發(fā)布時(shí)間：2019-11-29所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:健全全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分。國(guó)土資源部組建以來(lái)，我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制得到不斷健全，但全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、所有者權(quán)益不落實(shí)、中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)不夠?qū)Φ龋约爸貙徟p監(jiān)管等問(wèn)題不
摘要:健全全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分。國(guó)土資源部組建以來(lái)，我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制得到不斷健全，但全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、所有者權(quán)益不落實(shí)、中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)不夠?qū)Φ龋约爸貙徟p監(jiān)管等問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，影響了全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的統(tǒng)一行使。以統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)為依據(jù)，本文提出了積極構(gòu)建新型的自然資源資產(chǎn)管理體制。
關(guān)鍵詞:自然資源資產(chǎn);全民所有;管理體制;格局
建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的體制，是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求。黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院不斷加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，將自然資源資產(chǎn)管理體制改革提到重要議事日程。黨的十九大明確指出，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)組建自然資源部，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)提供了體制保障。健全全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制，對(duì)于促進(jìn)自然資源的保護(hù)，加快建設(shè)美麗中國(guó)，切實(shí)維護(hù)國(guó)家所有者的權(quán)益具有至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理的基本現(xiàn)狀
(一)逐步形成了以有償使用制度為核心的管理體制
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。國(guó)家在行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的同時(shí)，逐步呈現(xiàn)出所有權(quán)與使用權(quán)相分離及自然資源資產(chǎn)有償使用的格局。20世紀(jì)50年代—70年代末，處于自然資源資產(chǎn)管理體制缺失階段。國(guó)家全面直接行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，禁止自然資源流通，政府通過(guò)行政劃撥的方式負(fù)責(zé)資源配置，資源被無(wú)償使用。20世紀(jì)70年代末—90年代初，處于自然資源資產(chǎn)管理體制的探索階段。雖然國(guó)家在制度層面提出了所有權(quán)與使用權(quán)相分離，創(chuàng)設(shè)了探礦權(quán)、采礦權(quán)、林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，但自然資源資產(chǎn)卻被無(wú)償?shù)厥谟栝_(kāi)發(fā)者和利用者。20世紀(jì)90年代中期至今，處于自然資源資產(chǎn)管理體制逐步形成階段。在自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離的基礎(chǔ)上，實(shí)行自然資源資產(chǎn)的有償使用制度，奠定了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)，形成了當(dāng)前自然資源資產(chǎn)管理體制的雛形，但并未設(shè)立獨(dú)立的自然資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)[1]。
(二)自然資源管理部門行使資產(chǎn)管理的職責(zé)
目前，我國(guó)尚未設(shè)立單獨(dú)的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，自然資源管理部門承擔(dān)著擔(dān)資產(chǎn)管理和資源監(jiān)管的雙重職責(zé)，呈現(xiàn)相對(duì)集中、分類分級(jí)的特點(diǎn)。鈾礦等重要的自然資源資產(chǎn)由中央政府代表國(guó)家行使所有權(quán)，一般的自然資源資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家行使所有權(quán)。例如，自然資源部門在履行用途管制的同時(shí)，負(fù)責(zé)土地、礦產(chǎn)等資產(chǎn)管理職能，在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)管理方面負(fù)責(zé)行政許可，依法管理礦業(yè)權(quán)的審批登記發(fā)證和轉(zhuǎn)讓審批登記，征收資源收益[2]。總的來(lái)看，我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理體制呈現(xiàn)橫向適度分離，縱向相對(duì)獨(dú)立的特點(diǎn)。但管理體制不完善等深層次的癥結(jié)逐步顯現(xiàn)，不斷暴露出全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、所有者權(quán)益不落實(shí)等問(wèn)題。
