發(fā)布時(shí)間：2014-04-23所屬分類(lèi)：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 內(nèi)容提要:我國(guó)歷來(lái)是自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，近年來(lái)，隨著全球氣候的變化和城市化進(jìn)程等因素的影響，巨災(zāi)爆發(fā)的頻率遞增，破壞強(qiáng)度也更高。最近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)防災(zāi)救災(zāi)的實(shí)踐中，保險(xiǎn)作為一種社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)集散和互助共濟(jì)的保障機(jī)制，在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的抵御和損失
內(nèi)容提要:我國(guó)歷來(lái)是自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，近年來(lái)，隨著全球氣候的變化和城市化進(jìn)程等因素的影響，巨災(zāi)爆發(fā)的頻率遞增，破壞強(qiáng)度也更高。最近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，各國(guó)防災(zāi)救災(zāi)的實(shí)踐中，保險(xiǎn)作為一種社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)集散和互助共濟(jì)的保障機(jī)制，在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的抵御和損失的減少中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。世界各國(guó)相繼在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的管理實(shí)踐當(dāng)中建立了適合本國(guó)國(guó)情的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度。巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的成功運(yùn)營(yíng)依托于穩(wěn)健的經(jīng)營(yíng)模式，需要包括政府、保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場(chǎng)等多個(gè)主體的配合和支持。囿于國(guó)情、災(zāi)情以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化背景，不同的國(guó)家在發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的過(guò)程中有著不同的經(jīng)營(yíng)模式。
關(guān)鍵詞：巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)模式
一、巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
﹙一﹚國(guó)外巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式
1.市場(chǎng)主導(dǎo)供給的巨災(zāi)保險(xiǎn)
市場(chǎng)主導(dǎo)供給的巨災(zāi)保險(xiǎn)的代表當(dāng)屬英國(guó)和德國(guó)。英國(guó)的保險(xiǎn)市場(chǎng)是開(kāi)放的，保險(xiǎn)公司可以在沒(méi)有政府干預(yù)的條件下經(jīng)營(yíng)[2]。英國(guó)的資本市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)，民眾有投保積極性，英國(guó)政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)的防洪基礎(chǔ)性設(shè)施后，由商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行洪水保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)、銷(xiāo)售與理賠，政府不參與其中。德國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度發(fā)展相對(duì)較為成熟，主要由私營(yíng)保險(xiǎn)公司向個(gè)人和企業(yè)提供巨災(zāi)保險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)展上都憑借自身力量來(lái)實(shí)現(xiàn)，無(wú)論是在保單設(shè)計(jì)、核保理賠還是保險(xiǎn)精算，都能做到游刃有余。同樣，美國(guó)加州地震保險(xiǎn)局﹙CEA﹚也完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司出資設(shè)立，采用公眾管理私有資金形式分散地震所帶來(lái)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，州政府不保障其承保能力[3]。英國(guó)與德國(guó)之所以采取市場(chǎng)主導(dǎo)供給的巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式，筆者認(rèn)為這與兩國(guó)所處的地理位置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是相符合的。首先，英國(guó)和德國(guó)都處在北溫帶，在氣候上屬于溫帶海洋性氣候，氣候溫暖濕潤(rùn)、地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等重大自然災(zāi)害很少發(fā)生，即使發(fā)生其破壞力也一般比較小。其次，作為工業(yè)革命最早起步的國(guó)家之一，經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)，防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施完善，商業(yè)保險(xiǎn)體系也比較健全，商業(yè)保險(xiǎn)公司具有雄厚的資本實(shí)力。因此，自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平兩個(gè)因素綜合起來(lái)，決定了其巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)完全可以依靠商業(yè)保險(xiǎn)公司自身的力量來(lái)承擔(dān)，而無(wú)需政府的介入，其巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式與一般的商業(yè)保險(xiǎn)也別無(wú)二致。
