發(fā)布時間：2022-04-02所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：英國絕大部分油氣在海上生產(chǎn)，對于海上石油泄漏的預防與管理應對具有豐富的經(jīng)驗。英國海上石油泄漏相關(guān)法律規(guī)制具有預防為主、監(jiān)管嚴格、應對迅速等特點。對英國的石油污染緊急計劃制度、漏油事故報告制度以及環(huán)境責任規(guī)定等進行了介紹與分析，希望對中國相關(guān)政
摘要：英國絕大部分油氣在海上生產(chǎn)，對于海上石油泄漏的預防與管理應對具有豐富的經(jīng)驗。英國海上石油泄漏相關(guān)法律規(guī)制具有預防為主、監(jiān)管嚴格、應對迅速等特點。對英國的石油污染緊急計劃制度、漏油事故報告制度以及環(huán)境責任規(guī)定等進行了介紹與分析，希望對中國相關(guān)政府部門和企業(yè)提供一些參考。
關(guān)鍵詞：海上石油;泄漏;英國;法律規(guī)制;啟示
第二次世界大戰(zhàn)以來，世界各國為應對激增的石油需求，積極在近海甚至深海進行石油勘探、開發(fā)工作，隨著海上油田的投產(chǎn)，海上石油泄漏事故時有發(fā)生。石油泄漏人海主要有油輪事故(多為天氣原因造成油輪船身斷裂或因航線密集導致油輪碰撞)、海上鉆井平臺爆炸、近海或海上輸油管泄漏以及人為故意漏油4種途徑。除此之外，海上平臺13常作業(yè)也可能導致小規(guī)模的漏油，例如平臺清潔、機械自身用油泄漏等。目前僅有的大規(guī)模故意泄油事件是 1991年海灣戰(zhàn)爭期間，伊拉克軍隊撤出科威特前點燃科威特境內(nèi)油井，造成多達100多萬桶原油泄漏，污染沙特西北部沿海500 km區(qū)域口]。
大規(guī)模的海上石油泄漏不僅會帶來重大經(jīng)濟損失，而且會破壞海水水質(zhì)以及周邊區(qū)域的自然環(huán)境，甚至給當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)帶來毀滅性打擊。美國、英國、法國、意大利及加拿大等世界主要發(fā)達國家都發(fā)生過重大的海上石油泄漏事故。近年來，中國海上石油勘探開發(fā)的規(guī)模與速度不斷增長，同時國內(nèi)90%以上的進口石油通過海上運輸，海上石油泄漏的風險不斷增加，石油泄漏事故也不斷增多。例如2010 年～2011年，黃海和渤海發(fā)生了較大規(guī)模的石油泄漏事故，給相關(guān)企業(yè)、居民和自然環(huán)境帶來了巨大的損失和破壞。
政府和企業(yè)在海上石油泄漏事故的預防及應對中扮演著最為重要的角色，主要職能為監(jiān)督、管理并提供必要的支持。企業(yè)作為實際作業(yè)者或運輸方，是漏油事故預防和應對的主要責任主體，應通過各種制度約束以及技術(shù)手段避免事故發(fā)生。文中介紹了英國政府在管理海上石油泄漏方面的先進做法，希望對我國相關(guān)政府部門和企業(yè)提供一些借鑒。
1英國油氣行業(yè)概況
2013年英國石油產(chǎn)量約為3 800萬t，其中海上石油產(chǎn)量占比超過97%r2j，可以認為英國幾乎所有的油氣產(chǎn)量都來自海上。北海油田是英國最為重要的產(chǎn)油區(qū)域，20世紀50年代發(fā)現(xiàn)該油氣資源，20 世紀70年代開始產(chǎn)油。近10 a來，由于北海油田的老化、成本增加等原因，致使英國油氣產(chǎn)量大幅下降。盡管2013年英國油氣行業(yè)投資強勁，但也僅新鉆勘探井15口，與6年前的44口井相比顯著下降，勘探活動的持續(xù)低迷導致有觀點認為英國油氣行業(yè)面臨50 a來最大挑戰(zhàn)。同時英國石油行業(yè)的生產(chǎn)成本1 a內(nèi)增加了15%，每桶油成本僅2013年就增加了27%，達到了17英鎊[3]。
