發(fā)布時間：2014-09-25所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：行政改革是一項具有客觀必然性的變革，沒有深入而徹底的行政改革，經(jīng)濟改革和其他各項社會變革的成果就無法得以鞏固，社會主義市場經(jīng)濟就有可能受到破壞和摧殘。正是由于這個原因，行政改革是人們最為關(guān)注的改革運動。 一、行政改革的現(xiàn)實基礎(chǔ)和制度環(huán)
摘要：行政改革是一項具有客觀必然性的變革，沒有深入而徹底的行政改革，經(jīng)濟改革和其他各項社會變革的成果就無法得以鞏固，社會主義市場經(jīng)濟就有可能受到破壞和摧殘。正是由于這個原因，行政改革是人們最為關(guān)注的改革運動。
一、行政改革的現(xiàn)實基礎(chǔ)和制度環(huán)境
中國的行政改革是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟提出的要求，因為市場經(jīng)濟與計劃經(jīng)濟對政府的行政管理體制、行政人員的素質(zhì)、行政行為的方式所提出的要求是完全不同的。同時，社會主義市場經(jīng)濟所處的時代又決定了它會提一些特定的要求，因為社會主義市場經(jīng)濟所處的時代是一個信息社會、知識經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化的時代。
當然，社會主義的改革運動是為了實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。在鄧小平理論中，我們可以看到這樣一個邏輯關(guān)系：社會主義現(xiàn)代化必須通過市場經(jīng)濟來加以實現(xiàn)，而市場經(jīng)濟則需要有科學、合理、高效的政治體制、行政體制作保證，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟是當前的基本任務(wù)，一切政治運動和行政管理活動都是為了這一基本任務(wù)的落實。這個理論邏輯在現(xiàn)實中的運動就表現(xiàn)為改革的實踐進程，即從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的改革，從與計劃經(jīng)濟相伴隨的政治體制和行政管理體制到與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政治體制和行政體制，進而在新體制下構(gòu)建新的行政行為模式的改革。
從一種體制、一種模式向另一種體制、另一種模式的轉(zhuǎn)變還只是表露于外的現(xiàn)象。在實質(zhì)上，改革是政治與經(jīng)濟的關(guān)系，是政府與社會的關(guān)系的調(diào)整和重新定位。通過這種調(diào)整和重新定位，使行政體制、政府的公共政策適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，對于市場經(jīng)濟體制的建立和完善發(fā)揮能動的作用，從而促進市場經(jīng)濟的有效運作和推動市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。但是，無論是在現(xiàn)象層面上還是在本質(zhì)意義上，市場經(jīng)濟都是理論思考的基點和實踐的目標指向，任何一項改革，都是為了社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善這一目標的。市場經(jīng)濟是基礎(chǔ)和前提，對于行政改革的理解也需要首先從這一基礎(chǔ)和前提著眼，然后才能正確審視和把握來自市場經(jīng)濟中的要求，以及政府滿足這些要求的努力方向和如何通過行政改革把努力方向轉(zhuǎn)化為實踐的進程。
行政改革的直接表現(xiàn)是政府自身的發(fā)展，而實際上行政改革是來自于社會發(fā)展的需要，特別是來自于經(jīng)濟發(fā)展的需要。或者說，是由于經(jīng)濟的發(fā)展使政府顯得落后和過時了，所以政府不得不通過自身的變革來重新獲取它對社會的真實領(lǐng)導權(quán)。當然，政府的行政改革是由政府自身來推行的，所以，在改革的過程中，政府在進行自我調(diào)整、自我改革，從而推動自身的發(fā)展。作為結(jié)果，這種改革使政府重新獲得了對于整個社會的領(lǐng)導權(quán)，從而又能夠引導整個社會的發(fā)展和進步。歸根到底，政府的行政改革是建立在政府能夠意識到來自社會的變革要求，如果社會已經(jīng)提出了這種要求，而政府卻總是不作出回應(yīng)的話，那么這種政府距離失去存在的合法性就不遠了。
