發布時間：2020-04-25所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 【摘要】自人類進入后工業化進程以來，西方社會圍繞治理變革的命題進行了許多理論思考與嘗試，其中，西方的參與治理和多中心治理是兩個具有代表性的治理變革理論，其對城市治理或區域治理也產生了重要影響，對這些流行的西方理論進行反思和研判將有助于我們
【摘要】自人類進入后工業化進程以來，西方社會圍繞治理變革的命題進行了許多理論思考與嘗試，其中，西方的參與治理和多中心治理是兩個具有代表性的治理變革理論，其對城市治理或區域治理也產生了重要影響，對這些流行的西方理論進行反思和研判將有助于我們更好地建構具有中國特色的城市治理實踐與治理理論。中心—邊緣結構，作為一個源于發展中國家的具有較強解釋力和批判力的概念和框架，為這一理論分析和研判提供了有益而獨特的視角。在中心—邊緣的結構視角看來，西方的參與治理理論未能認識到工業社會治理體系中廣泛存在的中心—邊緣結構，其完全是在既有結構內謀求的小修小補。其所謂的參與，實際上是那些處于治理結構“外圍”的單元被卷入結構之中，卻最終被置于“邊緣”的位置，這種西方式的參與也就只能是形式化的有限參與。西方的多中心治理理論部分地認識到了中心—邊緣結構的存在，因而可以被視為結構之外的一次理論嘗試，但這一理論僅僅以“單一中心”而非整個“中心—邊緣”結構作為反思對象，其在對“單一中心”的批判中所提出的“多中心”構想實質上仍然屬于一種中心—邊緣結構。為此，在探索后工業社會的城市治理變革時，我們需要明確提出打破中心—邊緣結構的理論要求與現實任務，走向一種多元治理主體共在共建、共治共享的新型治理體系。
【關鍵詞】參與治理;多中心治理;中心—邊緣結構;共建共享
20世紀后期，人類步入向后工業社會的過渡期，社會在復雜性和不確定性方面迅速增長，人類也開始重新評估和反思工業社會的治理模式，并提出了關于治理變革的形形色色的理論，其中最具代表性和影響力的治理理論當屬西方的“參與治理”(ParticipatoryGovernance)與“多中心治理”(PolycentricGovernance)。這些西方理論對治理的多個層面和眾多領域都產生了深度影響，對城市治理尤其如此。對后工業化進程中這些所謂的變革理論進行反思性考察將有助于我們更好地面向未來去探索符合歷史規律的城市治理理論，對這些西方理論的反思性審查將有助于我們更好地面向中國去建構具有中國特色的城市治理理論。顯然，如果我們認同“前工業社會—工業社會—后工業社會”的分析框架，那么后工業社會的城市治理理論與實踐就應當是一場完全不同于前兩者的新模式。因此，一個顯見的問題就是:這些所謂的變革理論是否真正實現了對傳統治理模式與思維的突破?如果答案是否定的，那么它們充其量就只是對舊模式的修正或補充，而非真正的變革;如果答案是否定的，基于這些理論所做的實踐探索就應當被重新審視。
顯然，對西方理論進行反思性審查，更應當采取非西方的分析視角。興起于發展中國家的中心—邊緣結構視角為這一審查提供了一個有益的分析框架[1]。中心—邊緣結構的理論概念和分析視角已經在諸如國際關系、區域經濟、組織管理、復雜系統、哲學文化等眾多領域得到了不同程度的闡釋，并表現出較強的解釋力和適用性[2];同時，這一視角也顯現出了鮮明的批判力[3]，尤其是對那些產生于西方發達國家的理論主張的批判力。因此，基于這一視角對后工業化進程中出現的這些西方治理理論加以反思，不僅有助于對那些產生于西方發達國家的治理理論進行分析和研判，更有助于突破由發達國家長期把持和壟斷的治理話語，進而建構符合發展中國家現實的城市治理理論。
1結構內的理論嘗試:西方的“參與治理”及其反思
在20世紀七、八十年代以前流行的西方民主理論(即代議制民主或精英民主)在本質上是反對公眾參與的，或者更準確地說，反對實質的廣泛的公眾參與，而僅僅支持有限的形式化的參與，那就是公眾周期性地參與對治理精英的選舉。除此之外，更廣泛的公眾參與(例如在政策議程的設置、政策決議的形成、政策的執行等過程中)并沒有成為理論與實踐的主要部分，以至于熊彼特說，“民主政治并不意味著人民真正在統治。民主政治的意思只能是:人民有接受或拒絕將要來統治他們的人的機會”[4]。傳統的西方民主理論不僅忽略參與，甚至是刻意地排斥公眾參與，因為在這種理論看來，廣泛的真正的公眾參與對民主進而對整個社會都是危險的。而到了20世紀后期，西方社會正是在對傳統民主理論中這些虛偽面向的批判中產生了以強調公眾參與為核心的“參與民主”或“參與治理”理論。而在城市治理領域，一些研究者也試圖引入參與治理的相關主張，將更多的民眾納入城市治理的政策全過程中來[5]。
