發(fā)布時(shí)間：2014-09-26所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：從行政效能的價(jià)值取向推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變、公務(wù)員素質(zhì)的提升，不應(yīng)只關(guān)注行政效率的提高，應(yīng)以理念指導(dǎo)行動(dòng)。沒有良好的價(jià)值取向來指導(dǎo)，行政效能的提升缺少方向與動(dòng)力驅(qū)動(dòng)。本文即從公共行政的核心價(jià)值取向公共性，著手進(jìn)行研究與思考，以有助于地方
摘要：從行政效能的價(jià)值取向推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變、公務(wù)員素質(zhì)的提升，不應(yīng)只關(guān)注行政效率的提高，應(yīng)以理念指導(dǎo)行動(dòng)。沒有良好的價(jià)值取向來指導(dǎo)，行政效能的提升缺少方向與動(dòng)力驅(qū)動(dòng)。本文即從公共行政的核心價(jià)值取向——公共性，著手進(jìn)行研究與思考，以有助于地方政府的行政效能建設(shè)。
一、公共性：公共行政的核心價(jià)值
公共性作為公共行政的一個(gè)核心價(jià)值觀，起因于其多方面的公共性特征。公共行政主體掌握著公共權(quán)力與公共資源，自身為一公共組織，服務(wù)于社會(huì)公眾，它所提供的是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，謀求實(shí)現(xiàn)公共利益與公共目標(biāo)。從這里可以看出，從掌握的權(quán)力與資源、組織結(jié)構(gòu)特征、服務(wù)對(duì)象、提供產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)等，它都具有公共性的性狀特征。公共性應(yīng)是其追求的核心價(jià)值所在。
公共性是指以政府及其他公共部門為主體的公共組織 ，在公共事務(wù)的過程中，人與人、人與組織的互動(dòng)所構(gòu)成的認(rèn)知，所形成的具有共同價(jià)值取向的理念。公共性作為一種價(jià)值理念 ，在公共行政的實(shí)踐中，在各個(gè)層面展開。一方面 ，從作用客體的角度看 ， 政府的公共性表明政府要以公共利益為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo) ，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義、提供公共物品與公共服務(wù) ， 創(chuàng)造具有公共精神的意識(shí)形態(tài)為基本內(nèi)涵; 另一方面， 從行政主體的角度看 ，政府的公共性還體現(xiàn)為一種倫理關(guān)系 ， 即政府與公民的倫理關(guān)系 ，這種倫理關(guān)系的延伸 ， 表現(xiàn)為對(duì)政府行為本身的規(guī)范與監(jiān)督 ，體現(xiàn)為公共性對(duì)政府行政的內(nèi)在的道德的約束性。公共性是公共行政的核心理念 ， 它揭示了管理目的的公益性 ，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn); 是一種具有價(jià)值基礎(chǔ)的 “公共性”： 即政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無上的原則 ，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等 ， 都無條件地體現(xiàn)出其公共性;是一種公平與正義的 “公共性”： 即針對(duì)傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向 ，主張社會(huì)的公平與社會(huì)的責(zé)任感; 是一種追求道德與法治的 “公共性”： 即公共性既是政府與公務(wù)員自我內(nèi)在約束的道德規(guī)范又是法律秩序的原則。總之 ，“公共性 ”為公共行政管理活動(dòng)的最終價(jià)值觀 ，是一個(gè)具有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列內(nèi)容的價(jià)值體系。