經(jīng)過20多年的改革，我國已經(jīng)初步建立起了市場經(jīng)濟體系。但這個體系還是不健全的。因為，市場雖然已經(jīng)形成，而系統(tǒng)的市場規(guī)范卻尚未建立起來，孤立的個別的市場規(guī)范很難在市場主體那里形成理性的市場意識，以至于市場主體的活動在很大程度上是不規(guī)范的。從市場經(jīng)濟形成和發(fā)展的歷史來看，我國市場經(jīng)濟的形成具有獨特性，它是自覺建立的而不是自然形成的。一般說來，自然形成的市場經(jīng)濟在市場形成的同時也會自然而然地產(chǎn)生一些相應(yīng)的市場規(guī)范，在這個前提下，政府往往再對市場規(guī)范加以確認。即使這樣，政府也需要自覺地、理性地去建立一些規(guī)范，但對于自然形成的市場經(jīng)濟來說，由于有著更多的自然生長的時間，是可以允許規(guī)范滯后的。對于我國的市場經(jīng)濟來說，就不應(yīng)這樣，因為通過改革而自覺建立的市場經(jīng)濟是在一個特定的歷史時期內(nèi)進行的，它沒有過多的允許市場自然發(fā)育的時間。所以，它應(yīng)當是規(guī)范先行，最起碼，市場規(guī)范不應(yīng)遲滯于市場的出現(xiàn)和成長。然而，現(xiàn)實的情況是市場規(guī)范大大滯后于市場，政府往往是在市場中的不規(guī)范行為已經(jīng)造成了極大的破壞之后，才去制定規(guī)范，而這些被制定出來的規(guī)范又往往是孤立的，甚至是相互矛盾的，以至于市場主體無法全面系統(tǒng)地理解和把握市場規(guī)范，遵從這些規(guī)范和自覺維護這些規(guī)范。
我們知道，社會主義市場經(jīng)濟與非市場經(jīng)濟的根本區(qū)別就在于市場是在一定的制度框架下形成和發(fā)展的。因為，非市場經(jīng)濟本身就是制度，是一體化的經(jīng)濟模式，市場經(jīng)濟則必須在經(jīng)濟與制度框架二元化的前提下才能形成和發(fā)展。也就是說，市場經(jīng)濟中的經(jīng)濟活動的直接目標是經(jīng)濟利益，而這種經(jīng)濟利益能否具有普遍性和長期性，是由一系列的規(guī)則體系來加以保證的。經(jīng)濟活動本身并不是規(guī)則，但經(jīng)濟活動必須按照一定的規(guī)則進行，而且經(jīng)濟活動遵從的一定規(guī)則是具有強制性的。市場規(guī)則需要由政府來加以提供。行政改革的制度安排在某種意義上就是為市場提供規(guī)則體系的有效途徑。而我國市場規(guī)范滯后或市場規(guī)范不到位的情況說明：政府在領(lǐng)導改革的過程中，沒有對自身的改革給予足夠的重視。雖然關(guān)于政治改革、行政改革的問題也常常被提起，但往往滿足于機構(gòu)改革。固然，機構(gòu)改革是行政改革的契入點，但機構(gòu)改革并不是行政改革的全部，如果沒有全面的行政改革，機構(gòu)改革也必然是徒勞無功的。因為機構(gòu)改革并不能從根本上解決政府行政行為模式的問題和價值取向的問題，囿于傳統(tǒng)的行政管理模式和價值觀念，又決不可能適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，不可能為市場提供充分的、全面的、系統(tǒng)的規(guī)范。在這種情況下，徹底的行政改革就顯得非常必要了。
市場經(jīng)濟是行政改革的現(xiàn)實基礎(chǔ)，行政改革的任何一項具體工程，都是從市場經(jīng)濟的需要出發(fā)的，是通過新的制度安排來為市場經(jīng)濟服務(wù)的。但是，這種制度安排又是在既有的制度環(huán)境下進行的，必須把既有的制度環(huán)境作為行政改革及其制度安排的基本參量加以考慮。
既有的制度環(huán)境可以分為兩個方面：一是國家的基本制度，我國的行政改革是在社會主義制度環(huán)境下進行的，我國的社會主義制度是由憲法以及其他的基本法律、法規(guī)等為基本內(nèi)容的正式規(guī)則所確立的。但是，我國的社會主義制度又是有中國特色社會主義制度，這個中國特色則是由習俗、傳統(tǒng)、習慣以及一些非正式規(guī)則構(gòu)成的一整套規(guī)則體系及其實現(xiàn)機制所確立的。有中國特色社會主義制度是行政改革的基本制度環(huán)境，這一制度環(huán)境決定了行政改革的方向和內(nèi)容。也就是說，行政改革所要作出的制度安排是在堅持有中國特色社會主義制度前提下進行的，這一制度安排并不包含有中國特色社會主義制度的改革。廣義的制度安排確如產(chǎn)權(quán)學派和新制度學派所說的那樣具有兩種形式，即“純粹自愿的形式”和“由政府控制和經(jīng)營的形式”。但我國的行政改革不是一個自然的過程，而是一個自覺的過程，是在保持和維護有中國特色社會主義基本制度不變的條件下進行的，所以它只能選擇“由政府控制和經(jīng)營的形式”。政府是行政改革和制度安排的主體，政府發(fā)動和領(lǐng)導著對政府自身的改革運動，而且這一改革和制度安排的過程又恰恰是為了維護和完善有中國特色社會主義的基本制度。
制度環(huán)境還有另一重含義，那就是產(chǎn)權(quán)學派和新制度學派所說的那種“一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會和法律基礎(chǔ)的規(guī)則之和”。但是，這個“政治、社會和法律基礎(chǔ)的規(guī)則之和”其實是對于一般意義上的政治活動、經(jīng)濟活動以及其他社會活動而言的，而對于實現(xiàn)制度安排的行政改革來說，制度環(huán)境只能是特指的國家基本制度，在我國，就是有中國特色社會主義制度，而產(chǎn)權(quán)學派和新制度學派所講的“用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會和法律基礎(chǔ)的規(guī)則之和”恰恰是制度安排的基本內(nèi)容，而不是環(huán)境。所以，我國行政改革的目標，不在于突破有中國特色社會主義制度環(huán)境的架構(gòu)，而在于在有中國特色社會主義制度環(huán)境下有效地改變生產(chǎn)制度、交換制度和分配制度。具體地說，我國的行政改革所要實現(xiàn)的制度安排是對權(quán)力運行機制、公共政策規(guī)范體系、政府角色定位、行政行為方式等等進行的調(diào)整和重新確證。