2.政府主導(dǎo)供給的巨災(zāi)保險(xiǎn)
政府主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式是目前巨災(zāi)保險(xiǎn)的主要經(jīng)營(yíng)模式，代表性國(guó)家主要有美國(guó)、土耳其、西班牙和新西蘭等。在美國(guó)的洪水保險(xiǎn)計(jì)劃中，保險(xiǎn)公司只是政府出售洪水保險(xiǎn)的代理人，其并不向投保人承擔(dān)任何保險(xiǎn)責(zé)任，而只是通過(guò)一定的銷(xiāo)售代理獲得一定比例的傭金，巨災(zāi)保險(xiǎn)最終的賠付責(zé)任由美國(guó)政府來(lái)承擔(dān)。土耳其巨災(zāi)保險(xiǎn)基金﹙TCIP﹚專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)土耳其地震保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)，該機(jī)構(gòu)隸屬于土耳其的財(cái)政部。因此，在土耳其，巨災(zāi)保險(xiǎn)的最終責(zé)任是由政府來(lái)承擔(dān)。此外，法國(guó)的中央再保險(xiǎn)公司是一個(gè)創(chuàng)立于1946年的國(guó)有性質(zhì)的再保險(xiǎn)公司，其在法國(guó)政府的全權(quán)管理之下承擔(dān)巨災(zāi)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，國(guó)家對(duì)其百分之百持股，并對(duì)其承擔(dān)無(wú)限賠償責(zé)任[1]。上述國(guó)家的政府主導(dǎo)型巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式中，體現(xiàn)了這樣一些共同的特點(diǎn)：國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為發(fā)達(dá)，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，而且破壞性巨大。在這些國(guó)家，巨大自然災(zāi)害一旦發(fā)生，就將對(duì)局部地區(qū)甚至整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、居民生活造成嚴(yán)重的，甚至是災(zāi)難性的影響。因此，國(guó)家采取政府主導(dǎo)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式，在很大程度上是由自然因素所決定的。
3.公私協(xié)作供給的巨災(zāi)保險(xiǎn)
公私協(xié)作的巨災(zāi)保險(xiǎn)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)由政府和保險(xiǎn)公司共同承保。一旦發(fā)生巨災(zāi)需要賠償時(shí)，先由保險(xiǎn)公司賠償，當(dāng)賠償金超過(guò)保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)責(zé)任時(shí)，則由政府對(duì)超過(guò)部分予以賠償，由政府充當(dāng)最后保險(xiǎn)人的責(zé)任。日本在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的承保上采用的是商業(yè)保險(xiǎn)公司與政府合作、民間經(jīng)營(yíng)與政府補(bǔ)貼相扶持的方式。日本地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度就是政府與市場(chǎng)相結(jié)合模式的典型代表，其核心是以商業(yè)保險(xiǎn)公司組成的日本地震再保險(xiǎn)株式會(huì)社﹙JER﹚代表私營(yíng)機(jī)構(gòu)與政府簽訂再保險(xiǎn)合約。其中，政府承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)次要風(fēng)險(xiǎn)，而JER則是連接政府和市場(chǎng)的紐帶[4]。新西蘭的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度也體現(xiàn)了公私協(xié)作的特點(diǎn)。當(dāng)發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由新西蘭的地震委員會(huì)﹙EQC﹚負(fù)責(zé)賠償法定損失責(zé)任，保險(xiǎn)公司依據(jù)保險(xiǎn)合同負(fù)責(zé)承擔(dān)超出法定責(zé)任部分的賠償，同時(shí)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。此外，新西蘭地震委員會(huì)還利用國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)進(jìn)行再保險(xiǎn)，該國(guó)的再保險(xiǎn)方案也分為三層。第一層是損失在2.0億—7.5億新元之間時(shí)，由再保險(xiǎn)人承擔(dān)40%的損失，剩余的60%由地震委員會(huì)再承擔(dān)2億新元；第二層是損失在7.5億—20.5億新元之間時(shí)，啟動(dòng)超額損失保險(xiǎn)合約承保。第三層是損失超過(guò)20.5億新元，由巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金耗盡其所有。若仍有不足，政府將作為最后的擔(dān)保人承擔(dān)最后的余款補(bǔ)償。
