發(fā)布時間：2019-09-19所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘 要: 縱覽應急管理相關研究，宏觀層面仍較集中于一案三制，微觀層面則較偏好于用不同方法分析不同行業(yè)的應急管理問題，對應急管理全過程的理論與思想創(chuàng)新研究較少。為了能給應急管理研究提供一個新的視角，凸顯應急管理全過程控制的重要性和可行性。研究從
摘 要: 縱覽應急管理相關研究，宏觀層面仍較集中于“一案三制”，微觀層面則較偏好于用不同方法分析不同行業(yè)的應急管理問題，對應急管理全過程的理論與思想創(chuàng)新研究較少。為了能給應急管理研究提供一個新的視角，凸顯應急管理全過程控制的重要性和可行性。研究從時間和資源維度，以高效預防、及時應對、有序恢復三個過程為著力點，通過界定應急管理系統(tǒng)相關要素，設定不同類型災害中個體和政府部門在不同階段的作用; 引入保護行動決策模型( PADM) 和國民經(jīng)濟集成動員( NEIM) 模型及思想，分析其對應急管理全過程的作用和影響，并以此構建響應行動與動員預案實施模型; 最后綜合三階段特征構建災害應急管理全過程模型。
關鍵詞: 災害; 應急管理; 全過程模型; 保護行動決策; 集成動員
近 20 年來我國自然災害與事故災難頻發(fā)，災害與事故發(fā)生過程中城市居民防范與應對意識的薄弱性，以及后期相關政府部門災害響應和災后恢復的低效性，引起人們關注與反思如何從全過程視角對災害應急管理不同階段進行合理控制，進而有效提升災前風險感知，減少人員傷亡、財產(chǎn)損失，加速災后恢復進程。由于災害發(fā)生的不可控性，致使應急管理過程具有不可恢復性和不可替代性，必然不能將全面質(zhì)量管理的思想轉(zhuǎn)接于應急管理的相關研究上。在災害發(fā)生所出現(xiàn)斷點使應急管理過程被分為前、中、后三個階段后，是否具有既高度概括與抽象又較為合理與可行的理論或思想，以指導不同階段的應急管理工作，一方面使受災群眾能夠較好地預防和準備，減少災害發(fā)生時的不當行為以提升存活率; 另一方面使應急管理相關部門能快速高效地做出應急響應，提升不同部門的協(xié)調(diào)配合度以減少傷亡率。探尋該問題的答案或許能為我國應急管理研究提供一個不同的視角和注解。鑒于此，研究在對相關概念進行界定后，提出了災害中階段表現(xiàn)出災害前和災害后間交集的特點，并結合國內(nèi)外最新研究成果，以保護性行動決策模型( PADM) 和國民經(jīng)濟集成動員模型( NEIM) 為支撐，構建了災害應急管理全過程模型，并分析了不同災害階段中“個體”和“政府相關部門”的效用變化。
1 相關研究簡要述評
1. 1 應急管理
于我國應急管理研究發(fā)展路程而言，歷經(jīng)起步到快速發(fā)展并由興盛走向成熟的不同階段[1]。隨著應急管理研究的不斷深入與豐富，學者們確定了應急管理的 PPRR 模型。基于此，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》[2]規(guī)定了應急管理的四個階段。對于公共突發(fā)事件類型，薛瀾等[3]結合國內(nèi)外先進的應急管理經(jīng)驗，將其劃分為五大類型。隨后，2006 年 1 月 8 日國務院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》[4]，總體預案最終將突發(fā)公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件四類，各類型被分為特別重大、重大、較大和一般四個等級。