二、行政改革的目標是要作出制度安排
行政改革是由政府領(lǐng)導的自覺地改變行政組織結(jié)構(gòu)、改善行政行為方式、理順行政關(guān)系、增強行政功能的運動。在一個社會體系中，政府處于一個特殊的地位上，它是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)者，是社會發(fā)展的領(lǐng)導者，是明確的、理性的社會規(guī)范的提供者，任何一項行政行為都直接或間接地與社會聯(lián)系在一起，政府沒有離開社會而獨立存在的權(quán)利，它必須時時反映社會的要求并積極地把這種要求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。因而，社會生活的任何一項變革都必然要反映在政府上，并最終以政府的適應(yīng)性變革來鞏固這項社會變革，如果政府是社會生活變革的領(lǐng)導者的話，那么它在領(lǐng)導變革的同時就應(yīng)當更加注意自身的變革。
既然建立社會主義市場經(jīng)濟的經(jīng)濟改革過程是由政府發(fā)動和領(lǐng)導的，那么政府自身的行政改革就不應(yīng)是在市場經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟改革的要求下的適應(yīng)性變革，而應(yīng)當是一種主動的積極的改革，是一種希望通過自身的改革去推動經(jīng)濟改革進一步深化和促進市場經(jīng)濟進一步完善的改革。但是，主動的積極的行政改革是容易走上冒進之路的。所以，政府行政改革選擇適應(yīng)性變革的形式是最為穩(wěn)妥的，盡管這樣可能會使經(jīng)濟改革以及其他各個方面的改革進程變得較為緩慢，卻可以避免由于主觀冒進帶來的危機。正是基于這樣的考慮，在我國改革的現(xiàn)實發(fā)展進程中，行政改革是滯后于經(jīng)濟改革的。但是，無論行政改革選擇主動的積極的形式還是選擇適應(yīng)性的形式，都應(yīng)當是系統(tǒng)性的變革，是出于新的制度安排的目的，而不是單線的發(fā)展。
所以說，行政改革的目標就是要作出制度安排。實際上，我們常常可以聽到這樣的告誡，“改革是一項系統(tǒng)工程”，但卻很少有人明確地把這項系統(tǒng)工程看做是一項制度安排。其實，作為一項系統(tǒng)工程，其最具總體性的內(nèi)容無疑就是制度安排，如果不是把改革看做為一種新的制度安排的話，那么任何一項具體的改革和改革的任何一個環(huán)節(jié)上都無法體現(xiàn)出它是一項系統(tǒng)工程的一部分，甚至會出現(xiàn)與整個改革進程相矛盾、相背離的情況。所以，改革的系統(tǒng)性是存在于它所作出的制度安排之中的。也就是說，改革可能是由于現(xiàn)有的矛盾和當前存在著的問題所引發(fā)的，但卻并不是單純地為了解決現(xiàn)有的矛盾和當前存在的問題，不是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的被動選擇和隨機性出路，而是要作出制度安排，是通過制度安排來消解現(xiàn)有的矛盾和存在的問題，并使這類矛盾和問題不再重復出現(xiàn)，即使再度出現(xiàn)了矛盾和問題也應(yīng)當是全新的。任何一項現(xiàn)有的矛盾和當前存在的問題在解決方案上都是可以作出多種選擇的，只有一種解決方案的矛盾和問題在現(xiàn)實生活中幾乎是不存在的。但是，當一現(xiàn)有的矛盾和當前存在的問題得到解決的同時會不會又引發(fā)了另一矛盾和出現(xiàn)另一問題，或者，現(xiàn)有的矛盾和問題得到了暫時解決，而隔一段時間它又重復出現(xiàn)呢?如果解決矛盾和處理問題的方式不是一種新的制度安排，那是難以避免的。
制度安排在起點上就包含著綜合性的考量，是理性的和建立在統(tǒng)一的價值基礎(chǔ)上的，有著明確而又統(tǒng)一的目標指向，因而賦予一切解決具體矛盾和處理具體問題的方式方法以系統(tǒng)性的內(nèi)涵。具有系統(tǒng)性的才是具有前瞻性的，制度安排的系統(tǒng)性使一切解決矛盾和處理問題的方式方法具有前瞻性，能夠成為推動政治、經(jīng)濟和社會生活整體進步的積極步驟。所以，行政改革的全部意義就在于作出制度安排。