﹙二﹚巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的比較
1.巨災(zāi)保險(xiǎn)政府供給的優(yōu)勢(shì)和不足
巨災(zāi)保險(xiǎn)政府供給的基本優(yōu)勢(shì)在于：﹙1﹚成本優(yōu)勢(shì)。由政府提供巨災(zāi)保險(xiǎn)可以進(jìn)行全局性、統(tǒng)一的規(guī)劃，在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的核定和理賠方面能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而節(jié)省了大量的交易費(fèi)用，一定程度上降低了交易成本。﹙2﹚公平性。由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有低概率、高損失性，因此為了保障巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可負(fù)擔(dān)性，保險(xiǎn)公司會(huì)設(shè)置較高的保費(fèi)，而由政府來(lái)提供巨災(zāi)保險(xiǎn)，能夠通過(guò)一定的強(qiáng)制力來(lái)提高保險(xiǎn)的密度，同時(shí)政府還可以為巨災(zāi)保險(xiǎn)提供一定的保費(fèi)補(bǔ)貼，進(jìn)而讓經(jīng)濟(jì)收入處于弱勢(shì)的人們也能購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)保險(xiǎn)，增加消費(fèi)者的購(gòu)買(mǎi)積極性，進(jìn)而保障了巨災(zāi)保險(xiǎn)供給的普遍性和公平性。﹙3﹚實(shí)效性。相比私人組織而言，政府掌握了更多的公共財(cái)政資源，能夠確保災(zāi)害保險(xiǎn)償付的信用，且一旦發(fā)現(xiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的“擠兌效應(yīng)”，政府也可以通過(guò)法定的強(qiáng)制力予以排除，以保證巨災(zāi)保險(xiǎn)供給的相對(duì)有效性[5]。﹙4﹚規(guī)范性。政府還可以通過(guò)法律的形式統(tǒng)一巨災(zāi)保險(xiǎn)的產(chǎn)品品種以及保單費(fèi)用的厘定，進(jìn)而便于市場(chǎng)的規(guī)范管理。
巨災(zāi)保險(xiǎn)的政府主導(dǎo)供給模式在具有上述多種優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，還包括如下不足：﹙1﹚政府主導(dǎo)供給導(dǎo)致政府財(cái)政壓力過(guò)大、保障水平不足。在政府主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式中，政府承擔(dān)主要甚至是全部的資金供給責(zé)任。盡管在世界范圍之內(nèi)政府相對(duì)于商業(yè)保險(xiǎn)公司而言，都具有后者所無(wú)法比擬的種種優(yōu)勢(shì)，但是單一的政府主導(dǎo)模式，無(wú)疑極大地增加了政府的財(cái)政支出，一旦巨大自然災(zāi)害事件發(fā)生，所需要的資金往往是個(gè)天文數(shù)字，即使是發(fā)達(dá)國(guó)家的政府也會(huì)顯得力不從心；﹙2﹚政府不具備商業(yè)保險(xiǎn)公司所具有的專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)。巨災(zāi)保險(xiǎn)作為保險(xiǎn)的一種，其具有專(zhuān)業(yè)化的特征，對(duì)此商業(yè)保險(xiǎn)公司作為專(zhuān)門(mén)的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體相對(duì)于政府而言，具有更明顯的專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)。無(wú)論是從險(xiǎn)種的設(shè)計(jì)、賠付比率的設(shè)定還是具體的保險(xiǎn)賠付環(huán)節(jié)等等，商業(yè)保險(xiǎn)公司都更加的專(zhuān)業(yè)和熟悉；﹙3﹚由政府主導(dǎo)巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)的資本，一般會(huì)通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式轉(zhuǎn)移給各個(gè)地區(qū)，這很容易因?yàn)檗D(zhuǎn)移力度在區(qū)域之間的不平衡問(wèn)題，造成巨災(zāi)保險(xiǎn)的區(qū)域性不平等現(xiàn)象[6]。政府主導(dǎo)保險(xiǎn)模式，在日本、新西蘭等國(guó)家中一般還采取由政府充當(dāng)再保險(xiǎn)人的做法，這就會(huì)誘發(fā)商業(yè)保險(xiǎn)公司的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，商業(yè)保險(xiǎn)公司由于政府為其承擔(dān)最后的賠付費(fèi)用，其往往會(huì)采取措施減少在承保和核算等環(huán)節(jié)上的投入[7]。
2.巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)供給的優(yōu)勢(shì)和不足