總結我國應急管理研究成果，目前方法論層面的研究不外乎闡述關于應急管理的階段、類型和等級等方面的分析，以及在這個基礎上衍生出來的能力、體系、機制和法制等方面的研究。如楊青等[5]借鑒國內(nèi)外城市災害應急管理能力的研究成果，建立了基于過程管理的城市災害應急管理綜合能力評價體系。李宏[6]對我國應急管理研究進行綜述性評價后發(fā)現(xiàn)，我國應急管理體系建設中存在有危機與憂患意識不強[7]，應急響應與快速決策能力不足[8]等特點。閃淳昌等[9]對應急管理體制與機制的涵義及其關系進行了重點分析，并提出了深化與完善我國應急管理機制建設工作的總體思路。林鴻潮[10]認為我國當前的重點應是完善應急指揮機構、應急保障體系、現(xiàn)場應急決策三個方面的法律制度。還有一類研究是從原來的成熟的管理學領域派生出來的成果，比如研究物流的學者將研究范圍拓展到應急物流[11]，研究信息管理的學者將研究范圍擴展到應急信息管理[12]等。但是，在方法論沒有突破性進展的情況下，局部的修修補補無助于從根本上提高應急管理的研究水平。這，便是本文的目的。
1. 2 概念界定
為了便于開展研究，首先需對應急管理相關要素予以界定。
依據(jù)應急行為的屬性，可將應急管理系統(tǒng)所涉及的諸多要素分為兩個子集，個體行為和政府行為。依據(jù)災害關聯(lián)對象，可分為受災者和救災者，受災者主要為“個體”( 社區(qū)居民，企事業(yè)單位員工，學校師生等所組成的“人”) ，救災者主要為政府相關部門及其所領導的有組織的群體( 政府職能部門、企事業(yè)單位、社會團體等受國務院或不同層級應急辦所領導和指揮的“組織”) ，因救災活動受政府部門的領導，故將上述“組織”統(tǒng)稱為“政府相關部門”。
依據(jù)災害發(fā)生的時效性，在不考慮次生災害的情況下，可將災害類型劃分為瞬時性災害與持續(xù)性災害，兩類災害的最大差異體現(xiàn)在災害中這一階段。瞬時性災害包括地震、泥石流、爆炸事故等一次性災害，其特征主要表現(xiàn)為持續(xù)時間相對較短，覆蓋面積較大，造成人員傷亡較多，人群對此類災害的反應時間較短，具有較強的突發(fā)性和嚴重性。此類災害對于應急管理過程災害中階段的應對部分而言，不論是“個體”還是“政府相關部門”所占比重均較少，且更需要依靠“個體”的應對能力。持續(xù)性災害則包括洪水、干旱、傳染病等時間跨度較大的災害，其特征主要表現(xiàn)為造成大面積損傷的周期較長，可控性相對較強，有較為充足的時間去減少損失，具有一定的可預測性和先兆性。此類災害應急管理過程災害中階段的應對部分，“個體”所占比重較小，更多依靠“政府相關部門”的響應與救援去減少損傷。
因此，對于不同災害類型，災害中應急管理過程均表現(xiàn)出自災害前至災害后的過渡作用。對于瞬時性災害，這一過程體現(xiàn)出“個體”災害前的延續(xù); 對于持續(xù)性災害，這一過程體現(xiàn)出“政府相關部門”災害后的前期鋪墊作用。倘若每一階段均代表“個體”與“政府相關部門”針對不同災害類型所形成應急能力的集合，據(jù)此可將災害前、災害中和災害后應急管理過程三階段，轉(zhuǎn)化為圖 1 所示的相互關系，即災害中為災害前與災害后的交集。
而不同階段應有相應的模型或方法對其進行理論指導，鑒于應急管理過程不同階段的側重點具有差異性，以及階段二災害中的過渡作用，所選模型或方法須與三階段的特點和內(nèi)容相對應，且主要針對災害前和災害后。經(jīng)過文獻分析，結合國內(nèi)外學者的 學 術 成 果，本文選擇保護性行動決策模型 ( PADM) 與國民經(jīng)濟集成動員模型( NEIM) 作為理論指導應急管理過程研究的工具和方法。
2 保護性行動決策模型
