發(fā)布時間：2022-05-05所屬分類：經(jīng)濟論文瀏覽：1次
摘 要： 【摘 要】近年來，我國推出了一系列減稅降費措施，今年的減稅降費力度更是前所未有。本文從稅費改革、預算改革、積極財政政策三個維度進行分析，認為減稅降費影響的不僅是政府當期的稅費收入，更重要的是對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生推動作用，并對以構(gòu)建現(xiàn)代財政制度為目標的財政改
【摘 要】近年來，我國推出了一系列減稅降費措施，今年的減稅降費力度更是前所未有。本文從稅費改革、預算改革、積極財政政策三個維度進行分析，認為減稅降費影響的不僅是政府當期的稅費收入，更重要的是對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生推動作用，并對以構(gòu)建現(xiàn)代財政制度為目標的財政改革以及當前積極財政政策的有效運用產(chǎn)生重要的影響。
【關(guān)鍵詞】 減稅降費 財稅改革 積極財政政策
“減稅降費”是新一輪財稅改革的熱詞， 尤其在當前經(jīng)濟面臨較大下行壓力， 同時創(chuàng)新成為促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展主要動力的情況下，“減 稅 降 費” 更是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要“推手” 之一。 繼近年來陸續(xù)出臺的 “減稅降費”舉措，在今年“人代會”李克強總理的《政 府 工 作 報 告》中，進 一 步 提 出 了大規(guī)模“減稅降費”的方案，預計“減稅降費”額將達 2 萬億元左右，力度前所未有，在世界范圍內(nèi)也是獨樹一幟的。大規(guī)模“減稅降費”不僅對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要的推動作用， 而且對以構(gòu)建現(xiàn)代財政制度為目標的財政改革以及當前積極財政政策的有效運用產(chǎn)生重要的影響。
一、“減稅降費”與稅費改革
今年的“減稅降費”，以降低增值稅稅率、 改革個人所得稅和調(diào)低社會保險費率三大舉措為主。 其中增值稅基本稅率由 16%降低為 13%，10%檔稅率降低為 9%，6%檔稅率保持不變， 并采取措施保證稅率調(diào)整后所有行業(yè)的稅負不變，預計年減稅額達萬億元左右;個人所得稅按新《個人所得稅稅法》實施， 包括生計扣除標準由 3500 元提高到 5000 元、 實行六項專項附加扣除以及調(diào)整各檔應稅收入標準， 預計年減稅額近 4000 億元; 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費企業(yè)負擔部分的基本費率由 20%降低為 16%，預計企業(yè)年減負額達 4000 億元左右。 稅費課征標準的降低及相關(guān)結(jié)構(gòu)的調(diào)整， 其影響不僅在于政府當期的稅費收入， 更重要的是對財政收入制度改革及現(xiàn)代稅收制度建設所產(chǎn)生的推動作用。
(一)增值稅改革帶來的影響
增值稅稅率下調(diào)是本次 “減稅降費”措施中的“重中之重”。 實際上，在我國的稅收收入中，間接稅占比過高、企業(yè)繳稅份額過大一直為人們所詬病。 這其中，增值稅稅率較高又是主要的影響因素，并由此傳導到最終產(chǎn)品價格，使價格因含稅量過大而偏高，不僅影響內(nèi)需的提振，而且導致稅負不公(增值稅稅負具有累退性)。 因此，適當降低增值稅征收標準并簡化稅率檔次，是深化稅制改革的重要內(nèi)容。 本輪的增值稅稅率下調(diào)，可以視為繼 2016 年全面推行“營改增”、2018 年降低增值稅稅率并把增值稅稅率檔次由四檔變?nèi)龣n后的又一次重要變革， 進一步優(yōu)化了增值稅的稅制結(jié)構(gòu)，并為后續(xù)改革創(chuàng)造了更為有利的條件。
(二)個人所得稅改革帶來的影響