與政府相比，市場(chǎng)提供巨災(zāi)保險(xiǎn)具有以下三個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：一是靈活性優(yōu)勢(shì)。由于市場(chǎng)與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的“接觸”是第一線的，市場(chǎng)對(duì)災(zāi)情的滲透具有廣泛性和靈活性，因此它更能了解到巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的需求并及時(shí)作出反映，也因此依據(jù)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所厘定的保險(xiǎn)費(fèi)率更為準(zhǔn)確。二是專(zhuān)業(yè)性較高。與政府提供保險(xiǎn)產(chǎn)品相比，保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)上時(shí)間較長(zhǎng)，在風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、承保、核保與理賠上具有一定的技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，因此具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，基于此所提供的保險(xiǎn)服務(wù)的質(zhì)量也相對(duì)較高，也能夠保障巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)的多樣性要求。三是能夠促成市場(chǎng)主體的理性決策。通常而言，由市場(chǎng)私人商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向社會(huì)供給巨災(zāi)保險(xiǎn)，能夠通過(guò)保費(fèi)與保險(xiǎn)金額之間的比例向人們顯示購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)保險(xiǎn)的投入與補(bǔ)償之間的關(guān)系，進(jìn)而有助于人們根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)成本做出理性決策。而由政府主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)很容易扭曲這種信號(hào)，因?yàn)檎戎沟萌藗冎恍璩袚?dān)災(zāi)害所帶來(lái)的部分成本，而另外一部分則由納稅人承擔(dān)[8]。
當(dāng)然，完全市場(chǎng)主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的上述不足之處，并非在任何國(guó)家都可以顯現(xiàn)得出來(lái)。換言之，這些缺點(diǎn)具有明顯的地域性特征。如前所述之英國(guó)和德國(guó)兩個(gè)國(guó)家就是采取完全由私人保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，卻取得了不錯(cuò)的運(yùn)行效果。這主要是因?yàn)椋?guó)與德國(guó)國(guó)土面積較小、氣候適宜、自然災(zāi)害尤其是巨災(zāi)事件很少發(fā)生，又加上兩國(guó)有著發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，國(guó)民收入水平高，自我保障能力強(qiáng)，這些因素的累計(jì)都意味著這樣一個(gè)結(jié)果，即在英國(guó)與德國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)公司對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行擔(dān)保是有利可圖的，而且商業(yè)保險(xiǎn)公司也有這個(gè)能力去提供風(fēng)險(xiǎn)保障。
3.巨災(zāi)保險(xiǎn)合作模式的優(yōu)勢(shì)和軟肋
巨災(zāi)保險(xiǎn)的合作模式是指由政府與市場(chǎng)進(jìn)行合作，通過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的方式共同參與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的承保，分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的模式。在這種模式中，可以由政府、商業(yè)保險(xiǎn)公司以及其他組織來(lái)共同搭建巨災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，其中，保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)的商業(yè)化運(yùn)作，而政府負(fù)責(zé)提供相應(yīng)的政策支持、資金補(bǔ)貼等。其實(shí)政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司之間在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)中的溝通成本主要是源于二者所追求的價(jià)值目標(biāo)不同。政府作為一個(gè)國(guó)家的社會(huì)公共利益的代表機(jī)關(guān)，其行政行為的做出始終是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的維護(hù)和增進(jìn)為目標(biāo)，具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性。而商業(yè)保險(xiǎn)公司作為營(yíng)利性法人，其任何行為的采取都存在著一個(gè)潛在的成本與收入分析，盈利始終是其所主要追求的目標(biāo)，具有很強(qiáng)的商業(yè)屬性。二者價(jià)值目標(biāo)的不同，決定了二者對(duì)待一個(gè)問(wèn)題可能會(huì)因?yàn)樾袨閯?dòng)機(jī)不同而產(chǎn)生分歧，這種分歧一般而言可以通過(guò)強(qiáng)勢(shì)一方對(duì)弱勢(shì)一方的補(bǔ)償?shù)靡愿淖儯瑴贤ǔ杀疽矔?huì)降低。而作為強(qiáng)勢(shì)一方的政府應(yīng)從稅收等多方面給予商業(yè)保險(xiǎn)公司一定的優(yōu)惠政策，保障商業(yè)保險(xiǎn)公司從事巨災(zāi)保險(xiǎn)事業(yè)能夠有利可圖，唯此，才能使巨災(zāi)保險(xiǎn)的商業(yè)性與公益性二者在彼此協(xié)調(diào)中得到共生性實(shí)現(xiàn)[8]。
﹙三﹚巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的新方向：風(fēng)險(xiǎn)共保