保護性行動決策模型( PADM) 是一個多階段模型，它基于人們對環(huán)境災害和事故災難響應的研究結果而形成( 圖 2) 。PADM 將來自社會和環(huán)境線索的信息與通過溝通渠道傳遞給受風險者的社交資源信息進行整合[13]，強調(diào)暴露于潛在風險的人從外部接收風險信息，由此產(chǎn)生的風險認知來源于這些信息與其基于過往知識而預先存在的信念的結合[14]。PADM 提出，利益相關者的特征直接影響到人們對危害特征的感知，而這又會影響風險感知( 即預期的個人影響) ，并導致其做出最終撤離的決定[15]。它描述了一組中介關系，可以解釋在統(tǒng)計分析中發(fā)現(xiàn)的效應大小的變化[16]。而 PADM 作為一種理論模型，需應用于不同類型的災害研究，才能使其更加完善。近年來，PADM 在三里島危機期間的撤離[17]，民眾對洪水災害調(diào)整的看法[18]，颶風撤離[19]以及大眾召回案件中的消費者行為和心理[14]等方面都有所應用，從實踐方面加強了 PADM 的可操作性。在這些應用中，一些學者以 PADM 為理論基礎，并結合實際案例進行分析; 一些學者根據(jù)其他理論改進了 PADM，構建出新的決策或評估模型。
PADM 對于災害前這一階段具有高度抽象與概括性，涵蓋風險感知與風險溝通的作用和要求。且對“個體”針對不同災害類型，如何選擇合適的社會線索和資源提升風險感知并做出保護性行動決策; 以及“政府相關部門”針對不同特征人群，如何選擇有效的信息傳播方式提升“個體”的災害知識和預防意識，均具有較好的理論指導作用。同時，在“個體”具備不同類型災害的相關專業(yè)知識后，一方面可以在災害發(fā)生時做出較為合理的響應行動以增強自身安全; 另一方面，也能提升同步進行的“政府相關部門”災害響應效果。因此， PADM 能較好地指導階段一中的“個體”行為，從而影響階段二中“個體”與“政府相關部門”的響應效用，進而促進階段三的有序恢復。
3 國民經(jīng)濟集成動員模型
3. 1 國民經(jīng)濟動員與應急管理的關系
國民經(jīng)濟動員主要目的是為了應戰(zhàn)，戰(zhàn)前做好動員準備，戰(zhàn)爭中及時補充所缺物資，戰(zhàn)后實施復員工作。2006 年全國交通戰(zhàn)備會議中，國防動員委員會確立了國防動員“戰(zhàn)時應戰(zhàn)，急時應急，平時服務”的職能定位，此舉肯定了國民經(jīng)濟動員的應急功能。中國共產(chǎn)黨十九屆三中全會以前，我國應急管理工作由國務院應急管理辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，地方各級人民政府作為本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應急管理工作的行政領導機構，負責本行政區(qū)域各類突發(fā)公共事件的應對工作[20]。以天津市為例，天津市政府為全市應急管理工作最高行政機構，由天津市突發(fā)事件應急委員會統(tǒng)一領導重大、特別重大突發(fā)事件應對工作[21]。鑒于天津市應急部門由市應急委員會直接領導，設于市政府辦公廳，而動員單位由國防動員委員會直接領導，掛靠于發(fā)展和改革系統(tǒng)，應急部門與動員部門的組織結構關系具有類似之處。同時，二者也有一定的差異性，若以應戰(zhàn)為目標，則動員要高于應急; 若以應急為目標，則應急高于動員。國民經(jīng)濟動員在應急管理工作中的應急功能體現(xiàn)在，當應急救援過程中出現(xiàn)了救援物資短缺現(xiàn)象時，可發(fā)揮國民經(jīng)濟動員的快速精準動員的特點，在較短時間內(nèi)予以緩解。此時，國民經(jīng)濟動員發(fā)揮作用所執(zhí)行的工作模式為集成動員( NEIM) 。即在應急管理過程中，NEIM 服務于應急，其集成思想又能給應急管理以指導。