西方的參與治理理論能夠迅速擴散的原因之一就在于其中的“參與”(Participation)一詞，當我們將所有單元都稱為“參與者”(Participant)的時候，似乎預示了某一決策或行動的所有參與者之間的平等性。然而，事實卻是，這種稱呼僅僅是掩蓋了而不是消除了治理中的不平等。在一定意義上，西方的“Participant”概念與西方的“Citizen”概念類似，都強調了其在權利上的平等(不同的是，參與更強調行動的特征，而公民則強調權利本身)，也就是說，這一理論首先通過賦予所有單元以“參與者”的概念來遮蔽各單元之間的不平等事實。而就治理的實踐來看，這些參與者之間仍然存在著“中心”與“邊緣”的區分，這種不平等的差異是不可能通過統一名稱的方式被消除的。更嚴格地講，當我們考慮到治理的中心—邊緣結構時，我們就會發現，西方的“參與”概念及其理論實際上主要指向的是那些原本根本無法參與到決策和行動當中的“外圍”單元，也就是說，只有“外圍”才有參與與否的問題，當某個“外圍”以某種方式被納入到一個原本被中心把持的決策圈中時，他們從“外圍”進入到了結構之中，進而被認為“參與”到了某項事務之中。但事實卻是，他們在整個中心—邊緣結構中只能存在于“邊緣”。簡言之，“外圍”通過參與的方式實現了從“外圍”到“邊緣”的躍遷，這種角色的升遷顯然是受外圍歡迎的。而作為中心，他們原本就是決策者，根本無所謂參與的問題[6]。
西方的參與治理理論的提出是相當自然的，它遵循了一貫的線性思維邏輯。正如麥克盧漢指出的，工業化過程中興起的拼音文字、印刷和電影等“熱媒介”由于已經提供給了人們足夠多的內容從而剝奪了人們的參與，或者說使得人們參與的欲望和能力都蛻化了。同樣地，西方民主在設計之初實際上也是排斥公民對治理實踐的參與的，因為民主被認為已經足以實現人民對國家的統治了。也就是說，在西方工業社會的初期，許多社會單元完全沒有參與到具體的治理事務當中，他們是作為“外圍”而存在的。而到了工業社會后期，人們意識到了這一問題，于是很自然地就提出了參與的問題。從權利的角度來看，由于公民的權利是工業社會得以確立的一個重要基礎，對各種權利的不斷強調也成了人們思考和解決一切問題的出發點。這樣一來，當人們發現民眾在政策制定等治理實踐中的缺失，自然而然就提出了賦予民眾以“參與權”的方案。尤其是，當參與的技術性難題由于技術進步得到解決的時候，西方式的“參與”就呼之欲出了。
相關期刊推薦：《城市發展研究》創辦于1994年，是中國科學技術協會主管，中國城市科學研究會主辦的刊發探討如何應對我國城市發展面臨的一系列挑戰的研究成果的學術性刊物，刊載城市規劃、城市地理、城市經濟、生態學以及相關學科的文章。國內外公開發行。目前雜志下設專欄有城鎮化、區域與城市、土地利用、城市規劃、低碳生態城市、住房保障、城市經濟、歷史文化名城保護、社區建設、生態與環境、城市設計、城市減災、城市文化等欄目。
即使對于麥克盧漢這樣已經認識到中心—邊緣結構問題的學者，在思考未來的時候依舊回到了對參與的強調中，“參與”是麥克盧漢關于未來設想———“地球村”———的一個重要方面，“在電力時代，我們的中樞神經系統靠技術得到了延伸。它既使我們和全人類密切相關，又使全人類包容于我們身上。我們必然要深度參與自己每一個行動所產生的后果。我們再也不能扮演讀書識字的西方人那種超然物外和脫離社會的角色了。”[7]羅爾斯在談到參與原則時也說道，“既然憲法是社會結構的基礎，并且是用來調整和控制其他制度的最高層次的規范體系，那么每個人便都有同樣的途徑進入憲法所建立的政治程序中。當參與原則被滿足時，所有人就都具有平等公民的相同地位。”[8]相反，加爾通的表述則明確揭示了西方式“參與”的虛偽性(盡管他沒有著重討論這一問題)，對于中心與邊緣而言，“一邊是為了參與到行動者之間的互動而被迫采取一定的行動者內部發展模式;而另一邊卻截然不同，他們無需如此，他們能夠自由決策，而不受整個社會機制的脅迫。”[9]這就是在既有的中心—邊緣結構內呼吁西方式“參與”的實質或結果。對于外圍而言，要么參與到結構中成為邊緣，要么完全游離于結構之外，在這兩種“選擇”之中，外圍通常會選擇前者，但接受前者也就意味著要接受整個結構，意味著“被迫采取一定的”發展模式。而對于中心，他們不存在是否參與的問題，他們本身就可以自由決策。