一般而言，國(guó)土面積遼闊，自然災(zāi)害頻發(fā)且自然災(zāi)害的發(fā)生在一國(guó)之內(nèi)呈現(xiàn)出明顯的地域性差異的國(guó)家適合采取政府主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)模式或者政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司共同經(jīng)營(yíng)的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式。而在國(guó)土面積不大、自然災(zāi)害較少發(fā)生、而且各個(gè)區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與災(zāi)害發(fā)生頻度上差異不大而且具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的國(guó)家，則適合完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，因?yàn)閷?duì)這樣的國(guó)家而言，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)不高，居民的自我保障能力強(qiáng)，商業(yè)保險(xiǎn)公司完全可以通過(guò)自身和投保人的力量實(shí)現(xiàn)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有效分散與轉(zhuǎn)移，而無(wú)需政府的過(guò)多干預(yù)。換言之，一個(gè)國(guó)家采取何種巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式，是由這個(gè)國(guó)家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可分散性程度所決定的，是一個(gè)具有明顯的本土化特征、地域性特征的問(wèn)題，對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式而言，只存在最合適的模式而不存在最優(yōu)的模式。
國(guó)內(nèi)外巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容是建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)共保體。巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)高，初始投資大，一家商業(yè)保險(xiǎn)公司難以承擔(dān)，必須舉全行業(yè)之力。同時(shí)，私營(yíng)保險(xiǎn)市場(chǎng)往往由于巨災(zāi)保險(xiǎn)的市場(chǎng)失靈而不能實(shí)現(xiàn)有效供給，政府雖然具有較強(qiáng)的財(cái)力，但是容易出現(xiàn)低效和腐敗的弊端。因此，無(wú)論是私營(yíng)市場(chǎng)主體還是政府，都不是解決巨災(zāi)保險(xiǎn)問(wèn)題的唯一主體，只有政府和市場(chǎng)密切合作組成聯(lián)合體，公平、公益和效率才不會(huì)偏失。而巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)新型共保體是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可保性的最優(yōu)解決方案。所謂巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)新型共保體，是指在確定的巨災(zāi)保險(xiǎn)區(qū)劃內(nèi)，所有的利益攸關(guān)方組成風(fēng)險(xiǎn)共同體，由政府財(cái)政發(fā)起出資組建共保體，并由政府作為最后的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，國(guó)內(nèi)的所有保險(xiǎn)人﹙包括再保險(xiǎn)人﹚出資參加共保體，并與相關(guān)方一起組成經(jīng)營(yíng)管理層受托經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，而由被保險(xiǎn)人參與分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，比例自保一部分（注：不是取代市場(chǎng)，我們目前的做法在很大程度上是政府取代市場(chǎng)，從而形成了巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)中政府一肩挑的。市）。共保體確立的基本理論在于“互助擔(dān)保理論”，即由多元化的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者來(lái)分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在共保體中，被保險(xiǎn)人并不是作為互助保險(xiǎn)的股東或合伙人參與，而僅僅是作為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的利益攸關(guān)方參與分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
二、我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的問(wèn)題與完善
﹙一﹚我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的問(wèn)題
1.政府一肩挑
我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式存在嚴(yán)重的政府依賴問(wèn)題，商業(yè)保險(xiǎn)公司等市場(chǎng)力量的介入嚴(yán)重不足。現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論是從巨災(zāi)頻發(fā)地區(qū)的防災(zāi)、抗災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是到災(zāi)后的救助與保障都主要依靠政府的力量來(lái)完成（注：市場(chǎng)失靈需要政府的干預(yù)，政府的干預(yù)應(yīng)該是從如何鼓勵(lì)市場(chǎng)力量進(jìn)入的角度用力，而不是取代市場(chǎng)，我們目前的做法在很大程度上是政府取代市場(chǎng)，從而形成了巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)中政府一肩挑的局面。）。例如，“5·12”汶川大地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到8400多億元，其中財(cái)產(chǎn)損失超過(guò)1400億元，而投保財(cái)產(chǎn)損失不到70億元，賠付率只有5%左右，遠(yuǎn)低于國(guó)際36%的平均賠付率水平。目前，我國(guó)主要靠捐款和政府救濟(jì)，隨著巨災(zāi)損失越來(lái)越大，給政府財(cái)政造成很大的負(fù)擔(dān)。
巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)模式中的政府一肩挑的做法是由多種因素造成的。首先，受制于過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府承擔(dān)著大部分的社會(huì)公共事業(yè)，行政管理模式尚未能完全實(shí)現(xiàn)由管理型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。對(duì)于遭受巨災(zāi)地區(qū)的民眾的生產(chǎn)與生活問(wèn)題，政府往往從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的角度來(lái)考慮，擔(dān)當(dāng)起主要的救濟(jì)與保障責(zé)任。其次，巨災(zāi)保險(xiǎn)本身的特殊性，以及政府在構(gòu)建我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度上的長(zhǎng)期缺位，使得我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象無(wú)法得以解決，商業(yè)保險(xiǎn)公司面對(duì)巨災(zāi)帶來(lái)的巨額損失只能望而卻步。最后，我國(guó)巨災(zāi)頻發(fā)地區(qū)居民保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，參保率很低，并且市場(chǎng)化的巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率普遍較高，巨災(zāi)保險(xiǎn)投保率不足直接導(dǎo)致巨災(zāi)保險(xiǎn)損失賠償十分有限。
2.市場(chǎng)力量介入不足
我國(guó)目前實(shí)行的是由國(guó)家財(cái)政支持的中央政府主導(dǎo)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理模式，僅依靠行政手段進(jìn)行災(zāi)害管理和救助，商業(yè)保險(xiǎn)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中發(fā)揮的作用極其有限[6]，例如，2008年汶川地震后，造成財(cái)產(chǎn)損失8400多億元，但是投保的財(cái)產(chǎn)卻只有70億元。在美國(guó)，商業(yè)保險(xiǎn)賠付通常可以覆蓋巨災(zāi)損失的40%50%，歐洲為20%25%，全球的平均水平超過(guò)30%[9]。商業(yè)力量尤其是商業(yè)保險(xiǎn)公司介入的不足，也是多種原因造成的，除了上面所說(shuō)的我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性問(wèn)題，還包括：我國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)公司的融資渠道過(guò)于單一，無(wú)法建立完善的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，就只能靠提高保費(fèi)或者干脆停保的方式應(yīng)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)問(wèn)題[6]；我國(guó)再保險(xiǎn)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，商業(yè)保險(xiǎn)公司所承受的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法與再保險(xiǎn)人進(jìn)行分擔(dān)[10]；再就是商業(yè)保險(xiǎn)公司承保巨災(zāi)保險(xiǎn)可以享受到的政府財(cái)政補(bǔ)貼與稅收扶持政策尚不夠明細(xì)和具體，導(dǎo)致商業(yè)保險(xiǎn)公司的承保巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的信心不足[6]；中國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展尚不完善，巨災(zāi)保險(xiǎn)證券化的程度很低，商業(yè)保險(xiǎn)公司無(wú)法更好地通過(guò)發(fā)行巨災(zāi)證券的方式，實(shí)現(xiàn)將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在國(guó)際與國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)上的有效轉(zhuǎn)移與分散[11]。
3.巨災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)模式的經(jīng)驗(yàn)不足