英國海上石油開采的重要地位決定了該國海上油氣活動規(guī)制的重要性。英國政府對于海上油氣活動相關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定非常嚴格，對漏油事故的預防和治理是其重點內(nèi)容之一。英國政府通過完善的法律法規(guī)建立了預防為主、嚴格監(jiān)管、迅速應對的漏油事故管理體系，并在漏油事故管理方面保持著較好的記錄。據(jù)統(tǒng)計，在2001～2011年，英國共發(fā)生原油泄漏事故4 123件，導致8 582桶原油泄漏。最近10 a內(nèi)英國發(fā)生的最為嚴重的漏油事故是2011—08北海Gannet Alpha平臺的漏油事故，共導致超過218 t的原油泄漏。
2英國環(huán)境法法律淵源
海上石油泄漏相關(guān)法律是英國環(huán)境法的組成部分，既有專門立法，也包含分散在不同法律中的相關(guān)規(guī)定。對英國環(huán)境法法律淵源的分析是理解海上石油泄漏相關(guān)法律的前提與基礎，法律淵源在文中指具有法律效力或能夠作為法官判案依據(jù)的法律規(guī)則的來源和出處，依照此標準，英國環(huán)境法淵源可分為國際法、歐盟法和國內(nèi)法。
2.1 國際法
國際法可以被認為是主要調(diào)整國家在處理與其他國家和其他國家公民的權(quán)利義務的規(guī)則與原則體系n]。根據(jù)國際法庭條例第38(1)條的規(guī)定，國際法淵源包括國際條約、國際慣例、文明國家認可的法律原則、案例法及學者觀點，其中以國際條約為主且約束力最強。位于海牙的永久仲裁庭認為國際環(huán)境法起源于1972年的聯(lián)合國人類環(huán)境會議[5]，該會議通過宣言的形式對海洋環(huán)境保護、責任安排以及海洋動植物保護建立了主要原則。
英國與其他國家簽訂的國際條約，尤其是針對北海區(qū)域的國際條約，構(gòu)成了英國環(huán)境法淵源重要部分。北海海域位于英國和歐洲大陸之間，大部分屬于英國和挪威的專屬經(jīng)濟區(qū)，東南部分屬于丹麥、德國和荷蘭專屬經(jīng)濟區(qū)。為順利開發(fā)北海油田，英國與相關(guān)各國簽訂了相應的國際條約，其中與環(huán)境保護相關(guān)的包括《關(guān)于防止船只和飛機垃圾污染海洋的奧斯陸協(xié)定》(1972)、《關(guān)于防止陸上來源污染海洋的巴黎公約》(1974)、《關(guān)于合作治理北海石油和其它有害物質(zhì)污染海洋的波恩協(xié)議》(1983)、《關(guān)于防止東北大西洋海岸和水域污染的里斯本合作協(xié)議》(1990)及《關(guān)于保護東北大西洋海洋環(huán)境的協(xié)定》(1992)。
2.2 歐盟法
歐盟法產(chǎn)生的基礎是1952年簽訂的《巴黎條約》以及1957年簽訂的2份《羅馬條約》，這3份條約分別建立了歐洲煤鋼聯(lián)盟、歐洲原子能聯(lián)盟和歐洲經(jīng)濟共同體，為簽約國和成員國建立共同的社會和經(jīng)濟政策提供了框架。根據(jù)《巴黎條約》、《羅馬條約》、《單一歐洲法案》(1986)、《歐盟條約》(1992)以及《阿姆斯特丹條約》(1997年)等相關(guān)條約的規(guī)定，共有6個機構(gòu)涉及到歐盟法的發(fā)展，包括歐洲委員會、歐洲部長理事會、歐洲議會、歐洲法院、經(jīng)濟和社會委員會以及地區(qū)委員會。
歐洲部長理事會和歐洲委員會以法規(guī)、指令、決定、建議、通信、行動計劃、決議、環(huán)境協(xié)議、三方合同及協(xié)議(指歐盟、一個成員國和地區(qū)性或本地權(quán)力機構(gòu)三方簽訂的，直接適用第二等級共同體法律簽訂的合同)等形式制定不同效力的法律或文件。歐洲法院、經(jīng)濟和社會委員會及地區(qū)委員會并不直接參與法律文件的準備，但可能對相關(guān)法律做出解釋或提供意見。除以上歐盟機構(gòu)外，一些非機構(gòu)性質(zhì)的主體也會對歐盟環(huán)境立法產(chǎn)生一定影響，如專業(yè)組織、環(huán)保組織和個人[6j。在歐盟各種形式的立法中，法規(guī)可以在成員國內(nèi)直接適用，而指令等需要成員國制定國內(nèi)法加以實施。