3. 2 NEIM 的定義
基于多年從事國民經(jīng)濟動員工作的經(jīng)驗和學術研究的積累，孔昭君提出的集成動員理論[22]對同一行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟動員工作進行合理分工和統(tǒng)籌安排。集成動員為節(jié)約動員時間和成本，提高動員工作效率，以國民經(jīng)濟動員鏈[23]為主線，針對動員對象，以完成動員任務所需行為主體為接口，選擇不同執(zhí)行主體，構建動員聯(lián)盟[24]，并以不同任務中心的方式，通過業(yè)務總線所提供的接口，加入動員鏈。在最高協(xié)調(diào)部門的統(tǒng)一指揮下，按照要求的時間和節(jié)奏，協(xié)調(diào)各行為主體，實現(xiàn)敏捷動員[25]，共同完成國民經(jīng)濟動員任務( 圖 3) 。集成動員上述特點為應急管理工作提供了較好的參考和借鑒。應急管理工作講究的是，按照時序要求合理地分配資源。災害前提供“個體”所需信息資源，以提升其風險感知和應對能力，并且，為“政府相關部門”提前作好應對準備提供必要的信息支撐和決策依據(jù); 災害中提供營救能力資源，以減少人員傷亡和財產(chǎn)損失; 災害后提供食物、重建和工作等資源，以實際行動幫助個體緩解災害創(chuàng)傷。而集成動員最大的特征即為，在準確的時間，協(xié)調(diào)合適的主體，完成所需的任務，達到“快、準、穩(wěn)”的效果。因此，將集成動員思想運用于應急管理，為應急工作提供了另一視角。
3. 3 NEIM 前期準備要素
集成動員是以國民經(jīng)濟動員機制及國民經(jīng)濟動員工作體系為平臺，運用集成化思想，充分發(fā)揮不同職能部門的作用，通過國民經(jīng)濟動員機構的協(xié)調(diào)，在確保完成任務的前提下，盡可能降低資源( 時間、成本、政府相關部門的行政資源等) 消耗，實現(xiàn)敏捷動員與精準動員，從而提升國民經(jīng)濟動員效率。其有效實施離不開國民經(jīng)濟動員前期工作準備，具體包括: ①動員意識，各級各類政府職能部門的動員意識是其在動員活動中有效地發(fā)揮作用并配合完成動員任務的關鍵前提。 ②動員能力與潛力，短期不可再生資源( 如醫(yī)院、消防車等) 和可再生資源的庫存量即為動員能力; 短期可再生資源( 如口罩、帳篷等) 的生產(chǎn)能力( 單位時間的生產(chǎn)量) 即為動員潛力。③動員預案，編制動員預案可以在真正實施動員之前，增強動員意識，提高平時的國民經(jīng)濟動員準備水平。④動員演練，動員預案需經(jīng)過實踐檢驗并不斷完善。為了檢驗動員預案編制是否合理有效，需設定不同情境，有針對性地開展動員演練。在演練過程中，探索組織結構構建、運行機制設立、動員資源調(diào)配、信息交流傳輸、職能部門配合和時間節(jié)點設定等一系列問題�？偨Y相關經(jīng)驗，進一步修訂所編制的動員預案。
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在災害前這一階段中，PADM 強 調(diào) 的 是“個體”行為如何決策才能在下一階段發(fā)揮有效作用，對“政府相關部門”在災前階段行為的要求稍顯薄弱，僅以利益相關者感知概而論之。而 NEIM 前期工作彌補了 PADM 中“政府相關部門”在災前準備階段行為的不足。在 PADM 使個體提升風險感知并合理做出響應行動決策后，“個體”在災害中的有效應對為“政府相關部門”及時響應與救援爭取了時間，進一步提升了 NEIM 的效率，也在一定程度上減少了災后恢復的難度和成本。因此，PADM 與 NEIM 互為補充，共同指導個體與政府部門在整個災害應急管理過程中的行為與實施。