在傳統的具有中心—邊緣結構的治理體系中，西方式“參與”就只能成為形式化的參與，即使制度設計者懷著良好的心愿，也會被整個結構改造為被中心控制的形式上的參與。參與的形式化反映在，對于參與者、參與條件、參與形式與過程甚至參與結果都是被中心嚴格設計和控制的，因為中心顯然不希望“參與”成為決策中的一個不確定性因素，他們希望將一切可能的不確定因素都納入可控的范圍內。即使承認和呼吁所有主體的所謂“參與權”，所有主體也并非都有參與的能力和欲望;即使確實有了參與行為，他們的聲音是否被認真地傾聽，是否真正被反映到了決策當中都是值得懷疑的;縱使參與者的某些聲音匯聚成了某種來勢洶洶的聲浪而使中心決策者不得不認真考慮，中心也有能力只在形式上對此表示尊重和回應。這些問題在不破解治理的中心—邊緣結構的情境下都是值得懷疑的。也就是說，從西方的“參與權”到平等參與的實質之間存在著巨大的鴻溝，在中心—邊緣結構面前，這種參與往往無法實現其預期的目標，反而會讓不平等的中心—邊緣結構變得更加溫和與隱蔽，讓邊緣產生麻痹，認為自己已經可以參與決策了。
簡言之，在中心—邊緣的治理結構未得到破解之前，西方參與治理理論所倡導的“參與”很可能會淪為簡單的形式，而實質上仍然是中心與邊緣間的不平等。事實上，從西方的參與民主理論所遭受的境遇就可以看出這一點，正如在中心—邊緣結構內謀求參與最終導致的只是再一次的結構化(將外圍卷入結構之中并成為邊緣)一樣，在代議制民主仍然是西方國家實現治理的主流模式的情況下，謀求參與民主的結果就只能是“向代議制民主妥協”，最好的情況也只能是，“不是對代議民主的取代，而是補充”[10]。在我們引介西方的相關理論和主張時，有必要對其進行仔細的甄別，才可能構建符合中國現實的城市治理模式，進而促進社會公眾真正成為城市治理中的治理主體。
2結構外的理論嘗試:西方的“多中心治理”及其反思
在20世紀后期出現的幾乎所有有關治理問題的西方式思考中，對傳統治理模式的一個共同的批判都指向了對某種單一權威的批判，而這種批判在建構未來治理理論方面則指向了治理主體的多元化。其中，西方的多中心治理理論對這一點做出了最突出的強調，甚至在一些學者看來，所有指向治理主體多元化的理論或者包含這一觀點的新的治理理論，至少在形式上，都可以被納入多中心治理的理論譜系之下，或者說，“多中心治理成為這場新的治理的‘革命綱領’”[11]。而城市治理則是這方面一個較為獨特的領域，其特殊性反映在“多中心”所代表的雙重意涵上。一方面，在空間分布的意義上，“多中心”意指區域規劃與發展必須從傳統的中心—邊緣格局轉向多重中心;而另一方面，在治理的意義上，“多中心”則意味著，城市治理要從少數精英決策的模式轉向多元主體共同治理的模式[12]。
與諸如西方參與治理理論這些沒能意識到中心—邊緣結構進而也只能在既有結構內進行小修小補的理論努力相比，西方的多中心治理理論(至少其中的部分學者)則是在認識到了中心—邊緣結構的前提下進行理論思考的，同時也在一些層面上提出了打破這一結構的要求。但是，總的來說，這一理論的缺陷，一方面在于其不全面性和不徹底性，即對于中心—邊緣結構的認識的不全面，以及在提出打破中心—邊緣結構的行動要求時所表現出的不徹底性;另一方面，在于建構中心—邊緣結構的破解方案時通常又不自覺地回到了中心—邊緣的思維模式之中。因此，在一定意義上，我們可以將西方的多中心治理理論稱為中心—邊緣結構外的一次理論嘗試。