新《個人所得稅法》的正式生效，意味著個人所得稅納稅人直接獲得了實實在在的減稅利益，對于中低收入階層，減稅好處尤其明顯。自 2011 年以來， 我國個人所得稅的征收標準已維持了 7 年多不變。 近年來，在經(jīng)濟增速下行的拖累下， 一般稅種的收入增長已明顯減緩，但個人所得稅收入仍保持高速增長，在稅收收入中的占比不斷提高。 究其原因，主要是在個人所得稅征收標準不變、征收辦法不斷完善的情況下，隨著居民收入水平的逐年提高和征收覆蓋面的日益擴大，納入征稅范圍的收入相應增加，平均征稅標準也會累進到較高的水平。 本輪的個人所得稅改革，回應了社會各界對收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的訴求，有利于提高居民收入在國民收入中所占的比例。 實際上，從國際比較看，我國個人所得稅仍存在一定的減稅空間，主要是改革后的稅制仍保留了較多的稅級和較高的邊際稅率，對吸引高端人才和激勵創(chuàng)新會有一定的抑制作用。 但無論如何，從中長期分析，居民收入水平將隨經(jīng)濟增長不斷提高，個人所得稅又具有內(nèi)在的累進機制，加上稅收征管能力的進一步強化，其增長潛力應該是巨大的。 因此，可以預計，未來以增值稅為主的間接稅在我國稅收收入中的比重會有所下降，而直接稅尤其是個人所得稅所占比重會逐步上升， 從而稅收收入中間接稅比重過高，直接稅比重過低的狀況會有所改變。
(三)社會保險費率及征收辦法調(diào)整帶來的影響
社會保險費率的 下 調(diào) 無 疑將 有 效 減 輕 企業(yè)尤其是中小微企業(yè)的用工成本。 以國際標準衡量， 我國企業(yè)負擔的社會保險費用是較重的，甚至比不少發(fā)達國家還重。 而與此同時，保障程度低、覆蓋面有限、地區(qū)及所有制差別大、可持續(xù)能力弱等保障 制 度 體 系不 健 全 的 問 題又 十 分 突 出，亟 需 形 成 規(guī) 范、穩(wěn) 定、可 持 續(xù) 的保障資金來源渠道。 這種看似矛盾的現(xiàn)象，除了復雜的歷史和現(xiàn)實原因外， 從保 險 費 用 征收角度分析，就是一方面費率較高、企業(yè)負擔重， 另一方面各種規(guī)避費用繳納的行為普遍存在。 據(jù)估算，我國近年來的社會保險費征收率僅為 70%左右， 不僅難以保證保險費 用 支出的需要，也造成社會保險領(lǐng)域的 分 配 不公。因此，社會保險費征管制度亟需改革。 改革的基本思路是根據(jù)國際通行做法， 實 行 社 會 保險“費改稅”，以增強其法定性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。 本次社會保險費率及征收辦法的調(diào)整，將有利于社會保障收費制度向征稅制度的平穩(wěn)過渡。
(四)稅費征管改革帶來的影響
國地稅合并、社會保險費由稅務部門一體征收及現(xiàn)代信息技術(shù)在稅費征納中的普遍應用， 將極大促進稅費征管的統(tǒng)一性和規(guī)范性，有效解決地區(qū)間征收標準和覆蓋面差異帶來的問題，更好地落實統(tǒng)一稅費體系下的“嚴征管”“應收盡收”以及納稅公平原則。 這樣一來，由于實際征收標準的一致性，以及不斷堵塞征管“漏洞”而帶來征收覆蓋面的擴大，即使在稅率費率降低的情況下，仍會帶來財政收入的一定增長，這在個人所得稅及社會保險費征收領(lǐng)域會體現(xiàn)得更加充分。
(五)減稅降費的長遠影響
“減稅降費”將有力促 進 供 給側(cè) 結(jié) 構(gòu) 性 改革，增強市場活力，提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量。 經(jīng)濟是“源”，財政收入是“流”，有“源”才有“流”，這是基本的經(jīng)濟學原理，也是所謂“財源建設”的依據(jù)。 因此，從中長期看，“減稅降費”將不斷鞏固財政收入來源基礎，有利于滿足未來日益增長的財政需要。
二、“減稅降費”與預算改革
根據(jù)本年度的財政預算方案， 一方面實施大規(guī)模的“減稅降費”，另 一 方 面 保 持財 政政策擴張的審慎性， 一般公共預算支出僅增長 6.5%，與 GDP 增長目標基本同步，相應 地赤字率微升 0.2%， 為 2.8%， 低于 2017 年的 3%， 明顯低于社會主流觀點的預期。 這在新時期財政資金供給面臨支持實體經(jīng)濟發(fā)展、改善民生、建設創(chuàng)新型國家、推進國家治理現(xiàn)代化等艱巨任務的情況下， 對預算支出管理及預算改革提出了重大的挑戰(zhàn)。
