發(fā)展格局”，政府的財(cái)稅制度和政策首先就是要增加老百姓的消費(fèi)能力，而這就需要通過稅收和財(cái)政支出來縮小居民的收入差距，降低基尼系數(shù)。一方面，國外矯正收入分配主要依靠個(gè)人所得稅和社會保障支出，以此達(dá)到“抽肥補(bǔ)瘦”的效果。例如，經(jīng)合組織 ( OECD) 成員通過上述財(cái)政手段可以降低市場收入不公平大約 25% ，③其中法國、盧森堡、奧地利、丹麥、比利時(shí)、瑞典、芬蘭、愛爾蘭等國家都在 35% 以上。④ 上述對市場收入分配狀況矯正力度大的國家個(gè)人所得稅( 含中央和地方) 的最高稅率往往超過了 50% ，例如法國( 55. 4% ) 、奧地利 ( 55. 9% ) 、丹麥( 55. 9% ) 、比利時(shí)( 52. 9% ) 、瑞典( 57. 2% ) 、芬蘭( 51. 1% ) 。⑤ 另一方面，其政府主要面向低收入和老弱病殘等弱勢群體的社會支出規(guī)模( 占 GDP 的比重) 也比較大，例如法國 ( 31. 2% ) 、奧地利( 26. 6% ) 、丹麥( 27. 99% ) 、比利時(shí)( 28. 9% ) 、瑞典( 26. 1% ) 、芬蘭( 28. 7% ) 。⑥ 通過強(qiáng)有力的收入再分配措施，上述國家政府干預(yù)后的基尼系數(shù)都比較低，例如法國( 0. 292) 、奧地利( 0. 275) 、丹麥( 0. 261) 、比利時(shí)( 0. 264) 、瑞典( 0、275) 、芬蘭( 0. 269) 。⑦
與歐美國家相比，我國目前財(cái)政再分配的手段都還比較弱。首先，作為國民收入再分配的“主力軍”，個(gè)人所得稅在我國稅收制度中的地位還比較低，沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。例如，2019 年個(gè)人所得稅收入只占國際口徑稅收總收入⑧的 4. 77% ，而 OECD 國家個(gè)人所得稅收入平均占比為 24% ，其中挪威 ( 25. 3% ) 、比利時(shí) ( 27% ) 、英國 ( 27. 2% ) 、芬蘭 ( 28. 8% ) 、瑞典 ( 29% ) 、美國 ( 40. 8% ) 、丹麥( 54. 4% ) 等國家個(gè)人所得稅的占比更高。發(fā)展中國家個(gè)人所得稅的占比也比我國要高，例如 2018 年非洲國家平均為 18% ，拉美國家平均為 10% 。⑨ 其次，我國增值稅收入在稅收總收入中占 28. 6% ，屬于第一大稅，比 OECD 國家平均水平 19. 9% ( OECD，2019) 高出 8. 7 個(gè)百分點(diǎn)。而增值稅屬于間接稅，是對人們的消費(fèi)課稅，具有一定的稅負(fù)累退性，不僅不利于矯正收入分配不公，而且會加重低收入群體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。盡管目前我國增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率( 13% ) 從國際上看并不算高，瑏瑠但增值稅制度沒有對人民生活必需品實(shí)行零稅率或低稅率，所以稅負(fù)的累退性更強(qiáng)。歐 盟國家中有的國家增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率很高，但其對生活必需品( 主要是食品、飲料、藥品、報(bào)紙雜志) 實(shí)行低稅率甚至零稅率，這樣就減輕了中低收入者消費(fèi)支出中的增值稅負(fù)擔(dān)，從而緩解了增值稅的累退性。例如，比利時(shí)增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率為 21% ，但規(guī)定食品、非酒精飲料、藥品等生活必需品的生產(chǎn)以及國內(nèi)交通運(yùn)輸等適用 6% 的低稅率; 瑞典增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率是 25% ，但對食品實(shí)行 12% 的低稅率，對書本雜志實(shí)行 6% 的低稅率; 匈牙利標(biāo)準(zhǔn)稅率為 27% ，但對食品生產(chǎn)、餐館、報(bào)紙雜志、居民住宅和電力供應(yīng)實(shí)行 5% 的低稅率。① 我國增值稅制度中雖然設(shè)有 9% 和 6% 兩檔低稅率，但是 9% 這檔低稅率適用于農(nóng)產(chǎn)品、食用植物油、水電氣、圖書報(bào)紙雜志、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品等，并不適用于食品、飲料、藥品等基本生活必需品，農(nóng)產(chǎn)品如果被加工成制成品，就要按 13% 的標(biāo)準(zhǔn)稅率征收增值稅。② 由于我國累退性的增值稅在稅制中占主導(dǎo)地位，累進(jìn)性的個(gè)人所得稅和消費(fèi)稅在稅制中占比都不大，③所以稅制整體來看呈現(xiàn)累退的性質(zhì)，對調(diào)節(jié)收入分配起不到很大的積極作用。④ 而另一方面，我國財(cái)政用于對低收入群體和社保對象的社會性支出規(guī)模又有限，2019 年僅占 GDP 的 8. 6% 。⑤ 這樣，幾方面的因素疊加，導(dǎo)致整個(gè)財(cái)稅制度對市場化收入分配格局的改善作用非常有限。
三、“新發(fā)展格局”目標(biāo)下的財(cái)稅改革