二、我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理面臨的主要問(wèn)題
(一)所有權(quán)人不到位，所有者權(quán)益不落實(shí)
1.所有者的地位模糊弱化，產(chǎn)權(quán)主體被虛置
我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》等現(xiàn)行法律規(guī)定了自然資源屬于國(guó)家所有(法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外)，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，但國(guó)家作為全民所有自然資源所有者的地位模糊弱化，產(chǎn)權(quán)主體不夠明確，各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系缺乏明確的界定。在實(shí)際操作過(guò)程中，由于事實(shí)上存在的委托代理制和分級(jí)管理，各級(jí)政府行政管理部門行使所有者代表的職能，國(guó)有自然資源資產(chǎn)往往被地方、部門、社團(tuán)或個(gè)人實(shí)際占有[3]。自然資源所有權(quán)邊界不夠清晰[4]，全民所有與集體所有、全民所有中央政府直接行使所有權(quán)與全民所有地方政府代理行使所有權(quán)的邊界模糊，致使國(guó)有自然資源產(chǎn)權(quán)主體被虛置。
2.所有者權(quán)益維護(hù)不夠嚴(yán)格，造成資產(chǎn)收益流失
自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位造成所有者權(quán)益不細(xì)化、不落實(shí)。國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有者的權(quán)益保護(hù)不嚴(yán)格，被固化為部門和地區(qū)利益。市場(chǎng)化出讓程度較低，資產(chǎn)收益不斷流向某些地區(qū)、部門和集體，甚至是個(gè)人的口袋，造成國(guó)有自然資源資產(chǎn)大量流失。礦產(chǎn)資源國(guó)家所有體現(xiàn)不充分。國(guó)有建設(shè)用地尚未充分體現(xiàn)全民所有權(quán)益，國(guó)有農(nóng)用地和未利用地所有權(quán)管理制度缺失，資源權(quán)益不細(xì)化、難以落實(shí)。在土地資源領(lǐng)域，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，僅有30%上繳中央財(cái)政，70%留給地方人民政府。一些地方以劃撥方式取得國(guó)有農(nóng)用地和未利用地的使用權(quán)，實(shí)際卻成為土地所有權(quán)行使主體，享有土地所有權(quán)人擁有的占有、使用、收益和處分等各項(xiàng)權(quán)利，即基本上是“誰(shuí)占有、誰(shuí)處置、誰(shuí)收益”，國(guó)家作為法定所有者代表并未享有相應(yīng)收益。一些國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、草場(chǎng)的土地，所有權(quán)人雖然是國(guó)家，但實(shí)際上是卻淪為地方和企業(yè)自管自用，以事實(shí)擁有者的身份占據(jù)著利益。
(二)中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)不夠?qū)Φ龋绊懥俗匀毁Y源資產(chǎn)保護(hù)
分稅制改革以來(lái)，中央政府與地方政府之間的事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)象較為突出[5]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，全國(guó)一般公共預(yù)算總收入中，中央與地方的占比分別為45.5%和54.5%，而同期中央與地方財(cái)政支出占比分別為14.54%和85.46%，地方政府拿著一半左右的財(cái)政收入，卻承擔(dān)著絕大部分的財(cái)政事權(quán)。中央與地方對(duì)于自然資源資產(chǎn)的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分不夠合理，影響了地方政府對(duì)自然資源資產(chǎn)保護(hù)的積極性。央地事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配，中央審批事項(xiàng)多，事中事后監(jiān)督管理不到位[6];自然資源資產(chǎn)收益分配在各級(jí)政府之間不合理，資源所在地政府往往要承擔(dān)更多事權(quán)。對(duì)于全民所有重要的自然資源資產(chǎn)保護(hù)，中央承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任過(guò)低，地方政府承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任過(guò)大，與自身財(cái)權(quán)不匹配，為了獲取資產(chǎn)收益，生態(tài)保護(hù)往往為資源開(kāi)發(fā)讓路，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷占用生態(tài)屬性較強(qiáng)的天然濕地、海域?yàn)┩康壬鷳B(tài)空間。對(duì)于重要生態(tài)功能區(qū)的國(guó)有公益林，地方承擔(dān)了較大比重的管護(hù)費(fèi)用，中央財(cái)政劃撥的管護(hù)費(fèi)過(guò)低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，福建省國(guó)有公益林的管護(hù)費(fèi)中，地方財(cái)政支出為17元/畝，中央財(cái)政支出僅為5元/畝。