十多年來，我國的行政改革往往被理解為機構(gòu)改革。其實，機構(gòu)改革只能是行政改革的一個契入點，而不是行政改革的全部，甚至不能稱得上是行政改革的基本內(nèi)容。因為，機構(gòu)改革必然會牽涉到政府職能問題，其原因是職能決定著組織，如果職能不發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，那么機構(gòu)改革是不能夠得到積極的結(jié)果的，一時間機構(gòu)改革達到了精簡機構(gòu)和裁減冗員的目標，但用不了多長時間，又會改變過來。所以說行政職能是行政組織的根據(jù)，機構(gòu)的設(shè)置、人員編制的制定都是依據(jù)職能來進行的和由職能來決定的。但是，行政職能的轉(zhuǎn)變在行政改革的實踐中并不是一個可以直接操作的問題，因為職能的轉(zhuǎn)變必然要通過一系列具體的步驟來進行，包含著許多具體的方面。比如，職能的改變首先意味著政府與社會的關(guān)系的改變，意味著政府本身權(quán)責關(guān)系的明確化，意味著行政行為方式的根本改革。而最為主要的是要求行政體系在價值觀念、價值取向上有根本的改革。沒有價值層面的變革，一切物質(zhì)層面的變革都會回復如前。因為，在現(xiàn)代社會，政府本身就是一個從虛擬到現(xiàn)實的轉(zhuǎn)變過程，是一個作出設(shè)計和安排的過程，有著什么樣的價值觀念和價值取向，就必然會按著這種價值觀念和價值取向來設(shè)計和安排政府。所以，迫于財政壓力和行政效率低下而進行的機構(gòu)改革只是系統(tǒng)的行政改革的起點，而不是能夠?qū)崿F(xiàn)制度安排的全部工作。
我國的行政改革作為一種適應(yīng)性變革，在其開始之時，要解決的矛盾和處理的問題都已浮現(xiàn)了出來，政府職能的范圍和模式在理論上已經(jīng)經(jīng)過了長時期的討論，在實踐上也非常清楚了，但改革的道路為何那樣艱辛?根本原因就在于缺乏行政改革的系統(tǒng)思維，即改革的方案和進程缺乏系統(tǒng)的整體性。因為，只有擁有系統(tǒng)性的思維方式，在思考和處理問題時，才能著眼于從系統(tǒng)整體出發(fā)，著力于系統(tǒng)與子系統(tǒng)、子系統(tǒng)的層次與結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)與環(huán)境等方面的關(guān)系，最終實現(xiàn)系統(tǒng)整體目標的優(yōu)化。而在我國的行政改革中，存在著把改革庸俗化為一些解決具體問題的對策性改變，即一些具體的政策、政令和管理方式的改變，雖然在鄧小平理論中和黨的重大歷史性決議中，行政改革的整體目標是明確的，但在實踐上，政府間的政策、政令甚至法律、法規(guī)上的矛盾卻是極其突出的。可見，我們把一種適應(yīng)性變革變成了一種被動的改革。其實，適應(yīng)性變革并不意味著被動的改革。因為，行政改革是政府自身的變革，這一改革不僅來自于社會的壓力，而且政府自身的自覺也是一個決定因素。不僅中央政府而且政府的每一個層級的主動性和積極性都對這一改革進程負有不可推卸的責任。并且，這種主動性和積極性是基于把改革作為制度創(chuàng)新的認識，是對整個行政模式、行政體制進行整體重新建構(gòu)的過程。改革的進程只有把制度創(chuàng)新和制度安排作為目標才能賦予每一個改革步驟、每一項改革方案以系統(tǒng)性和總體性。
改革進程中的問題主要是根源于行政體系的，因為政府領(lǐng)導著改革的進程，如果政府有著明確的制度安排意識，那么制度供給的情況就會大大不同。事實情況是，政府對于自身都有著嚴重的制度供給不足的問題。例如，改革中出現(xiàn)的腐敗問題，就是由于制度供給不足造成的。人們公認，是在改革的過程中，行政體系及其權(quán)力的運行出現(xiàn)了嚴重的腐敗問題。這表明走向市場經(jīng)濟的過程促使了人們利益意識的覺醒，行政體系中的人即行政官員不再在政治信念和精神寄托之中尋求行政行為的支持，而是希望在執(zhí)行公共意志的行政行為中添加個人利益的同時得到實現(xiàn)的愿望。盡管個人利益的實現(xiàn)在現(xiàn)實表現(xiàn)上是與公共利益相矛盾的，行政人員的個人利益的實現(xiàn)往往以公共利益的犧牲為前提，但在動機上可以理解為并不像市場中從事經(jīng)濟活動的人那樣完全以個人利益的實現(xiàn)為目標，他的主導動機依然是用自己的行政行為為公共利益服務(wù)，但他在公共利益上附帶了一定份額的個人利益，從而在現(xiàn)實表現(xiàn)上就是人們所指的腐敗。個人的腐敗是一種具有偶然性的問題，但個人的腐敗泛化為一種普遍的政治現(xiàn)象，擴大為集團的腐敗，甚至是行政權(quán)力運行在每一個領(lǐng)域中都難以避免的問題和整個行政體系難以根治的痼疾，這種情況就不再是偶然的了，而是有著制度條件的。具體地說，改革的運動打破了經(jīng)濟活動、政治活動和整個社會生活的原有制度框架，開辟了以市場經(jīng)濟為特征的社會發(fā)展進程，而與這一進程同步發(fā)展的制度創(chuàng)新過程卻大大滯后于前者，因而經(jīng)濟活動、政治活動以及整個社會生活的規(guī)范化程度受到削弱，行政權(quán)力的運行出現(xiàn)了很大的任意性。所以，解決這一問題和改革中出現(xiàn)的其他一切問題的出路都是作出制度安排。