從上面的分析來看，我國要加快形成“新發(fā)展格局”，財(cái)稅制度和政策必須要有相應(yīng)的改革。 2020 年 12 月 11 日召開的中央政治局會議首次提出要注重“需求側(cè)改革”，而“需求側(cè)改革”的一個(gè)重要目標(biāo)就是要擴(kuò)大居民消費(fèi)，“打通堵點(diǎn)”。而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，在稅收方面，就是要提高稅收制度的累進(jìn)性，強(qiáng)化稅收對收入分配的調(diào)節(jié)力度; 在財(cái)政支出方面則是要進(jìn)一步加大對低收入者的轉(zhuǎn)移性支出，提高他們的消費(fèi)能力。
( 一) 公平與效率之間的選擇
一個(gè)良好的稅收制度不僅要能夠籌集到政府所需要的財(cái)政收入，而且要體現(xiàn)公平和效率的原則。但公平和效率如同“魚和熊掌”，有時(shí)必須有所取舍。世界各國的稅制改革除了簡化稅制以外，實(shí)際上都是在公平和效率之間進(jìn)行權(quán)衡，實(shí)現(xiàn)稅制的最優(yōu)化。這里的所謂最優(yōu)，簡單地說就是要在一定的社會公平目標(biāo)的前提下，實(shí)現(xiàn)公平和效率的最佳平衡。所以，改革稅制首先要明確對社會公平目標(biāo)的期望。一個(gè)社會強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率時(shí)和強(qiáng)調(diào)社會公平時(shí)的最優(yōu)稅制是不盡相同的，其所進(jìn)行的稅制改革方向也會大有不同。我們以第二次世界大戰(zhàn)后美國個(gè)人所得稅改革為例來加以說明。第二次世界大戰(zhàn)后，美國前幾屆政府都比較強(qiáng)調(diào)社會公平，個(gè)人所得稅最高邊際稅率從 1946 年至 1963 年一直維持在 91% 或 92% ，1965—1981 年也維持在 70% 的高位。1973 年第四次中東戰(zhàn)爭引發(fā)石油危機(jī)，導(dǎo)致美國經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)下行，到 1980 年美國經(jīng)濟(jì)增速為 - 0. 2% ，失業(yè)率和通脹率分別高達(dá) 7. 2% 和 10% 。1981 年美國里根總統(tǒng)上臺后采納了供給學(xué)派的經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)，并從刺激效率的角度開始進(jìn)行稅制改革，其在任期內(nèi)不僅將公司所得稅的最高稅率從 46% 降到 34% ，而且將個(gè)人所得稅最高邊際稅率分階段從 70% 降為 50% ( 1982 年) 、38. 5% ( 1987 年) 和 28% ( 1988 年) 。1993 年克林頓總統(tǒng)為了提高稅制的公平性，將個(gè)人所得稅最高邊際稅率從老布什時(shí)期的 31% 提高到 39. 6% 。小布什 2001 年執(zhí)政后，其經(jīng)濟(jì)政策的側(cè)重點(diǎn)又轉(zhuǎn)向了效率，并分兩步將個(gè)人所得稅最高邊際稅率從 39. 6% 降為 38. 6% ( 2002 年) 和 35% ( 2003 年) 。奧巴馬總統(tǒng)從 2009 年開始執(zhí)政，并從 2013 年開始將個(gè)人所得稅最高稅率恢復(fù)到克林頓時(shí)期的 39. 6% 。① 特朗普 2017 年擔(dān)任美國總統(tǒng)后，在“讓美國再次偉大”的旗號下，為了提高經(jīng)濟(jì)效率和增加就業(yè)，于 2017 年 12 月 22 日簽署了《減稅和就業(yè)法案》，從 2018 年開始將美國個(gè)人所得稅最高邊際稅率降為 37% 。
1993 年 11 月黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，“建立以按勞分配為主體，效率優(yōu)先、兼顧公平的收入分配制度”。在這個(gè)原則指引下，1994 年我國建立的財(cái)稅體制總體來講側(cè)重的是效率，公平問題并沒有被放在一個(gè)特別重要的地位。但 20 多年后我國的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了很大變化，其中一個(gè)突出問題是“收入分配差距依然較大”。黨的十九大報(bào)告非常重視收入分配問題，提出要“履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小收入分配差距”，“努力實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”。《“十四五”規(guī)劃建議》也明確指出: “完善再分配機(jī)制，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，合理調(diào)節(jié)過高收入。”黨的十九大以來，黨和國家關(guān)于收入分配問題的重大方針政策與加快形成“新發(fā)展格局”的總體戰(zhàn)略是相吻合的，即通過強(qiáng)化稅收的調(diào)節(jié)作用，矯正收入分配不公，縮小收入差距，為擴(kuò)大居民消費(fèi)創(chuàng)造有利條件，從而有利于實(shí)現(xiàn)以內(nèi)循環(huán)為主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。——論文作者：朱 青*