邁克爾·博蘭尼(MichaelPolany)在《自由的邏輯》中的相關論述通常被認為是多中心(Polycentricity)概念的源頭。博蘭尼首先闡述了科學共同體的組織問題，他認為科學和學術得以發展的重要原因就在于它是一種多中心的相互協作的組織，而不是由某個單一權威加以統合和支配的結構，也不同于個體追求個人利益(但不妨礙他人同樣權利)的功利主義。“將選擇及探求各自問題的機會給予那些成熟的科學家，被設定為在公共的事業當中，所有科學家協同努力之最佳利用的結果……而任何靠上級權威的指令來進行配合的企圖，都必定會破壞他們之間合作的有效性。”[13]由于多中心共享著一個共同的價值和理想，無需單一權威加以協調，他們就可以自發地形成合作的狀態。顯然，博蘭尼所描繪的并不是現實的科學共同體，而是他關于這一共同體的幻想。在現實中，科學共同體內部也明顯分化為由少數人組成的核心圈層和數量眾多的邊緣者，中心圈定義著整個科學圈的出版標準、創新標準和評價機制，而邊緣者只能努力在這些標準下行動。更重要的是，在工業社會中，所謂科學家只是科學從業者罷了，科學共同體不可能是全社會中一個獨立的有著某種共享價值的“象牙塔”，社會中權威的力量顯然會輻射到社會的每一個角落，包括科學從業者中間，在那里，同樣存在著單一權威協調的事實，少數人掌握權威，多數人膜拜權威。
這樣一來，博蘭尼以科學共同體的觀點引申到其他社會現象所做的闡釋也就站不住腳了。事實上，這可能是他所預設的論述目標所決定的，那就是否定“唯一中心的計劃化”的計劃經濟，而宣揚資本主義的自由市場。將工業社會生產體系中的多個工廠稱為多個生產中心，這種“多中心”無論如何都不是我們在中心—邊緣結構的意義上所討論的多中心。博蘭尼聲稱，每個生產中心根據市場上其他主體的行為調整自己的行為，就像每個科學研究者在其他研究者的理論的基礎上進行借鑒與批判所做的調整一樣，總體的自由秩序就是這樣形成的。為此，他還構建了著名的“負重六邊形”的多中心結構對此加以說明。如果將這種觀念視為多中心，如果認為放棄了所謂的計劃經濟而接受資本主義的利潤獲取機制就是多中心的話，那么我們說，它仍然是在既有中心—邊緣結構內的掙扎。首先，這種觀念未能將多種具體的社會形態放置在“工業社會”的大概念下進行解讀，當我們嘗試尋找二者的共同點時，所有的經濟組織形式都包含了一定的計劃因素和市場機制。類似地，如果我們采用抽象的總體視角去觀察一個社會，也就不會將其中的科學共同體視為某種特殊的存在物了。其次，資本主義世界體系本身就是中心—邊緣結構的。當我們考慮到諸如普雷維什、依附論以及加爾通等人關于資本主義世界體系的中心—邊緣結構的論述時，我們就會看到，博蘭尼的多中心根本就是虛假的，甚至可能導向對中心—邊緣結構的維護。第三，博蘭尼的多中心僅僅是從經濟視角出發的，而中心—邊緣的結構視角顯然尋求的是對經濟、政治和社會的綜合分析。這樣一來，當后人試圖從他的理論中尋找閃光點去思考公共領域中的問題時必須謹慎，這種多中心“無法脫去其價值背后利潤獲取的‘固有記憶’，這是與公共領域治理基本原則不相符合的”[12]。
奧斯特羅姆的多中心仍然如此，盡管他將經濟多中心的觀念用來思考公共領域的問題，但是，他所謂的多中心同樣只是將那種單一權威的集權體系作為批判對象。在奧斯特羅姆看來，美國的憲法和聯邦體系就是多中心的，甚至按照他的理解，任何現代的存在權力分立與制衡的政治體制也都可以被稱為多中心的，因為能合法使用強制性權力的不再是某一個人，權力———具體地說，決策的權力———是分散的。“如果一個政治體系具有許多相互獨立的決策中心，那么我們就稱它是一個多中心(Polycentric)的政治體系。”[14]在這個意義上，奧斯特羅姆指出，在多中心與單一中心之間是緊密關聯的，一個單一中心的體系并不完全排斥多中心的存在，因為在奧斯特羅姆的定義中，似乎單中心與多中心只是具有決策權的人數與服從權力的人數之間的比例關系的問題，“在任何政治體系中都必然存在著決策能力的不均衡分布現象……在單一中心(Monocentric)的政治體系中，在享有‘最終權威’的人與那些服從于這一權威的人之間，他們在決策能力上是極度不平等的。而一個多中心政治體系的本質特征在于……‘治者’與‘被治者’之間在權威上的不平等是被特別限制的，以至于‘治者’也要服從于法‘治’，并且被要求服務于‘被治者’。”[14]顯然，這樣的多中心仍然是中心—邊緣結構型的，因為工業社會的任何一個治理結構都明確規定了治者應當受制于法律，但是，這些規定絲毫沒有改變中心與邊緣之間的不平等格局。反過來說，也正是因為他們沒能意識到中心—邊緣結構的存在，他們甚至認為在單中心和多中心之間是相通的。
SCISSCIAHCI