總之，我國行政改革的現(xiàn)實目標包括三個方面：(1)行政行為方式的改變。行政行為方式的改變是指行政行為從絕對支配和全面干預的方式向宏觀引導的轉(zhuǎn)變，也就是說政府不再干預具體的經(jīng)濟活動，具體的經(jīng)濟活動放給市場調(diào)節(jié)。(2)政府與社會和政府與基本的社會制度之間的關(guān)系變化。政府與社會的關(guān)系從管理定位向服務(wù)定位的改革，政府與基本的社會制度之間的關(guān)系從依附和從屬型向效能型轉(zhuǎn)變，即注重引導和促進社會政治、經(jīng)濟發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的效率。(3)規(guī)則體系的變化。即加強規(guī)則體系的理性化和系統(tǒng)性，消除體系中相互矛盾和沖突的方面，使規(guī)則體系建立在統(tǒng)一的價值原則之上。這三個方面的系統(tǒng)實現(xiàn)就是我們所講的制度安排。
三、制度安排的價值目標
從中國的實際來看，長期以來，政府與社會的一體性是政府行政管理行為的基本框架。行政人員習慣于在這一框架下開展活動，有著從屬于這一基本框架的思維定勢和行為習慣。市場經(jīng)濟打破了政府與社會的一體性，從而把政府與市場之間的關(guān)系問題提了出來，要求市場相對于政府的一定程度上的獨立性，市場的運行按照公平競爭、等價交換的市場原則進行。政府對市場的干預和介入，也必須是在遵從這些原則的前提下開展活動的，政府自覺地為市場制定規(guī)范，也恰恰是為了維護市場原則和保證市場原則得以遵從，消除或防止市場自身之中存在的那些破壞市場原則的非理性因素。然而，在市場經(jīng)濟形成的過程中，無疑是存在著一些來自于市場內(nèi)部的破壞市場原則的因素，但這些因素對市場原則的破壞是遠遠不及行政行為對市場原則造成的破壞。改革的實踐表明，一方面，政府是市場經(jīng)濟的倡導者和推動者，沒有政府的引導和支持，中國的市場經(jīng)濟就不可能建立起來;另一方面，中國市場經(jīng)濟的最大破壞力來自于政府，是政府中的非規(guī)范行政行為構(gòu)成了對市場經(jīng)濟原則的破壞。行政人員，甚至一些政府組織和準政府組織，以市場主體的身份在市場中活動，政府由于權(quán)能越位而不當?shù)亟槿肫髽I(yè)經(jīng)營活動，行政管理中的自我中心意識和傳統(tǒng)的行為方式，公共權(quán)力的私有化，等等，都是直接破壞市場原則的因素。正是在這種情況下，我們提出了政企分開，而政企分開如果僅僅是出于解決已有問題的對政府與社會關(guān)系的調(diào)整，而不是作為制度安排的一部分，那么是永遠無法制止行政權(quán)力的越位的。所以，政企分開也和機構(gòu)改革一樣，必須從屬于制度安排的系統(tǒng)目標。
制度安排的底蘊就是規(guī)范的供給，即政府根據(jù)市場經(jīng)濟的客觀要求為市場乃至整個社會提供規(guī)范。市場經(jīng)濟要求市場行為的公平競爭和等價交換，任何等級特權(quán)都是與市場經(jīng)濟格格不入的，都會對市場經(jīng)濟造成極大的破壞，任何不公平的競爭和不等價的交換都是與市場經(jīng)濟的本質(zhì)的背離。然而，在改革開放的過程中，在走向市場經(jīng)濟的過程中，我們看到的是，政府對企業(yè)經(jīng)營行為的過多干預，致使企業(yè)的經(jīng)濟活動不是市場行為，而是行政行為，是被行政所束縛、附屬于行政的行為，無法在市場中進行公平競爭和等價交換。這說明政府沒有把自己定位在規(guī)范提供者的位置上，而是定位在具體問題的解決者的位置上，以至于造成市場規(guī)范的缺位與不足。所以，作為制度安排，它在政府與社會的關(guān)系方面，要求政府把建立和維護市場規(guī)范作為基本內(nèi)容，消除市場中可能產(chǎn)生和存在任何破壞公平競爭和等價交換的因素。或者說，應(yīng)當建立全新的政府與市場、與企業(yè)的關(guān)系模式，承認經(jīng)濟人作為市場主體的獨立法人地位，政府不再通過自身的不當干預去破壞公平競爭等價交換的原則。
規(guī)范的提供者首先本身是規(guī)范的。當然，如上所述，與全能政府時期相比，現(xiàn)在我們已經(jīng)擁有更多的行政行為規(guī)范，為什么卻出現(xiàn)了更多的行政行為不規(guī)范的問題呢?我們應(yīng)當看到，在全能政府時期，雖然行政行為的規(guī)范非常簡單，但卻有著明確而堅定的價值觀念。今天，我們在理論上的價值觀念的明確性沒有發(fā)生改變，但新制定出來的行政行為規(guī)范要么回避了這種價值取向，要么就是與這種價值取向相沖突。另一方面，行政人員在很大程度上把理論上確認的價值觀念看做是與自己無關(guān)的，甚至自覺或不自覺地用自己特有的方式嘲弄這種價值觀念。這個問題的解決，顯然需要首先對理論上的價值原則加以重新檢討，進而，在這一重新檢討的基礎(chǔ)上確認新的價值形態(tài)，并把新的價值形態(tài)轉(zhuǎn)化為行政行為的模式。因為既然既有的價值觀念受到回避，甚至與行為相沖突，這就證明了它失去了社會心理基礎(chǔ)，重新獲得這種基礎(chǔ)不可能通過原有社會心理的恢復來實現(xiàn)，而是要通過價值觀念的改變來謀求社會心理的認同。
行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織結(jié)構(gòu)、行為方式、運行體制、政策規(guī)范等等，都無條件地體現(xiàn)出其公共性，是掌握公共權(quán)力的實體，而且，這個實體卻沒有自己獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治追求。