政府的公共性是一個(gè)歷史范疇 ，經(jīng)歷了公共性喪失與重建的歷史過程。政府公共性的內(nèi)容在不同的歷史階段有著不同的含義與內(nèi)在的規(guī)定性。在古希臘時(shí)期 ， 政府公共性體現(xiàn)著人類對(duì)自身提出的一種道德要求; 在近代， 政府公共性表現(xiàn)為一種法律責(zé)任與義務(wù) ，政府公共性的根據(jù)在于法律的權(quán)威性與合理性的法治過程; 在現(xiàn)當(dāng)代 ， 政府的公共性表現(xiàn)為對(duì)公共利益與公共精神的維護(hù)與追求。公共利益不僅包括對(duì)物質(zhì)利益的追求 ， 而且還包括對(duì)自由、平等和公平等基本政治利益的追求;公共精神內(nèi)含著民主精神、法的精神、公正精神、服務(wù)精神及責(zé)任意識(shí)。政府公共性內(nèi)容歷史演變的過程表明 ，人們對(duì)政府公共性的認(rèn)識(shí)越來越深刻 ，越來越全面 ， 越來越體現(xiàn)屬人性的一面 ，從而也體現(xiàn)出政府公共性對(duì)政府行為的指導(dǎo)性越來越強(qiáng)。
二、從行政效率到行政效能
1、效率凸顯與公共性衰退
美國學(xué)者威爾遜在其著作《行政學(xué)研究》中，確立了政治與行政二分的原則，為公共行政的科學(xué)化定下了基礎(chǔ)。在此原則的發(fā)展研究之下，主流行政理論家主要轉(zhuǎn)向于行政效率的研究。行政效率成為其核心價(jià)值取向。威爾遜認(rèn)為，行政學(xué)研究的目的，在于揭示政府能夠適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行什么工作，以及政府怎樣才能盡可能以高的效率及在費(fèi)用與能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌Ｐ姓䦟W(xué)家懷特曾言：“管理自身就是一種研究對(duì)象，公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)行政學(xué)的目的，就是做到經(jīng)濟(jì)和效率。”古利克也曾說，行政科學(xué)中，無論是公或私，基本的善就是效率。自此，人們?cè)趯?duì)政府及其其他公共部門公共性的探討中，主要以期最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和效率。但是，由于政府在公共行政中過分的管理主義取向，忽略了政府的公共性實(shí)際上是人的公共性，而不是物的公共性，即忽視了民眾對(duì)政府公共性的推動(dòng)與促進(jìn)，因而無法有效地促使公共性目標(biāo)的實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)，甚至出現(xiàn)以民眾少數(shù)的公共性取代民眾多數(shù)的公共性。
同時(shí)，現(xiàn)實(shí)的情況與公共選擇理論學(xué)派做出的理論解釋，在具體的公共行政實(shí)踐領(lǐng)域，政府及其其他公共部門中的官員及工作人員為了自身的利益濫用公共權(quán)力、公共資源，以公謀私，假公濟(jì)私的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚者侵占非公共領(lǐng)域，侵犯公民的基本權(quán)利。政府及其其他公共部門隨著權(quán)力的自我擴(kuò)張，陷入機(jī)構(gòu)臃腫、腐敗、渙散和效率的低下的困境，為公民提供的公共服務(wù)和服務(wù)品質(zhì)下降。同時(shí)，民眾對(duì)政府權(quán)力制約的能力也不斷下降，公共活動(dòng)及其公共性的理論真實(shí)性越來越受到民眾的質(zhì)疑。公共性的價(jià)值理念陷入困境，導(dǎo)致了公共性的衰退。
2、從行政效率到行政效能