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一直以來， 關(guān)于我國宏觀稅負高低問題存在著很大的爭議。 實際上，把政府四本預算中相互結(jié)轉(zhuǎn)部分以及土地出讓金中涉及土地征收和開發(fā)的成本部分剔除， 再考慮財政收入按現(xiàn)價而 GDP 按不變價計算這一因素，則近年來我國寬口徑的宏觀稅負還不到 30%，在國際比較中居于中等地位。 但 是，如 果 把由財政資金支持的公共供給納入統(tǒng)一的分析框架，對宏觀稅負就會有不同的判斷。 毋庸諱言，當前我國財政資金安排和使用中資源 錯 配、損 失 浪 費、績效低下的問題仍十分突出，同等資金規(guī)模下增加公共供給數(shù)量及提高供給質(zhì)量的空間巨大，也 就 是 說，通 過挖掘財政資金管理潛力，可以相 應 降低 公 共供給的“價格”或減輕稅費的負擔。 因此，大規(guī)模“減稅降費”背景下控制支出增長和赤字水平， 意味著必須在預算支出管理及預算改革上下功夫。
(一)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)
必須根據(jù)財政供給中輕重緩急的不同 “有保有壓”。 對于在一定程度上體現(xiàn)政府“自我消費”的項目要堅決控制和壓縮，即使對涉及國家發(fā)展戰(zhàn)略的重點及民生領(lǐng)域， 也要體現(xiàn)支出的精準性和績效性， 使有限財力能有效保障公共供給的需要。 事實上，由于長期以來在資金分配中實行“基數(shù)預算法”而形成的 “路徑依賴”，以及“零基預算”中 支 出依 據(jù) 的設定、調(diào)整缺乏科學性和規(guī)范性，使得我國的財政支出結(jié)構(gòu)“固化”問題較為突出，在部門、地區(qū)間形成了相對穩(wěn)定的財政資金分配利益格局，極大影響了公共資源配置效率。 而“減稅降費”背景下形成的財力“硬約束”，有利于推進財政資金分配制度改革， 突破既定的利益藩籬，將有限資金更多的用于穩(wěn)增長、惠民生、促改革、強基本等重點領(lǐng)域。
(二)全面落實新《預算法》
根據(jù)新《預 算 法》的 精 神，在 預算 收 支 管理領(lǐng)域，要轉(zhuǎn)換理念和思路，把重心放在對支出的約束和控制上，更加突出預算支出的“法定性”原則。 實際上，在法治健全的國家，立法機構(gòu)在年度預算審核中， 所關(guān)注的主要是支出領(lǐng)域中的問題，而政府的預算執(zhí)行，也會把主要精力放在支出管理上，而對收入管理，有既定的“稅法”和收費制度進行規(guī) 范，并 不 需要有“硬性”的計劃要求。 我國 2015 年生效的《預算法》， 在一定程度上也體現(xiàn)了這一現(xiàn)代預算管理的基本準則。 為有效落實這一準則，需要提高預算支出分類的科學性， 明確資金安排的依據(jù)，增強財政活動的透明度，細化管理的要求，強化財政資金管理和使用的責任。同時，要進一步盤活存量財政資金。 預算執(zhí)行中大量財政資金在部門和單位中的 “沉淀”，表明公共資源配置的“錯 位”，影 響 財政 資 金周轉(zhuǎn)并導致浪費， 這在預算管理科學和職責明確的情況下， 是不應發(fā)生或不應大量發(fā)生的。 對此，也需按《預算法》要求，及時收回、調(diào)整、再配置，以實現(xiàn)財政資金的充分利用，并為進一步完善財政資金分配和管理制度提供依據(jù)。
(三)大力推進預算績效管理
預算績效管理是現(xiàn)代財政管理的重要支柱，這種以“產(chǎn)出”和“結(jié)果”為導向 的 預算 管理模式，強調(diào)預算資金安排的目的性，預算執(zhí)行過程控制的有效性， 預算執(zhí)行結(jié)果的效益性， 以及對預算資金管理和使用全過程的責任性。 如前所述，我國的預算管理還存在諸多的漏洞和問題， 導致資金運用的整體績效較低。 根據(jù)官員行為理論，各預算部門、單位都有利用其壟斷地位、信息優(yōu)勢及公共領(lǐng)域“委托——代理”關(guān)系的欠缺，來擴大自身的預算規(guī)模， 掌握和運用更多公共資源的傾向。 抑制或扭轉(zhuǎn)這一傾向的關(guān)鍵， 在于使預算部門和單位對所投入公共資金要達到的目標及效果切實擔負起責任，形成“花錢必問效，無效必問責” 的約束機制。 績效預算管理理念正是根據(jù)這一要求提出來的。 我國的績效預算管理正經(jīng)歷探索、試行、總結(jié)、完善的過程，而大規(guī)模“減稅降費”的實施，將倒逼績效預算管理制度建設的加速推進，促使預算管理水平邁上新的臺階。