英國于1972年加入歐盟(當時為歐共體)，歐盟環(huán)境立法對于英國國內(nèi)立法產(chǎn)生了極為重要的影響。根據(jù)《歐盟運作條約》第192(4)條的規(guī)定，原則上成員國必須執(zhí)行已經(jīng)通過的以完成歐盟環(huán)境政策為目標的各項措施，因此針對歐盟不同形式的立法，英國應當通過直接執(zhí)行或轉(zhuǎn)換為國內(nèi)法律等形式加以實施。
2.3 國內(nèi)法
國際法和歐盟法為英國環(huán)境法設定了主要的原則和框架，但英國環(huán)境法的主體仍然是國內(nèi)法。英國國內(nèi)法又被分為普通法、衡平法和制定法，分別來源于普通法法院(法官)、衡平法法院(法官)和立法機關(guān)口]。普通法指發(fā)端于12世紀的英格蘭、并由英格蘭王室法官發(fā)展出來的一套共同使用于整個英格蘭王國的法律體系口]。衡平法是指與普通法相對應的，由衡平法法院在試圖補救普通法缺陷的過程中演變出來的、與普通法和制定法并行的一套法律原則和法律程序體系E8]。1873～1875年，英國通過《司法組織法》將普通法管轄權(quán)和衡平法管轄權(quán)合并起來，使得新設的高等法院的每一個法庭都可以提供普通法和衡平法救濟。但是作為實體原則，普通法和衡平法仍舊保持各自的鮮明特征，并未因此融合起來。
作為普通法國家，英國環(huán)境法的成文法相對較晚，直至1990年的《環(huán)境保護法案》才開始制定環(huán)境方面的成文法，其它重要立法包括1995年的《環(huán)境法案》及2010年的《環(huán)境許可法》等。對于海上石油泄漏管制，英國則建立了較為完善的制定法體系。
3英國環(huán)境法中關(guān)鍵原則
英國環(huán)境法，包括海上石油泄漏相關(guān)法律中，接受了一些普遍適用的原則，以下幾個原則發(fā)展相對完善，并且在一定程度上具有強制性。
3.1 可持續(xù)發(fā)展原則
1987年，聯(lián)合國全球環(huán)境和發(fā)展委員會的報告中提出了可持續(xù)發(fā)展的概念，即既能夠滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其自身需求能力的發(fā)展[9]，很快這一原則成為歐盟法的強制性要求。 1992年的歐盟委員會條約就對成員國明確提出了可持續(xù)發(fā)展的要求。盡管對可持續(xù)發(fā)展的定義并不完全一致，但可持續(xù)發(fā)展的概念在英國國內(nèi)多項法律中都被使用。
3.2預防性原則
根據(jù)預防性原則的要求，即使沒有明確的證據(jù)證明某一行為或物質(zhì)的損害或者損害風險，也應當采取預防措施[1…。預防性原則在現(xiàn)代環(huán)境立法中被迅速接受，并且經(jīng)常在各國國內(nèi)立法及國際條約中得到應用，歐盟和英國立法也對預防性原則做出了要求。
3.3 污染者支付原則
污染者支付原則指環(huán)境損害的責任人應當承擔相關(guān)成本和損失，該原則最早由經(jīng)濟與合作發(fā)展組織(()ECD)提出并應用，OECD在1974年提出污染者應當支付政府機構(gòu)采取補救措施產(chǎn)生的費用。強迫污染者承擔其行為造成的損失不僅有利于提升公平正義，而且能夠提升經(jīng)濟效率n“。此原則被廣泛應用于確定污染防治相關(guān)費用的承擔主體，以鼓勵對自然資源的合理利用。
4英國海上石油泄漏事故相關(guān)法律規(guī)制
4.1 主管部門