政府的公共性是市場經(jīng)濟條件下的必然價值選擇。因為，市場經(jīng)濟條件下的人是私人化的，物是私有化的，利益追求是分散化的。這種私人化的、私有化的和分散化的無限多向度必然要求有一個統(tǒng)一的整合力量，而這種力量是不能夠由任何私人提供的，惟有政府能夠扮演這個角色。易言之，如果政府不去扮演這個角色，那么整個社會就會陷入私人的與公共的混沌狀態(tài)，而人類歷史上的奴隸社會和封建社會就是典型的私人的與公共的混沌狀態(tài)。所以政府的公共性是社會文明和政治文明的支柱。而且，在現(xiàn)代社會，人們也越來越關(guān)注公共性對于政府性質(zhì)的意義，識別政府及其行政行為是否充分地包含著公共性的含量，并把政府的公共性作為社會及其市場中一切私人性健康實現(xiàn)的保證。在這種公共性已成為社會及其市場的迫切要求的情況下，政府惟有作出公共性的價值選擇，樹立公共性的價值觀念，才具有時代性和現(xiàn)代化。所以說，政府在作出新的制度安排時，必須在公共性的價值取向和價值觀念上進行。公共性也是制度安排的倫理內(nèi)涵，因為只有政府把公共性作為自己的價值取向和價值觀念，才有可能使一切從政為官者都以謀取公共利益為己任，而決不允許濫用公共權(quán)力如政府行政權(quán)力為個人、家庭或小團體謀私利。
政府價值的公共性最為直接的體現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性已經(jīng)超越了主觀公正，是一種制度公正。主觀的公正是在行政管理的具體過程中存在的，是在行政人員的行為中體現(xiàn)出來的，是行政人員根據(jù)既有的價值觀隨機作出的判斷而提供的公正，而制度的公正則是包含在行政行為機制之中的，是由法律法規(guī)和公共政策體系提供的，因而是制度安排確立起來的公正。一般說來，如果制度安排不是建立在公共性的價值基礎(chǔ)之上的話，那么公正就只能由行政人員的個人來加以提供，表現(xiàn)為行政人員的個人道德或官德，而建立在公共性價值基礎(chǔ)上的制度安排是通過政府即行政體系的整體來提供公正的，是制度的公正和制度的倫理化。所以，制度安排的價值目標首先在于確立公共性的價值觀念，在這個基礎(chǔ)上才能保證政府即行政體系成為公正的提供者，而不是僅僅由作為個人的行政人員來提供公正。
如果說政府的公共性是制度安排用以確立公正的價值基礎(chǔ)的話，那么市場經(jīng)濟的性質(zhì)則是制度安排確立公正的客觀前提。市場經(jīng)濟在本質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟。所謂產(chǎn)權(quán)也就是一個社會所強制實施的選擇一種經(jīng)濟品的使用的權(quán)利，明晰的產(chǎn)權(quán)制度則是將這種權(quán)利分配給一個特定的人，它可以同附著在物品上的類似權(quán)利相交換;同時，產(chǎn)權(quán)的強度由實施它的可能性與成本來衡量，這些又依賴于政府，而且，政府制度安排中的產(chǎn)權(quán)合法性會在社會中形成其合理性的認同，并滲入到非正規(guī)的社會行動以及倫理和道德規(guī)范之中。簡而言之，沒有你的贊許或補償，就沒有人能合法地使用或影響你擁有產(chǎn)權(quán)的物品的物質(zhì)環(huán)境。可見，對于每一個經(jīng)濟人的產(chǎn)權(quán)的合理性和合法性的承認是只有制度能夠做得到的，而制度的承認就意味著公正。
然而，只有公開的和規(guī)范的才可能是公正的。行政行為和公共政策的公開化和規(guī)范化是制度安排中必須加以確立的。具體地說，這就是一個依法行政和按照法律程序制定和執(zhí)行公共政策的過程。靜態(tài)地看，就是在制度安排中，應(yīng)當保證政府在公共物品的提供中實現(xiàn)公開和規(guī)范，即政府制定的市場規(guī)則應(yīng)該規(guī)范化，政府調(diào)節(jié)的手段應(yīng)該公開化，并遵照法律程序去制定和執(zhí)行，調(diào)節(jié)經(jīng)濟的目標也應(yīng)該是明確的，提供的市場競爭秩序應(yīng)當是合理化的。在這種情況下，政府的行為準則對于行為客體來說才是明確的、可預測的，從而使政府與社會之間建立一種規(guī)范化的調(diào)節(jié)與被調(diào)節(jié)的關(guān)系。
總之，行政改革中的制度安排是建立在公共行政的公共性基礎(chǔ)上的，在公共性的價值觀念之上追求公共行政的公正，并通過行政公開化的途徑為公共行政的公共提供保障，而所有這一切的總的價值表現(xiàn)就是依法行政。
四、制度安排所實現(xiàn)的制度供給
制度安排大致包含三個層次：第一個層次是確定政府及其行政權(quán)力體系的公共性質(zhì);第二層次是通過法制建設(shè)和公共政策的制定，為整個社會的經(jīng)濟生活、政治生活以及其他各個方面提供規(guī)范;第三個層次是通過組織結(jié)構(gòu)、職能關(guān)系、權(quán)責關(guān)系等方面的調(diào)整，改變行政管理方式的制度性基礎(chǔ)，把恩賜型的公共物品供給轉(zhuǎn)化為服務(wù)型的公共物品供給。第一個層次的內(nèi)容是制度安排的價值目標，也是制度安排的總的價值基礎(chǔ)。第二個層次屬于制度供給的內(nèi)容，即上述所講的公正、公開和依法行政，但它依然是價值層面的制度供給。第三個層次的內(nèi)容則是在政府的實踐運作層面上的制度供給，它主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