《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，“我國(guó)自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)，由保護(hù)區(qū)所在地的縣級(jí)以上地方人民政府安排，國(guó)家僅對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助”。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，個(gè)別自然資源資產(chǎn)的實(shí)際控制人片面追求自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽視其生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)開(kāi)采、地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等商業(yè)行為時(shí)有發(fā)生，造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞。
(三)重審批輕監(jiān)管，造成資產(chǎn)監(jiān)督管理不到位
自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用的前期審批程序設(shè)計(jì)相對(duì)復(fù)雜、嚴(yán)謹(jǐn)，但一旦進(jìn)入開(kāi)發(fā)利用環(huán)節(jié)，部門之間缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，許多監(jiān)管不到位、難落地，甚至存在以批代監(jiān)管的現(xiàn)象，容易產(chǎn)生少批多用，合同約定履行不嚴(yán)格等問(wèn)題。以劃撥形式配置的公益性土地，在某些地區(qū)存在變更用途的現(xiàn)象;以出讓形式配置的土地，存在供而不用等閑置問(wèn)題。礦業(yè)權(quán)出讓后的監(jiān)管不到位，存在越層越界開(kāi)采等違法活動(dòng);礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)礦山復(fù)墾的合同約定不履行，造成“資源拿走污染留下、財(cái)富拿走貧困留下”等問(wèn)題。海域使用權(quán)重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象較為突出，海洋行政主管部門往往沒(méi)有對(duì)海域使用權(quán)配置后的情況進(jìn)行必要的跟蹤管理，導(dǎo)致少批多用或改變填海用途等現(xiàn)行的發(fā)生。
三、國(guó)外自然資源資產(chǎn)管理的典型經(jīng)驗(yàn)
(一)以維護(hù)國(guó)家利益為基礎(chǔ)，加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)的收益管理
國(guó)際上，澳大利亞等國(guó)家把自然資源資產(chǎn)納入政府資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理[7]。政府為確保法律和財(cái)務(wù)管理的規(guī)范與統(tǒng)一，制定一些相關(guān)的財(cái)務(wù)管理規(guī)則，對(duì)各類自然資源資產(chǎn)的收益作出指導(dǎo)性規(guī)定。自然資源管理部門負(fù)責(zé)征收資產(chǎn)收益并上交財(cái)政。美國(guó)內(nèi)政部在礦產(chǎn)資源管理局以外單獨(dú)設(shè)立自然資源收益辦公室負(fù)責(zé)對(duì)礦產(chǎn)和原油開(kāi)采征稅。在自然資源資產(chǎn)收益的收支模式和管理上，主要有“收支兩條線”和“收支一體”兩種模式。“收支兩條線”是國(guó)際通行的做法，該模式由資源管理部門負(fù)責(zé)征收自然資源資產(chǎn)收益，并全額上繳財(cái)政管理部門，自然資源資產(chǎn)管理的公共性開(kāi)支則由財(cái)政管理部門撥付，用于自然資源資產(chǎn)管護(hù)。資產(chǎn)征收與支出相分離，提高了資金使用效益，有效防止了貪污腐敗。在“收支一體”模式下，自然資源資產(chǎn)收益和公共性支出全部由資源管理部門負(fù)責(zé)[8]。
(二)以公共利益為前提，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與生態(tài)保護(hù)的同步發(fā)展
生態(tài)保護(hù)優(yōu)先是發(fā)達(dá)國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理的基本理念。自然資源資產(chǎn)的私有化帶來(lái)了環(huán)境問(wèn)題的激化[9]。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家率先實(shí)現(xiàn)了自然資源管理與生態(tài)保護(hù)融合發(fā)展，資產(chǎn)管理與生態(tài)保護(hù)同步進(jìn)行。20世紀(jì)70年代末，隨著國(guó)際環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家逐步強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)的管理，在保留部分自然資源資產(chǎn)為政府所有的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)私有自然資源資產(chǎn)的管制，即在私人所有權(quán)的基礎(chǔ)上附加了生態(tài)保護(hù)和用途管制等方面的限制。例如，英國(guó)國(guó)家林業(yè)委員會(huì)既負(fù)責(zé)國(guó)有林采伐的行政審批，又負(fù)責(zé)對(duì)私有林采伐頒發(fā)許可證，確保森林生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展。
(三)以信息化為手段，支撐自然資源資產(chǎn)管理
加快大數(shù)據(jù)發(fā)展是自然資源管理創(chuàng)新的關(guān)鍵。大數(shù)據(jù)發(fā)展至今，帶來(lái)的不僅是技術(shù)的變革，還深刻地改變了自然資源資產(chǎn)的管理模式。發(fā)達(dá)國(guó)家利用現(xiàn)代云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等應(yīng)用技術(shù)[10]，為政府提供包括自然資產(chǎn)資產(chǎn)調(diào)查、產(chǎn)權(quán)登記、行政許可、收益管理等在內(nèi)的多元化服務(wù)，促進(jìn)了資源行業(yè)與信息化的深度融合，驅(qū)動(dòng)政府決策向著更靈活、更市場(chǎng)化、更科學(xué)化的方向發(fā)展。另外，國(guó)外自然資源資產(chǎn)調(diào)查注重監(jiān)測(cè)臺(tái)站建設(shè)，為自然資源資產(chǎn)評(píng)估及其科學(xué)決策積累了長(zhǎng)期數(shù)據(jù)[11]。