近年來(lái)，為了落實(shí)中央政府提出的“三農(nóng)”政策，中國(guó)保監(jiān)會(huì)連同相關(guān)省市、保監(jiān)局和保險(xiǎn)公司已經(jīng)開(kāi)始探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的新模式。主要體現(xiàn)為“聯(lián)辦共保”和“委托保險(xiǎn)”兩種模式，其中，前者是由政府與保險(xiǎn)公司按照一定的比例共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，分?jǐn)偙ＹM(fèi)；后者則全部由政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司收取手續(xù)費(fèi)[12]。國(guó)家在這些地方關(guān)于巨災(zāi)保險(xiǎn)的試點(diǎn)形成了頗具特色的“北京模式”、“湖南模式”和“浙江模式”，由于所試點(diǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要系由自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)造成，因此，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的新模式為我國(guó)開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，由于試點(diǎn)模式直接以降低保費(fèi)或費(fèi)率、免費(fèi)保險(xiǎn)或差額由政府支付的方式進(jìn)行，總體上不符合自然災(zāi)害保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)律和發(fā)展防線，同時(shí)還會(huì)給政府財(cái)政支出帶來(lái)巨大的損耗，因此，這樣的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式仍有待改進(jìn)。
﹙二﹚我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式的完善
1.我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式選擇
以上分析表明，無(wú)論是私營(yíng)市場(chǎng)主體還是政府，都不是解決巨災(zāi)保險(xiǎn)問(wèn)題的唯一主體，而只有政府和市場(chǎng)密切合作組成聯(lián)合體，公平、公益和效率才不會(huì)偏失。鑒于此，筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)采取市場(chǎng)化運(yùn)作與政府支持相結(jié)合的模式，即政府主導(dǎo)實(shí)施巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，并積極鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司逐步開(kāi)展地震保險(xiǎn)等巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司采用市場(chǎng)化運(yùn)作和再保險(xiǎn)等手段，借助資本市場(chǎng)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)助政府開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管理，逐步建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的巨災(zāi)保險(xiǎn)保障機(jī)制。而在具體的模式選擇上，筆者認(rèn)為，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)新型共保體是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可保性的最優(yōu)解決方案。我國(guó)應(yīng)努力構(gòu)建政府與市場(chǎng)共同分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)合共保機(jī)制，政府通過(guò)財(cái)政支持的方式設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)政策保險(xiǎn)，并積極發(fā)動(dòng)保險(xiǎn)公司以共保的形式參與巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)。在風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)偵希纬赏侗Ｈ?mdash;—保險(xiǎn)公司——巨災(zāi)保險(xiǎn)基金——再保險(xiǎn)公司——國(guó)際再保險(xiǎn)公司——資本市場(chǎng)運(yùn)作——國(guó)家財(cái)政參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。
2.我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)管理的制度設(shè)計(jì)
﹙1﹚政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建立過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，這一方面是由政府的基本職能決定的；另一方面是因?yàn)榫逓?zāi)保險(xiǎn)制度的建立是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及眾多領(lǐng)域和部門(mén)，需要政府牽頭統(tǒng)一整體規(guī)劃。政府的主導(dǎo)作用主要包括：一是制定巨災(zāi)保險(xiǎn)的法規(guī)。共保體據(jù)此制定巨災(zāi)保險(xiǎn)制度；二是直接投入資金提供承保能力，充當(dāng)直接保險(xiǎn)人角色；三是當(dāng)巨災(zāi)保險(xiǎn)因巨災(zāi)出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，政府還可以充當(dāng)“臨時(shí)貸款人”的角色，提供流動(dòng)性，乃至是巨災(zāi)保險(xiǎn)的最終承擔(dān)者﹙LastResort﹚；四是對(duì)購(gòu)買(mǎi)巨災(zāi)保險(xiǎn)的公民實(shí)行財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼或退稅政策，對(duì)共保體實(shí)行優(yōu)惠的稅收政策；五是巨災(zāi)保險(xiǎn)與政府主導(dǎo)的防災(zāi)防損密不可分，國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)該頒布條例，規(guī)定建筑物的抗災(zāi)等級(jí)規(guī)范，加強(qiáng)防災(zāi)防損基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)。