首先，堅持利益導向。市場經(jīng)濟是以利益為導向的經(jīng)濟，走向市場經(jīng)濟的過程也就是人們利益意識覺醒的過程。一般說來，在非市場經(jīng)濟條件下，人們的利益意識是受到抑制的，人們的理想追求、價值信念、生存支柱和行為規(guī)范是政治的、倫理的或宗教的而非利益的。而在市場經(jīng)濟條件下，政治理想、倫理觀念和宗教信念都呈現(xiàn)弱化的趨勢，對利益的追逐成為人們各項活動的主要動力。在這種情況下所作出的制度安排需要承認利益追求的合理性，即依法保護個人和經(jīng)濟主體的勞動所得，通過連續(xù)而有效的公共政策，構(gòu)建調(diào)節(jié)利益關(guān)系的制度規(guī)范。也就是說，承認利益追求的合理性和依法保護利益追求的行為，是新的制度安排的基本內(nèi)容。因為，只有一個充分肯定人們利益追求合理性的制度，才能最大限度地激發(fā)出市場主體的創(chuàng)造欲望和持續(xù)地促進生產(chǎn)力水平的不斷提高并推動社會的發(fā)展。但是，市場主體的追求又會產(chǎn)生一種負效應(yīng)，那就是社會的兩極分化。兩極分化在一個較短的時期內(nèi)是一個社會公平的問題，而在一個較長的時期內(nèi)則又是一個效率的問題，因為長期的兩極分化必然造成市場發(fā)展的畸形化，出現(xiàn)市場蕭條，這也是一個能否可持續(xù)發(fā)展的問題。這樣一來，在制度安排中又必須包含著公平的內(nèi)容，即防止兩極分化，或者說在利益追求的過程中，限制貧富差別，把人們擁有財產(chǎn)上的差異限制在一個有利于社會發(fā)展的限度內(nèi)。社會利益追求具有個體性的特征，每一種利益追求都屬于具體的人、具體的組織和具體的利益集團，所以，政府不應(yīng)成為市場中一個具體的利益追求主體，而是以一切利益追求主體調(diào)節(jié)者的身份出現(xiàn)的。也就是說，政府不代表任何一種具體的利益，而是作為社會普遍利益者出現(xiàn)的。這就要求新的制度安排應(yīng)突出公共利益，政府的法律政令、政策規(guī)范和一切行政行為都必須體現(xiàn)和維護公共利益，防止和杜絕任何侵害公共利益的行為。在這個問題上尤其需要防止掌握公共權(quán)力的行政人員行使公共權(quán)力的偏差和利用公共權(quán)力謀取私利的問題，這也是要求新的制度安排中必須包含一個健全的自律自控機制。
其次，制度安排的基本宗旨是為人民服務(wù)。政府行政機關(guān)作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，行使行政權(quán)力管理國家事務(wù)，一切要對國家權(quán)力機關(guān)負責，要對人民負責。因此，我們的政府機構(gòu)只有堅持為人民服務(wù)，才能充分發(fā)揮上層建筑的作用，促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展，也才有它存在的價值。
第三，制度安排還應(yīng)把建立廉價、廉潔、高效的政府作為目標。建立廉價的政府，就是要少花錢、多辦事、辦好事，就是要求高效率。以管理為中心的政府是效率中心主義的層級制模式，這種層級制模式以政府壟斷為基礎(chǔ)，權(quán)力高度集中、嚴格的規(guī)章制度、過程取向的控制機制、官吏非人格化等是其主要特征。由于層級制的過分集權(quán)和死板的規(guī)章制度壓抑了人的積極性和首創(chuàng)精神，最終導致效率低下，成本較高，以至于成為社會沉重負擔。因此，在我們的制度安排中，必須超越以管理為中心的層級制模式，建立健全成本——效益機制。我們不僅要建立廉價的政府，而且要建立廉潔的政府。在制度安排中，除了在行政人員的價值定位上堅持以服務(wù)為本，還要建立健全科學合理的權(quán)力運行機制，保證公共權(quán)力的性質(zhì)在任何情況下都不發(fā)生改變，因為，政府執(zhí)掌和行使著公共權(quán)力，沒有政府的廉潔，就沒有政府的感召力和凝聚力，就不可能有全社會的公正、公平，社會利益就會失衡，社會秩序就會變得混亂，就會腐化社會風氣。廉價和廉潔本身就意味著高效。但是，在制度安排中還要充分考慮政府的現(xiàn)代性，為政府廣泛吸納和應(yīng)用現(xiàn)代化管理技術(shù)建立制度框架。一般說來，發(fā)展中國家的行政改革往往瞄準發(fā)達國家的以管理為中心的行政行為模式，認為這種模式具有高度的規(guī)范性。的確，管理為中心的政府可以有著健全的規(guī)章體系和完善的政策系統(tǒng)，但它解決不了廉價、廉潔和高效的問題，所以，在新的制度安排中，要保證廉價、廉潔和高效的制度供給，就必須把以管理為中心的政府模式改變?yōu)橐哉邽橹行牡恼Ｊ剑怀鼍S護政策制定與執(zhí)行的嚴肅性，在制定政策時，考慮政策的合理性，在執(zhí)行政策時，考慮嚴格把握政策的方向和執(zhí)行的效率。