效率一詞一般界定為投入與產(chǎn)出之間的比率。行政效率是指行政活動(dòng)產(chǎn)生的效果與消耗的時(shí)間、人力、物力與財(cái)力之間的比率 ，將行政效率放在整個(gè)行政活動(dòng)的過程中來考察。行政效率注重以較少投入獲得較大的產(chǎn)出無可厚非，也是公共行政的旨趣之一。但行政效率較少價(jià)值關(guān)懷，忽視價(jià)值判斷，政府的公共性價(jià)值取向，“善”的追求，即政府所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的公平與正義。國內(nèi)學(xué)者也有關(guān)注研究公共性與行政效率的，學(xué)者周志忍主要研究的是由于公共部門的公共性，如何界定行政效率、公共部門效率的體現(xiàn)方式、公共部門低效率的成因及提供效率的特殊機(jī)制，其中指出了行政效率中的公共性難題，忽視“公共性”是傳統(tǒng)行政效率研究的一個(gè)重要缺陷[1]。行政效率遭遇的缺陷有：一是行政冷漠，二是效率只是一種比值，不包含價(jià)值判斷，三是效率理論沒有解決“為誰執(zhí)政”的問題，混淆了不同社會(huì)政治制度條件下管理活動(dòng)屬性的本質(zhì)區(qū)別，四是效率理論沒有解決“效率”與“公平”的關(guān)系問題[2]。
行政效率的一些問題，使對(duì)行政效率的研究自覺發(fā)掘出其新的方向，有的把功能效率觀引入行政效率的界定，社會(huì)功能的高低成為衡量行政效率高低的尺度強(qiáng)調(diào)行政效率是社會(huì)功能與行政耗費(fèi)之間的對(duì)比關(guān)系。著名學(xué)者夏書章主編的《行政管理學(xué)》中，認(rèn)為行政效率本身就內(nèi)含有社會(huì)價(jià)值性，認(rèn)為效率不能脫離社會(huì)價(jià)值因素，成為中性的東西。因?yàn)樾姓度?人力、物力、財(cái)力)雖可以在一定程度上用金錢或時(shí)間的耗費(fèi)來度量，但行政產(chǎn)出的價(jià)值往往無法用同樣的尺度來衡量。衡量行政管理活動(dòng)的成果，只能通過確定這些成果與總體行政目標(biāo)的聯(lián)系來完成。在具體行政活動(dòng)成果與總體行政目標(biāo)之間，往往沒有直接的同質(zhì)可比性，只有借助社會(huì)價(jià)值判斷，才能確定它們之間的聯(lián)系。所以，社會(huì)價(jià)值體系對(duì)行政效率的評(píng)估和測(cè)定有重要影響[3]。有的學(xué)者認(rèn)為，行政效率就包含行政效能[4]。行政效率的新近研究固然可以擴(kuò)充其內(nèi)涵，但卻較難完善其缺陷。在具體指向上，無法指出它的價(jià)值關(guān)懷在哪里，在行政實(shí)踐中，行政官員與工作人員也無法把握價(jià)值指向。其實(shí)，威爾遜的政治與行政兩分法，就是要?jiǎng)冸x行政的價(jià)值關(guān)懷，讓政治來考慮價(jià)值判斷，行政只是具體執(zhí)行公共事務(wù)，只講效率，不再關(guān)注行政目標(biāo)的多元性及價(jià)值取向。在中國，政府官員沒有如美國存在政治官員與行政官員二分法的內(nèi)容，也沒有選出這兩種官員的不同途徑。中國的政府官員既負(fù)有政治責(zé)任與使命，也有完成公共事務(wù)的行政使命與目標(biāo)，是合二為一的。政府官員要執(zhí)行行政目標(biāo)，達(dá)成政策實(shí)現(xiàn)，不僅要關(guān)注效率實(shí)現(xiàn)，更要關(guān)注價(jià)值去找，注意價(jià)值判斷。在這些困境都需要一個(gè)新的概念來完善，不宜是原來概念的擴(kuò)充，行政效能正是這種需要的滿足。行政效能雖然也有不盡相同的定義，但其關(guān)懷價(jià)值取向是明顯的。效能者，不僅關(guān)注效率，而且更是關(guān)注效果的達(dá)成程度，即其所能達(dá)到的價(jià)值層面。科技論文。效率指產(chǎn)出與投入之間的比較情況，著重?cái)?shù)量層面，效能則指目標(biāo)達(dá)成的程度，著重品質(zhì)層面[5]。效能強(qiáng)調(diào)的是數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一，功效與價(jià)值的統(tǒng)一，目的與手段的統(tǒng)一，過程與結(jié)果的統(tǒng)一。
三、公共性：行政效能建設(shè)中的價(jià)值取向