英國海上油氣行業(yè)的主管部門為能源和氣候變化部(DECC)，DECC是英國政府的一個部門，職責包括保證能源安全、應對氣候變化、發(fā)展可再生能源、提供經(jīng)濟能源、保證政策公平性、促進行業(yè)增長及安全高效管理英國能源。其目標是確保英國具備安全、清潔、經(jīng)濟的能源供應，并且促進國際行動以減緩氣候變化口2|。
DECC下設的能源發(fā)展司是油氣活動的專門主管機關(guān)，能源發(fā)展司中主管油氣活動環(huán)境規(guī)制的主要有兩個部門，即勘探許可和發(fā)展部門以及環(huán)境和除役部門(指海上油氣設施的除役)。
4.2 嚴格的預防措施及報告要求
4.2.1 石油污染緊急計劃
英國是《關(guān)于油污防備、反應和合作的國際公約》(OPRC公約)(1990)的締約國之一，該公約也已于1998年對中國生效。根據(jù)OPRC公約的規(guī)定，所有船舶和海上設施的作業(yè)者都必須制定相應的石油污染緊急計劃(Oil Pollution Emergency Plan，簡稱 ()PEP)，并且獲得相應國家機構(gòu)的批準。為執(zhí)行 OPRC公約，英國制定了《商業(yè)船舶運輸(石油污染，反應和合作公約)規(guī)則》(1998)和《海上設施(緊急污染控制)規(guī)則》(2002)，規(guī)定了漏油應對計劃的要求以及漏油報告的要求。
《海上設施(緊急污染控制)規(guī)則》(2002)以及《商業(yè)船舶運輸(石油污染，反應和合作公約)規(guī)則》(1998)賦予了英國政府干預海上設施活動的權(quán)力，如果存在或可能發(fā)生重大污染，或作業(yè)者未能執(zhí)行可靠的控制和預防措施，或根據(jù)《海上石油活動(石油污染防止與控制)規(guī)則》(2005)及其修正案的規(guī)定違法排放石油(如未遵守相關(guān)排放許可)，都可能被視為犯罪行為。
OPEP的主要目的是使作業(yè)者明確相關(guān)信息，以便能實行充分、有效且經(jīng)過檢驗的緊急反應程序。因此作業(yè)者有義務保證OPEP能夠清晰辨別出可能的泄漏場景、可能的環(huán)境影響以及應當如何應對并減少不利影響。圍繞()PEP，英國政府還制定了 OPEP編制指導、漏油反應培訓的最低要求和相關(guān)指導以及漏油處理產(chǎn)品的相關(guān)規(guī)制等。
根據(jù)OPEP相關(guān)法律的規(guī)定，在開始石油作業(yè)以前2～4個月，作業(yè)者應當確保已經(jīng)制定了相關(guān)石油污染緊急計劃，而且所有船舶也必須完成相應的船舶石油污染緊急計劃。例如所有勘探和評價井都必須在海上設施活動開始前2個月提交OPEP以獲得批準。按照相應的緊急計劃，作業(yè)者應當經(jīng)常性地進行漏油反應訓練，確保所有人員得到防止、報告和反應等相應訓練，相關(guān)人員必須熟練掌握自身的緊急計劃。
4.2.2 漏油事故報告要求
英國建立了較為完善的石油作業(yè)報告(Petrole— um Operations Notices，簡稱PONs)制度，要求作業(yè)者針對石油作業(yè)的環(huán)境、產(chǎn)量、鉆井、修井等共16大類向主管機構(gòu)進行匯報。其中PONl是專門針對石油和化學物質(zhì)泄漏與排放的報告規(guī)制。
按照PONl的相關(guān)要求，一旦海上設施、管道或船舶出現(xiàn)任何漏油事故或被許可的排放，油田設施或管道作業(yè)者必須立即向DECC和皇家海岸警衛(wèi)報告。其報告要求非常嚴格，海上平臺尤其是輸油管道發(fā)生的任何漏油事故，甚至0.000 001 t的泄漏都必須向政府部門報告，因此英國的PONl數(shù)據(jù)看起來十分龐大，但并不意味著其管理不善一”]。如果漏油事故已經(jīng)或可能對環(huán)境造成重大影響，則必須通知相應的內(nèi)閣部長。
4.3環(huán)境責任