四、全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制新格局的構(gòu)建
統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，應(yīng)深刻領(lǐng)會(huì)黨的十九大精神，全面貫徹落實(shí)中央生態(tài)文明體制改革總體部署，堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定的原則，厘清全民所有自然資源資產(chǎn)所有則職責(zé)，以健全完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一行使與分級(jí)行使所有權(quán)改革為主線，以資產(chǎn)全程監(jiān)管為保障，在中央與地方兩個(gè)層面積極構(gòu)建公平合理的責(zé)權(quán)利體系，著力解決所有權(quán)人不到位、所有者權(quán)益不落實(shí)的問(wèn)題。依據(jù)黨的十九大、十九屆三中全會(huì)決定，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的體制，應(yīng)夯實(shí)四大基礎(chǔ)、構(gòu)建三大體系和確立兩大機(jī)制。
(一)夯實(shí)統(tǒng)一行使所有權(quán)的四大基礎(chǔ)
1.以強(qiáng)化資產(chǎn)管理職能為基礎(chǔ)，集中統(tǒng)一行使所有者職責(zé)
全面總結(jié)國(guó)家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)、三江源國(guó)家公園和東北國(guó)有林區(qū)等國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)上升為全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制改革的具體措施。以組建自然資源部為契機(jī)，完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，強(qiáng)化全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的集中統(tǒng)一行使。①調(diào)查統(tǒng)計(jì)與資產(chǎn)核算:開(kāi)展全民所有自然資源資產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)和統(tǒng)計(jì)核算，建立資產(chǎn)賬戶，編制資產(chǎn)負(fù)債表，掌握各類自然資源資產(chǎn)的基本特征、數(shù)量和質(zhì)量、分布狀況和權(quán)屬，摸清全民所有自然資源資產(chǎn)的“家底”[12]。②資產(chǎn)登記與發(fā)證:對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，厘清自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界和內(nèi)容。③資產(chǎn)規(guī)劃:以國(guó)土空間用途管制制度為基礎(chǔ)，編制全民所有自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃和自然保護(hù)地規(guī)劃，編制和實(shí)施全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)規(guī)劃。④市場(chǎng)配置:建立全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，依法行政許可，制定市場(chǎng)交易規(guī)則，組織實(shí)施國(guó)有自然資源資產(chǎn)出讓，建立限制性開(kāi)發(fā)自然資源保護(hù)區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，并組織實(shí)施和監(jiān)督。⑤收益征繳:依法征收全民所有自然資源資產(chǎn)出讓、出租等收益，依法征收國(guó)有土地變更用途和規(guī)劃等土地收益，建立全民所有自然資源資產(chǎn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。⑥資產(chǎn)處置:建立以有償使用為核心的資產(chǎn)處置制度，使所有者和使用者的權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)。⑦自然保護(hù)地管理:以國(guó)家公園為載體，推進(jìn)各類自然保護(hù)地的清理規(guī)范和整合，統(tǒng)一履行國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地的管理保護(hù)職責(zé);承擔(dān)重點(diǎn)國(guó)有林場(chǎng)、牧場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)等實(shí)體全民所有自然資源資產(chǎn)出資人職責(zé)。
2.以編制分級(jí)行使清單為基礎(chǔ)，合理劃分中央與地方的權(quán)利邊界