三、“減稅降費”與積極財政政策的有效運用
我國經(jīng)濟已進入新的發(fā)展時期，由于“三期疊加” 帶來的內(nèi)在矛盾和國際市場變化造成的外在壓力， 加大了以保持經(jīng)濟穩(wěn)定和持續(xù)增長為基本目標的宏觀經(jīng)濟調(diào)控的難度。 盡管在金融杠桿率已經(jīng)偏高、 貨幣政策擴張空間十分有限的情況下，財政政策應該“更加”積極已成為各界的共識，但財政政策如何“更加積極”?政策工具如何選擇?力度如何控制?則有較大的回旋空間。
我國以往應對經(jīng)濟下行沖擊所實施的積極財政政策， 較多的是倚重支出的擴張和國債的增發(fā)，在收入領(lǐng)域，為保障財力需求，則以實行 “穩(wěn)定負擔”的政策為主。 而本輪的調(diào)控，則更加強調(diào)收入政策的運用，即以“減稅降費”為主要著力點。 本年度兩萬億元左右的“減稅降費” 舉措，是在近年來已采取多次“減負”政策的基礎上推出的， 不僅表明我國稅制改革及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革繼續(xù)向深度推進， 同時反映了當前財政政策調(diào)控所運用工具組合及重心的變化，以及政府在財政管理中自我加壓的決心。
(一)減稅降費給企業(yè)和居民帶來巨大實惠
兩萬億元左右的“減稅降費”總額，占目標 GDP 的近 2%，2018 年一般公共預算支出 總 額的近 10%，意味著企業(yè)和居民將獲得巨大的實惠。 增值稅稅率、 社會保險費率較大幅度的下調(diào)以及對小微企業(yè)稅收優(yōu)惠范圍的擴大， 將直接降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，有利于激發(fā)實體經(jīng)濟活力， 為發(fā)揮市場機制對資源配置的決定性作用、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高供給效率創(chuàng)造有利條件;實行新的個人所得稅征收制度，有利于增加居民收入從而刺激居民消費， 提高有效需求水平。而從全球經(jīng)濟的視角看，這將有利于增強我國企業(yè)的國際競爭能力， 提高我國經(jīng)濟在世界經(jīng)濟中的地位。
(二)審慎運用積極財政政策
大規(guī)模“減稅降費”的背景下，一般公共預算支出沒有大幅增長，赤字水平?jīng)]有明顯提升，相應地政府債務也沒有大幅擴張， 表明了積極財政政策運用中的審慎性一面， 避免運用支出手段進行“強刺激”。 這主要由于當前經(jīng)濟與財政運行中仍存在許多風險因素， 包括地方政府隱性債務已積累了較大規(guī)模、 政府投資對經(jīng)濟拉動的“乘數(shù)效應”已明顯降低等，適當控制赤字水平有利于保持財政政策調(diào)控的回旋空間和財政發(fā)展的可持續(xù)性。實際上，我國財政赤字的計量存在著不同的口徑，如地方政府發(fā)行的“專項債”以及一些“部門債”等并沒有納入一般公共預算管理范圍，如果考慮這些因素，實際赤字水平還是較高的，從這一角度分析，也需要控制一般公共預算的赤字水平。
(三)加強財政支出管理和控制
在大規(guī)模“減稅降費”的同時，一般公共預算支出安排中， 除了重點支出和民生支出保持合理增長外，一般公共服務支出要求壓縮 3%以上，其中中央財政一般性支出壓減 5%以上，“三公”經(jīng)費再壓減 3%左右，表明在發(fā)揮財政政策宏觀調(diào)控功能的同時， 要加強財政支出管理和控制，提高支出績效。 如前所述，我國的財政支出績效存在著很大的提升空間， 包括盤活存量資金、優(yōu)化結(jié)構(gòu)安排，堵塞“跑冒滴漏”、避免損失浪費，加強績效管理，提高供給質(zhì)量和效益，等等。本年度政府預算的這一安排，對財政管理提出了更高的要求， 有利于預算及支出管理改革的深度推進。——論文作者：●陳志勇