英國關(guān)于環(huán)境破壞的法律責任的規(guī)定存在幾個不同的法律系統(tǒng)，既有專門的環(huán)境責任立法，也有分散在其他環(huán)境保護立法中的法律責任。歐盟于 2004年發(fā)布了《關(guān)于防范和治理環(huán)境破壞的環(huán)境責任的指令》(2004/35/EC)，對防范和治理一些破壞生物多樣性、水和陸地的特定行為實行嚴格責任制。為執(zhí)行該指令，英國制定了《環(huán)境破壞(防范和治理) 法案》(2009)及其修正案。此外，歐盟于2010年制定了《海上策略規(guī)則》，該規(guī)則建立了一個高標準的框架，要求成員國在2020年以前采取措施，在其海域取得并保持一個良好的環(huán)境狀態(tài)。
上述專門針對環(huán)境責任的立法是對英國已有一些環(huán)保法，如《環(huán)保法案》(1990)、《水資源法案》 (1991)及《海上設施(緊急污染控制)規(guī)則》(2002)等的補充，這些已有的立法仍然適用，如果這些立法規(guī)定了額外的義務，則仍然應當遵守。
根據(jù)環(huán)境責任相關(guān)立法，英國環(huán)境責任分為兩種：①過錯責任。即對于受保護的物種和自然棲息地，由特定范圍以外的人類活動造成的環(huán)境破壞實行過錯為前提的責任。②嚴格責任。對于一些特定范圍的人類活動引起的環(huán)境破壞實行嚴格責任。對需要環(huán)境許可的行為，向水體排污，地下水排污，抽水或蓄水，使用殺蟲劑、農(nóng)藥或危險物質(zhì)，使用或釋放轉(zhuǎn)基因生物以及運輸危險貨物等行為實行嚴格責任而不需存在過錯。如果環(huán)境損害由于恐怖主義或自然災害引起，或損害由某些特定的國際條約規(guī)制，則可以豁免。
在這些機制下，一旦發(fā)生環(huán)境責任事故，英國政府機構(gòu)可以從公共利益的角度采取行動，既可以要求責任方直接承擔費用，也可以自身先承擔費用，然后要求責任方賠償。責任方應當采取措施防止損害的發(fā)生或擴大，并且根據(jù)規(guī)定及時向權(quán)力機構(gòu)報告相應的事故，提供相關(guān)信息，并且按照權(quán)力機構(gòu)要求采取預防性和補救性措施、提交救治方案并支付環(huán)境損害相關(guān)的費用等。
需要注意的是，歐盟各成員國的現(xiàn)有許可、操作安全和環(huán)境保護標準經(jīng)常不一致，阻礙了歐洲建立統(tǒng)一的健康、安全和環(huán)保風險管理方法。針對海上油氣活動的環(huán)境保護現(xiàn)狀，歐盟于2013—06發(fā)布了《海上油氣作業(yè)安全指令》(Directive 2013/30/ EU)，對《環(huán)境責任指令》(2004/35/EC)做出了修改，涵蓋了對所有海體的環(huán)境破壞，并且引進了新的機制，在發(fā)生重大事故時，強制要求作業(yè)者提供財務擔保。包括英國在內(nèi)的各成員國，都需要通過國內(nèi)立法實施該指令設立的政策。
5墨西哥灣漏油事件對英國影響
2010年墨西哥灣漏油事件以后，英國相關(guān)政府部門對環(huán)境法，尤其是海上石油泄漏相關(guān)法律進行了提高與完善：①確保安全和環(huán)境管理體系的執(zhí)行。 ②提高學習文化以及推廣最佳實踐的程序。③建立更加統(tǒng)一的法律體系。④建立針對漏油事故的更加清晰的管理和控制體系。⑤建立完善的體系確保作業(yè)者承擔相應責任，并確保其有能力支付漏油造成的損失。⑥加強研發(fā)，針對重大海上漏油事件，開發(fā)更加先進的預防、封堵、清除和影響監(jiān)控等技術(shù)¨‘】。針對漏油事故的計劃與報告要求，具體主要有以下幾方面的變化。
5.1 明確了最嚴重場景含義
英國OPEP指導細則中要求作業(yè)者應當識別潛在的可能導致污染事件的場景，包括最嚴重場景，但未明確最嚴重場景的定義。墨西哥灣漏油事件后，英國明確了OPEP指導細則中所述最嚴重場景的含義，即指所有密封裝置都失效導致井噴，通常需要修建減壓井的情況。相應的，對OPEP解釋文件、模型分析、減壓井、OPEP更新、版本提交等均提出了新的要求。