1、開放性是公共性的基本標(biāo)志，要求公共活動(dòng)具有透明性、公開性。這源于公共權(quán)力的共同分享性，公共權(quán)力為全體公民所共同分享，公共行政應(yīng)由全民共同參與，公共事務(wù)由全體公民共同決定和管理，但此政治理念只有在古希臘思想家的城邦國家才有可能實(shí)現(xiàn)。科技論文。在當(dāng)代，在代議制政府體制下多實(shí)行委托代理制。我國的情況也是如此，由人民代表大會(huì)授權(quán)，委托政府政府來進(jìn)行公共事務(wù)管理。這種委托代理制，使公民與政府發(fā)生了契約關(guān)系，政府與公民均遵守法律，有自己的權(quán)力與權(quán)利邊界。在法律面前政府與公民具有平等性。這樣，在制度設(shè)計(jì)上，公民雖不直接參與公共權(quán)力的分享，但由于政府權(quán)力的擴(kuò)張性及可能自謀私利，公民有責(zé)任也有必要對(duì)委托人進(jìn)行監(jiān)督，是平等地位下的監(jiān)督。這就要求具體的行政實(shí)踐能透明，能讓民眾知情、監(jiān)督，同時(shí)另一面也可以允許民眾參與政府問題的解決。在某些公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的提供上可以引入多元主體，分享社會(huì)利益，共負(fù)起社會(huì)責(zé)任。
在行政效能建設(shè)中，就各地的情況看，以推行政務(wù)公開為載體，有利于這種開放性的實(shí)施。在民眾知情、監(jiān)督的情況下，可以負(fù)起民主行政，讓公民來監(jiān)督政府。在具體實(shí)施中，像廣西政府提出的建立新聞發(fā)言人制度，定期發(fā)布政務(wù)信息，就有利于政務(wù)公開。當(dāng)然，效能投訴中心的建設(shè)，新聞監(jiān)督等則是這種監(jiān)督的有效的制約途徑。
2、公共性是屬人的公共性，其指向于人，應(yīng)是以公民為顧客，即顧客導(dǎo)向型的行政，從而形成由民眾驅(qū)動(dòng)的積極的行政。這就意味公共行政面向民眾，而不是權(quán)力，畢竟公共權(quán)力也是人民授予政府的。政府的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)回繞民眾的具體問題展開，其公共政策要回應(yīng)民眾的需求。同時(shí)，政府與其他公共部門的官員及其工作人員，積極去體察、了解、并積極預(yù)防和解決問題，而不是深居廟堂，應(yīng)本著積極有為的精神滿足群眾的需求。
在具體的行政效能建設(shè)中，各地建立的服務(wù)承諾制、首問負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制、辦事跟蹤制、導(dǎo)辦制等，都具有這種顧客至上主義，積極有為的行政作為，確實(shí)較好地實(shí)現(xiàn)了行政效能的公共性價(jià)值取向，是能達(dá)到行政效能建設(shè)中公共性價(jià)值取向的積極回應(yīng)。
3、公共性，在政府具體的行政實(shí)踐中，掌握公共權(quán)力，對(duì)人民委托的公共權(quán)力負(fù)責(zé)，力求實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，這就要求政府要有社會(huì)責(zé)任感，政府是一個(gè)有責(zé)任的政府。這就意味著政府的公職人員都要承擔(dān)政治、法律和行政責(zé)任。進(jìn)入公共部門，獲得公職，應(yīng)依法行政，按法定程序辦事，不越權(quán)、不濫用職權(quán)，也不玩忽職守，自覺履行職務(wù)工作，對(duì)上對(duì)下負(fù)責(zé)。有重大或故意錯(cuò)失的，自應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，接受法律制裁。
在具體的行政效能建設(shè)中，有崗位責(zé)任制和失職追究制等問責(zé)制度，就是這種負(fù)責(zé)政府，公共性價(jià)值取向的實(shí)施。這就是負(fù)責(zé)任有效率的行政效能建設(shè)。像廣西政府在行政效能建設(shè)中提出責(zé)任追究制，有利于促動(dòng)行政機(jī)關(guān)的作為，擔(dān)當(dāng)行政行為的后果，使效能建設(shè)在具體的公共事務(wù)的實(shí)踐中落到實(shí)處。
