發布時間：2020-03-19所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：自然生態空間是人類賴以生存和發展的物質基礎和空間載體，自然生態空間用途管制制度建設是實現國土空間治理現代化的重要內容。本文通過對我國自然生態空間用途管制試點的調研，在了解試點地區工作進展的基礎上，分析存在的主要難點與問題，結合江蘇實
摘要：自然生態空間是人類賴以生存和發展的物質基礎和空間載體，自然生態空間用途管制制度建設是實現國土空間治理現代化的重要內容。本文通過對我國自然生態空間用途管制試點的調研，在了解試點地區工作進展的基礎上，分析存在的主要難點與問題，結合江蘇實際，提出要加強基礎研究掌握核心問題、建立統一調查標準用途分類標準、完善配套制度建設和加強信息技術支撐等方面的建議，以期為江蘇省推進自然生態空間用途管制工作提供參考。
關鍵詞：自然生態空間用途管制經驗與問題建議江蘇
面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，將生態文明建設提到前所未有的高度。自然生態空間是人類賴以生存和發展的物質基礎和空間載體，科學劃定自然生態空間、加強自然生態空間用途管制，是構建國土空間開發保護制度的重要手段，也是十九大報告提出的“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”目標的落實載體。按照中央總體部署，2017年3月，國土資源部印發了《自然生態空間用途管制辦法(試行)》,在福建、江西、河南、海南、貴州、青海等所轄市縣開展試點工作�？紤]到已有工作基礎、區域差異和發展階段等因素，經地方申請，同意上海、浙江、甘肅等省市參照開展試點探索。本文通過對我國自然生態空間用途管制試點的調研與分析，提岀相關建議，以期為江蘇省開展自然生態空間用途管制工作提供參考與借鑒。
1我國自然生態空間用途管制試點基本情況
自然生態空間用途管制試點地區的工作任務包括開展調查評價、劃定保護范圍、制定準入條件、落實空間用途、制定轉用規則、創新管護模式和做好效果評估。根據《自然生態空間用途管制試點方案》，要求在2018年12月之前完成試點實施階段，2019年6月提交成果并完成評估驗收。據統計，大部分試點地區均已啟動該項工作，但進度不一。福建、甘肅、江西、青海四省分別在2017年7〜11月完成試點工作方案，浙江、河南、湖南三省于2018年3〜4月啟動試點工作，在自然生態空間劃定、分級分類管制等方面形成了一定可供借鑒參考的做法。
一是自然生態空間劃定方面。大部分試點地區采用以要素評價為基礎的疊加分析法，即在生態功能重要性評價與生態敏感性評價基礎上，結合相關規劃，確定自然生態空間范圍。如甘肅省古浪縣將城鎮建設用地開發適宜性、農業功能適宜性和生態功能重要性評價結果進行空間疊加分析，結合主體功能定位，劃定生態空間布局⑴;福建省在生態紅線劃定成果的基礎上，將相關規劃確定的禁止開發區、限制開發區中的自然保護區、森林公園、風景名勝區、水源保護區、蓄滯洪區、其他保護區等均納入自然生態空間。
二是自然生態空間分級分類體系建立方面。福建省根據生態主導功能將自然生態空間劃分為生態環境安全控制區、生態連通功能區、自然與文化遺產保護區、人居保障與風景旅游功能區和其他保護區;甘肅省古浪縣根據資源本底類型將自然生態空間劃分為森林、草原、河流、濕地和荒漠等五類生態空間。
三是自然生態空間用途管制方面。對生態保護紅線和一般生態空間實施分級管制�？臻g準入條件上，試點地區充分利用發改、環保等有關部門制定的限制和禁止產業目錄和負面清單等資料，針對不同分級和類型的自然空間，生態保護紅線內采取正面清單管理，一般生態空間則采取負面清單管理。
2面臨的突出問題
2.1試點改革合力有待加強
部分自然生態空間用途管制試點地區承擔了多項改革任務，例如福建省武夷山市，既是自然生態空間用途管制試點地區，也是國家公園體制改革、自然資源統一確權登記和第三次全國土地調查的試點地區。這些改革任務與自然生態空間用途管制試點具有較強的關聯，但由于各項改革任務之間進度不同、銜接配合不夠，難以形成改革合力。
2.2現有空間規劃繁多，空間管制范圍不_致
我國空間規劃種類繁多、體系龐雜，不同部門的規劃從不同角度對國土空間進行分區，如自然區劃、農業區劃、生態功能區劃、土地利用分區、主體功能區劃等。同一區域各類空間規劃內容交疊且用地布局不盡一致、協調性較差，導致不同部門的規劃管理制度之間存在一定矛盾與沖突，如較多規劃中涉及自然保護區、風景名勝區.但存在四至范圍模糊甚至邊界不一致的問題，導致空間管制范圍不一致W
2.3部門標準不統一，用途管制規則制定難度大
在自然資源部成立之前，自然生態空間涉及的相關用途管制實施分散于國土、環保、林業、農業和海洋等部門，其所依據的法律法規、基礎數據、定義范圍、類型劃分、用途管制內容及管理措施等標準體系并不統一。如何整合分散的管制措施，建立相互銜接協調的自然生態空間管制規則及準入清單，難度較大3】。
2.4部門權責劃分不清晰，缺乏有效的協調機制
國家機構改革之前，國土空間和自然資源管理碎片化.相關管理涉及國土空間管理和資源用途管制的部門多達十余家，多頭管理問題突出。管理碎片化，導致沒有一個部門對特定區域的自然資源問題真正負責，各方權責如果發生沖突、矛盾，缺乏規范化、法治化的調解機制。此外.部門管理對象存在交叉，職責界限不夠清晰.管理和治理均缺乏整體性和全局性臼。