第四，保證自由秩序的供給。秩序供給是一切政府的基本任務(wù)，但市場經(jīng)濟條件下的政府所提供的秩序則是一種自由秩序，而不是傳統(tǒng)社會中各種類型的政府所提供的那種依據(jù)少數(shù)人意志的專制秩序。依據(jù)公共意志的自由秩序也就是法制秩序，法制與秩序有著同等的內(nèi)涵，法制就意味著秩序，法制是秩序的必然體現(xiàn)，法制又是秩序的必要保證。在一切非市場經(jīng)濟的條件下，也有著秩序，但這種秩序集中表現(xiàn)為政治秩序，社會生活、經(jīng)濟活動的秩序只不過是政治秩序的副產(chǎn)品，所以這種秩序具有單一性的特征，而市場經(jīng)濟條件下的秩序首先是經(jīng)濟秩序，是在經(jīng)濟秩序的基礎(chǔ)上建立政治秩序和社會生活其他方面的秩序，這是基礎(chǔ)的移位和中心點的轉(zhuǎn)移。建立在政治秩序基礎(chǔ)上的秩序是權(quán)力強化了的秩序，是不具有恒久性和長時期的穩(wěn)定性的，一旦政治秩序出現(xiàn)任何松動，都會導致經(jīng)濟生活和整個社會生活的無序。而建立在經(jīng)濟秩序的基礎(chǔ)上的秩序是一種普遍秩序，具有穩(wěn)定性和恒久性，而且，經(jīng)濟秩序一旦出現(xiàn)松動，是最容易被發(fā)現(xiàn)和得到糾正的，不會出現(xiàn)連鎖效應(yīng)，是一種穩(wěn)定的秩序。所以行政改革的目標應(yīng)是以確立經(jīng)濟秩序為基本取向，即通過制度安排來確立經(jīng)濟秩序。市場經(jīng)濟與非市場經(jīng)濟的最大區(qū)別就在于它自身有著強烈的秩序要求和具有產(chǎn)生自然秩序的機制。政府的作用不在于提供秩序而在于確認秩序，當然這種確認不是個人可以達到的，個人行為的隨機性和個人意志的變動性不僅不能實現(xiàn)對市場秩序的確認，反而會對市場秩序構(gòu)成破壞。只有法制才能反映市場經(jīng)濟的秩序要求，才能以理性的形式確認市場經(jīng)濟的秩序，并在市場經(jīng)濟秩序的基礎(chǔ)上建立穩(wěn)定的政治秩序和整個社會生活秩序。所以，作為制度安排的行政改革應(yīng)當把經(jīng)濟秩序的確立作為基本的政治訴求，通過理性的法制形式，把經(jīng)濟秩序確立下來。而對于政府自身來說，在通過法制的形式確立經(jīng)濟秩序的過程中，也必須以法制的形式確立自身的行為系統(tǒng)和權(quán)力運行機制。
第五，提高政府能力是綜合性的制度供給。所謂政府能力也就是政府執(zhí)行公共意志的能力，在具體的表現(xiàn)上，是有效地制定和執(zhí)行公共政策，維護公共利益，確立社會普遍遵從的行為規(guī)范，調(diào)整社會關(guān)系，保證社會公正和秩序的實現(xiàn)，推動社會健康發(fā)展的能力。許多人認為，現(xiàn)代社會中，發(fā)展中國家和發(fā)達國家的差距主要表現(xiàn)在政府能力的差別上，特別是在全球化的條件下，政府能力弱決定了一個國家國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力上的弱勢。政府能力是與公共權(quán)力聯(lián)系在一起的，由于政府掌握著公共權(quán)力，因而擁有了強制性的力量，這種力量可以保證法律、法規(guī)、政令、政策等得到強制性的執(zhí)行。但是公共權(quán)力與政府能力并不是等同的，從公共權(quán)力到政府能力還需要一個轉(zhuǎn)化的過程，只有當政府在行使公共權(quán)力時不使公共權(quán)力的性質(zhì)發(fā)生改變時，政府才是有著較強能力的，如果政府的行政人員行使公共權(quán)力時使公共權(quán)力的性質(zhì)發(fā)生了改變，那么政府就不能夠充分地獲得公共權(quán)力賦予它的能力。所以，在作出制度安排時，應(yīng)充分考慮從公共權(quán)力向政府能力轉(zhuǎn)化的機制，切實保證政府通過其行政人員行使公共權(quán)力時，使公共權(quán)力的性質(zhì)不發(fā)生改變。正是在這個意義上，人們才作出“廉潔的政府就是高效的政府”這一判斷的。
最后，需要提醒一點的是，中國的行政改革處在一個特殊的時期：(1)中國的經(jīng)濟改革的原先目標是要仿照二戰(zhàn)后的西方資本主義國家市場經(jīng)濟的模式去建立有中國特色社會主義的市場經(jīng)濟，但是，在中國進行這項工程的時候，出現(xiàn)了世界經(jīng)濟全球化的問題，中國的開放不再是面對著一個靜態(tài)的世界經(jīng)濟，而是面對著一個迅速變動的、前途不定的世界經(jīng)濟。(2)中國的行政改革的理論準備階段，我們大量引進了西方的行政管理理論，而且初步的制度設(shè)計也是瞄準效率中心主義的、官僚制組織結(jié)構(gòu)的制度安排的，但是，這種行政模式在西方正在受到批評和擯棄，以公共管理社會化，政府引進民營方式等為標志的所謂“新公共管理”卻鬧得熱火朝天。在這種情況下，我國的行政改革是選擇西方試圖拋棄了的行政模式，還是跟上西方行政改革的發(fā)展進程，共同探索新的行政模式，就是一個必須認真考慮的問題。如果我們能夠從制度安排的價值目標、價值層面的制度供給和政府實踐運作層面的制度供給這三個層次來考慮我們的制度設(shè)計，我們的制度安排就會進入先進的行列。