按照礦藏、水流、森林等自然資源在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和國(guó)防領(lǐng)域的重要程度，研究編制全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)清單和空間范圍[13]。對(duì)軍事等事關(guān)國(guó)家安全的國(guó)防用地，應(yīng)由部隊(duì)行使使用權(quán)，中央政府直接行使土地的所有權(quán);新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的土地，是屯墾戍邊、增進(jìn)新疆民族團(tuán)結(jié)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要稀缺資產(chǎn)，應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán)。對(duì)事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的油氣、煤炭、鈾礦、稀土等資源，對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、全球尖精科技發(fā)展和參與全球競(jìng)爭(zhēng)具有重要意義的銻等資源，應(yīng)由中央政府直接行使。對(duì)于東北、內(nèi)蒙古國(guó)有林區(qū)，是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán);對(duì)于兩大林區(qū)內(nèi)重要的野生動(dòng)植物資源和微生物等自然資源資產(chǎn)，對(duì)于保育生物多樣性具有不可替代的作用，應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán)。對(duì)于長(zhǎng)江、黃河等大江大河和黑龍江、鴨綠江等重要跨境河流，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的地位，應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán);大江大河大湖的用水權(quán)，依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)、人口和社會(huì)發(fā)展等因素由中央進(jìn)行統(tǒng)一分配。三江源國(guó)家公園以及東北虎豹、大熊貓等國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使，對(duì)促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)全面修復(fù)具有重要意義。調(diào)動(dòng)地方政府主動(dòng)保護(hù)自然資源資產(chǎn)的積極性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)收益的全民共享。順應(yīng)“放管服”改革需要，下放一般自然資源資產(chǎn)審批權(quán)限，可由地方政府代理行使所有權(quán)，有利于解決信息不對(duì)稱等方面的問(wèn)題，也有利于提高工作效率。
3.以健全產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，落實(shí)所有權(quán)人的權(quán)利
針對(duì)自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、權(quán)益不落實(shí)、相關(guān)權(quán)利人的義務(wù)和保護(hù)責(zé)任不明確等問(wèn)題，強(qiáng)化統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的整體設(shè)計(jì)，明確自然資源資產(chǎn)“歸誰(shuí)有”、“歸誰(shuí)管”和“歸誰(shuí)用”，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[14-15]。加快劃清不同權(quán)利主體之間的邊界，特別是劃清全民所有和集體所有之間的邊界、全民所有不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界、不同集體所有者之間的邊界、不同類型自然資源的邊界。創(chuàng)新自然資源全民所有權(quán)和使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，除生態(tài)功能重要的自然資源之外，可推動(dòng)所有者和使用者相分離，明確占有、使用、收益、處分等權(quán)利歸屬關(guān)系和責(zé)任，使自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人在資源開(kāi)發(fā)利用中實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一，形成權(quán)利人保護(hù)和合理利用自然資源的內(nèi)生機(jī)制。
4.以編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)，全面掌控自然資源資產(chǎn)“家底”
自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是全面掌控全民所有自然資源資產(chǎn)的重要工具。統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)調(diào)查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展自然資源資產(chǎn)綜合調(diào)查，為自然資源負(fù)債表的編制提供可靠“本底”。以《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案的通知》為依據(jù)，凝練呼倫貝爾、湖州和婁底等試點(diǎn)地區(qū)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基本做法，總結(jié)可復(fù)制、能推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。在土地資源、林木資源和水資源核算的基礎(chǔ)上，探索編制礦產(chǎn)資源資產(chǎn)負(fù)債表，將自然資源資產(chǎn)的核算范圍擴(kuò)大到全部國(guó)有自然資源資產(chǎn)。完善自然資源資產(chǎn)核算的技術(shù)方法，強(qiáng)化自然資源、水利和林草等部門的數(shù)據(jù)共享，充分利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，建立全民所有自然資源資產(chǎn)核算平臺(tái)，及時(shí)上傳增減變化，實(shí)時(shí)掌控資產(chǎn)“家底”，為地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)提供決策參考。
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