5.2 完修井作業(yè)的許可申請
根據(jù)英國法律，完修井作業(yè)并未受到環(huán)境影響評估相關(guān)法律的規(guī)制，但是所有完修井作業(yè)都必須獲得化學物質(zhì)許可，而且在申請時需要說明該完修井活動是否已經(jīng)被涵蓋在已獲批準或正在審批的 OPEP中。2012年以后，在申請化學物質(zhì)許可時需要在申請材料中增加介紹意外事件、說明現(xiàn)有防止油氣泄漏方法以及OPEP中關(guān)于最嚴重場景的識別等內(nèi)容。
除以上信息，DECC還有權(quán)根據(jù)實際情況，要求作業(yè)者提供其他額外信息，尤其是針對新進入英國大陸架的作業(yè)者、鉆井服務商或鉆機，特別是在設得蘭島西部或馬里灣、深水區(qū)域等進行的石油勘探開發(fā)活動，更有可能要求其提供額外信息。
6對我國海上石油泄漏事故管理的啟示
我國海上石油生產(chǎn)、管理等具有自己的特點。海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理主管部門是國家海洋局及其派出機構(gòu)，海上石油開發(fā)生產(chǎn)的主要參與者包括國家石油公司以及大量國際石油公司。我國海上石油生產(chǎn)多年來主要采取與擁有技術(shù)的外資方合作的形式，大多由外國合作方承擔作業(yè)者的角色。中石油、中石化、中海油都擁有一定的海上油氣區(qū)塊，但以中海油的海上油氣生產(chǎn)管理、技術(shù)以及對外合作經(jīng)驗最強。中國國家海洋局、中國國家石油公司以及外方合作企業(yè)在海上石油泄漏事故的預防與應對中承擔不同的角色。
我國海上石油泄漏事故相關(guān)法律主要包括《民法通則》、《侵權(quán)責任法》、《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》及其實施辦法等。盡管海上環(huán)境保護的立法日益完善，但相比之下，我國環(huán)境立法還存在法律責任輕、違法成本過低、執(zhí)法不嚴格等問題¨引，我國政府對于海上石油泄漏事故的監(jiān)督管理應當更加細致，并且在漏油事故的處理上應提高透明度和效率。
近年發(fā)生的一些漏油事故給我國政府部門和相關(guān)企業(yè)敲響了警鐘。政府除了要求企業(yè)加強管理和采用更加先進的技術(shù)預防漏油事故的發(fā)生外，還應當強化漏油事故的報告制度，借鑒英國相關(guān)法律，要求船舶、平臺及輸油管線等各類設施的作業(yè)者詳細報告任何數(shù)量的漏油事故，以便對漏油事故的全面詳細掌握。此外，政府應當及時公開漏油事故相關(guān)數(shù)據(jù)，便于相關(guān)公眾和組織了解事故的規(guī)模和影響，從而采取有效措施維護自身權(quán)益。隨著民營企業(yè)涉足石油生產(chǎn)上游，上游企業(yè)的技術(shù)水平和相關(guān)經(jīng)驗差異加大，政府應當加強監(jiān)管能力，細化并嚴格環(huán)境責任，以應對多樣化上游企業(yè)帶來的海上石油泄漏風險。
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7 結(jié)語
英國在海上石油泄漏預防與管理方面的經(jīng)驗值得參考和學習，尤其是在信息公開、漏油事故的細致報告、責任的嚴格追究等方面的制度與實踐。我國應當改變環(huán)境資源法律立法不嚴的問題，提高違法成本，加強執(zhí)法力度，以期有效預防海上漏油事故，并建立迅速高效的應急機制，避免環(huán)境損害的擴大。——論文作者：王賀猛
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