相關期刊推薦：《青海國土經略》(雙月刊)創刊于2002年，由青海省國土資源科技信息中心主辦。本刊以鄧小平理論和江澤民“三個代表”重要思想為指導，遵循理論與實踐結合的辦刊方針，以展示青海國土風貌，指導全省資源開發為宗旨，面向國土資源系統、科研院所、礦山企業和關心國土資源事業的社會各界人士。
3幾點思考
基于自然生態空間用途管制試點開展情況，結合江蘇省實際，提出相關建議。
3.1加強基礎研究，明問題探路徑
扎實開展自然生態空間資源調查與評價研究，了解各部門管理職能及其涉及的各類空間性規劃，梳理各部門現行各類用途管制與項目管理審批流程，把握江蘇省自然生態空間類型與特點，以及管制分區與轉用許可等自然生態空間管理過程中存在的問題。對江蘇省已有相關空間劃定成果，如資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價等進行分析與評價，做好與自然生態空間劃定工作的銜接與處理。結合全國試點工作中遇到的重點、難點問題，積極開展自然生態空間現狀評價與劃定、空間分區與管制、用途轉用審批、生態補償機制等方面的基礎研究，豐富理論成果，為全省自然生態空間用途管制工作提供理論支撐。同時，根據自然生態空間類型特點，可選取典型地區，開展市縣探索工作，形成適用于江蘇省的自然生態空間調查標準、自然生態空間劃定方法、用途分區與管制規則、保障措施等一整套工作規范。
3.2統一制定標準，強化規范引導
自然生態空間用途分類標準要統一。在自然生態空間統一管理的要求下，研究形成以自然生態空間用途管制改革要求為目標、能夠有效服務于全域全類型自然空間用途管制的統一調查評價標準，明確具體的資源調查內容，有利于自然生態空間底數的確定。制定自然生態空間用途分類標準體系，充分與各行各業各類資源有關的國家或行業標準對接，形成服務于全域全類型自然生態空間用途管制的統一分類標準。
自然生態空間劃定要“技術+協調”。由于不同地方的自然生態空間特點不同，各地的自然生態空間劃定技術和用途分區均有差異，要秉承“統籌謀劃、強化協調、創新技術、完善舉措”的思路，遵循“先做加法、再做減法”的原則，做好各類專項規劃、各類生態空間劃定成果、各部門管制規則、相關法律法規等多方面的梳理與協調。充分協調好保護與發展的關系，堅持“山水林田湖草”生命共同體理念，科學合理確定自然生態空間邊界。自然生態空間用途管制規則要“銜接+綜合”
自然生態空間用途管制規則不能將各類用途管制規則進行簡單疊加，也并非重新構建，而是要在現行法律規定框架下，充分利用已積累的各類管制規范和實踐基礎，引入分級分類管理理念，健全完善自然生態空間用途綜合管制規則。因此，規則制定既要符合區域高質量發展需求，又要與現行國家相關法律法規、政策文件、地方規章制度及各部門現行各類用途管制充分銜接，實現從單要素用途管制向綜合要素用途管制轉變，提高自然生態空間用途管制的整體性。
自然生態空間管制要有統一的管制依據。自然生態空間用途管制，是健全國土空間用途管制的重要內容，需在空間規劃體系下開展同。要以國家空間規劃體系改革為契機，研究江蘇省空間規劃體系，通過各類空間規劃的整合，逐步形成省、市、縣不同級別的空間規劃基礎，作為各地自然生態空間管制的依據。在此基礎上，按照空間規劃要求，進一步細化落實對自然生態空間的用途管制，將需要保護的自然生態空間細化落實到每塊土地上。
3.3注重體系創新，完善配套制度
健全用途管制核心制度，嚴格空間用途管制管理。以現有土地用途管制為基礎，將用途管制范圍擴大到所有自然生態空間，將濕地、灘涂、水域、冰川、沙地、荒灘荒坡等自然生態空間的保護和恢復全部納入管制范圍，健全統一的自然生態空間用途管制制度。完善空間規劃和土地利用規劃計劃管理，建立以縣級空間規劃為依據、基于土地用途管控分區和邊界劃定的自然生態空間區域準入制度和開發許可制度。整合現有農地轉用、林地占用、草地占用、水域占用等審核和審批制度，建立統一的自然生態空間用途轉用審批制度。
探索建立自然生態空間用途管制利益協調機制。在自然資源資產統一確權登記和管理的基礎上，探索建立協議管護、生態補償等多重利益協調機制。一方面，重視對產權人的直接補償，建立針對產權人的利益協調補償機制，協調用途管制者與產權人之間的矛盾沖突;另一方面，嘗試建立突破地方行政區域限制的橫向生態補償制度，構建完整的核算體系、支付體系和監督體系。探索建立自然生態空間監測督察制度實施自然生態空間調查評價制度以及資源環境承載力監測評估制度，將自然生態空間保護納入土地督察和環保督察職能范圍，加強對地方政府履行用途管制職責情況的監督檢查。
3.4深化信息平臺建設，加強技術支撐
充分運用不動產登記信息平臺建設成果，在國土空間基礎信息平臺建設要求框架下，建設自然生態用途空間管制數據模塊，嵌入國土空間規劃數據庫，接入國土空間基礎平臺，為市縣開展自然生態空間用途管制工作提供統一的信息平臺，也為自然生態空間動態監管提供數據技術支撐。依托統一的國土空間信息化平臺，構建部門協同管理機制，全面提升行政部門的綜合管理能力。
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