4、公共性把政府及其它公共部門自我表達(dá)存在的公共性作為基本的原則，其組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都要體現(xiàn)一種公共性。這種公共性在具體的層面，就是依法行政，即行政權(quán)力要受到制約與規(guī)范，是以權(quán)力機(jī)構(gòu)頒布的法律來約束它，以避免行政權(quán)力的擴(kuò)張、濫用而行部門、個(gè)人之私利，從而自失其公共性的價(jià)值所在。行政機(jī)關(guān)及公職人員應(yīng)按照相應(yīng)的法律、法規(guī)來辦理公共事務(wù)。
如在各地的行政效能建設(shè)中，貫徹《行政許可法》，以深化行政審批制度改革為突破口，就是這種價(jià)值取向之一。當(dāng)然，簡(jiǎn)化行政審批流程，減少相關(guān)審批項(xiàng)目、事項(xiàng)也具有顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)理念。
5、公共性還具體體現(xiàn)于政府官員及其工作人員自我內(nèi)在約束的道德規(guī)范。這固然有道德浪漫主義的情懷，但公共性道德卻始終是官員與行政人員的必備道德素質(zhì)。公共職業(yè)要有公共的精神與信念，最基本的公共精神是責(zé)任感的意識(shí)，所謂“天下興亡，匹夫有責(zé)”，也要有“天下為公”的精神。這樣才有積極的責(zé)任感，努力于公共事務(wù)，以公正、正義之念行社會(huì)治理之事。儒家講：修身齊家治國平天下。修身是為政的基礎(chǔ)，公共性的價(jià)值理念，固然可以通過相關(guān)制度來推動(dòng)、來約束而實(shí)行，但更關(guān)鍵的是要使為政的主體即政府官員及其工作人員要這種理念的養(yǎng)成，以此理念來修身，而理念之養(yǎng)成在“致知、誠意、正心”。對(duì)為政主體即政府官員及其工作人員的人文教育、思想教育公共性理念在行政行為中體現(xiàn)，亦是培訓(xùn)課程中的重要組成部分，也需要公共領(lǐng)導(dǎo)者的親為表率、督促來推行。科技論文。制度設(shè)計(jì)固然可以有價(jià)值取向，但支撐制度之實(shí)施完善與運(yùn)行有效，還需政府官員及其工作人員有公共性的價(jià)值取向來支撐、契合。但還是需有外在制度的公共性價(jià)值取向驅(qū)動(dòng)，才有利于這種制度下人員的思想自覺養(yǎng)成。
同樣，政府及其他公共部門自身作為一種公共組織，也應(yīng)有其組織的道德約束，培育組織的公共性道德，也是當(dāng)下行政效能建設(shè)中應(yīng)注意的。
在具體的行政效能建設(shè)中，就從日常工作中培育，從具體的工作流程做起，以效能監(jiān)察來促使其自覺的道德養(yǎng)成。如各地建立的效能考評(píng)制、效能投訴中心和電子效能監(jiān)察等制度建設(shè)。這就建立起了制度約束機(jī)制，但個(gè)體的自覺養(yǎng)成還需加強(qiáng)人文、思想教育。
6、公平與正義是政府公共性價(jià)值取向中負(fù)起責(zé)任感的重要部分。這是行政效能建設(shè)中還應(yīng)貫徹的具體的公共性價(jià)值取向。
在中國當(dāng)下，社會(huì)進(jìn)入矛盾凸顯期，改革措施的進(jìn)程已不像改革之初能實(shí)現(xiàn)全民受益的局面。當(dāng)下改革的推進(jìn)，總有部分人群的利益受到損失，而人們的利益分化也已進(jìn)入利益多元化時(shí)期。公平與正義成為目下中國政府責(zé)任的關(guān)切主題，也是社會(huì)主義建設(shè)的價(jià)值追求。在行政效能建設(shè)中，政府官員及其工作人員在具體的政府政策、公共活動(dòng)中應(yīng)考慮弱勢(shì)群體的利益補(bǔ)償、扶助和關(guān)懷等，要有公平與正義的價(jià)值關(guān)懷。
總之，行政效能建設(shè)，不應(yīng)只注重效率之提升，而是應(yīng)從價(jià)值取向，從根本著手，以價(jià)值理念特別是公共行政的核心理念——公共性驅(qū)動(dòng)行政體制的轉(zhuǎn)變、驅(qū)動(dòng)工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，從而也根本轉(zhuǎn)變干部的思想作風(fēng)。這是一個(gè)系統(tǒng)的工程，從具體的干部素質(zhì)培育到制度建設(shè)，全員參與、全員共識(shí)，以民眾的驅(qū)動(dòng)到干部的自覺養(yǎng)成，都需全面展開。