﹙2﹚商業(yè)保險(xiǎn)公司應(yīng)發(fā)揮主體作用。商業(yè)保險(xiǎn)公司是巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的主體。在巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)中，商業(yè)保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)揮市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，減少政府的行政管理成本，保證市場(chǎng)配置效率，使巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制得以低成本、高效率地運(yùn)行。一方面，商業(yè)保險(xiǎn)公司應(yīng)負(fù)責(zé)發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，提供巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)。另一方面，商業(yè)保險(xiǎn)公司可以通過(guò)以下措施保障賠付能力：一是在技術(shù)精算的基礎(chǔ)上收取合理的保費(fèi)；二是應(yīng)制定合理的核保標(biāo)準(zhǔn)；三是要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制；四是設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金；五是通過(guò)再保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)，將責(zé)任限制在財(cái)務(wù)能力可接受范圍內(nèi)等。
﹙3﹚投保人應(yīng)參與風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偂＞逓?zāi)保險(xiǎn)體系中，投保人不應(yīng)將巨災(zāi)保險(xiǎn)的責(zé)任全部推給政府和保險(xiǎn)公司，也應(yīng)該參與分擔(dān)部分損失。就此而言，投保人可以通過(guò)以下途徑來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)：一方面，投保人應(yīng)依據(jù)合同約定按時(shí)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，承擔(dān)相應(yīng)的防災(zāi)防損責(zé)任。另一方面，可在以巨災(zāi)保險(xiǎn)中設(shè)定免賠額或最高賠償限額的形式，讓投保人承擔(dān)巨災(zāi)所帶來(lái)的一部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以促使投保人更積極主動(dòng)地防災(zāi)減損。
﹙4﹚再保險(xiǎn)人分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)代的巨災(zāi)再保險(xiǎn)，不僅局限于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，而是全球范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)。再保險(xiǎn)人也是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的重要承擔(dān)者，其在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中充當(dāng)巨災(zāi)基金管理執(zhí)行者的角色。再保險(xiǎn)公司可以發(fā)揮以下作用：第一，再保險(xiǎn)公司能夠在時(shí)間和空間上平衡風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)設(shè)定分保損失賠償限額、實(shí)行再分保等方式分散巨災(zāi)巨額風(fēng)險(xiǎn)；第二，再保險(xiǎn)公司可以將單個(gè)保險(xiǎn)人或再保險(xiǎn)人原本分散的、彼此獨(dú)立的、數(shù)量相對(duì)較少的保險(xiǎn)基金集中匯聚，形成巨額的、范圍遍及全球性的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金；第三，再保險(xiǎn)公司對(duì)原保險(xiǎn)人在制定費(fèi)率和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面提供技術(shù)支持，進(jìn)而提高保險(xiǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)。
﹙5﹚引入資本市場(chǎng)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。作為一種非傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式，資本市場(chǎng)不僅能幫助保險(xiǎn)市場(chǎng)上的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分散，同時(shí)也有助于巨災(zāi)保險(xiǎn)基金在更廣泛的范圍籌集到更多的資金，大大增強(qiáng)保險(xiǎn)業(yè)的承保能力。因此，引入資本市場(chǎng)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可以彌補(bǔ)再保險(xiǎn)本身風(fēng)險(xiǎn)分散能力的有限以及供求失衡的缺陷。當(dāng)前，通過(guò)資本市場(chǎng)分散風(fēng)險(xiǎn)的最主要方式是實(shí)現(xiàn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化，即通過(guò)發(fā)行巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期貨、互換及期權(quán)進(jìn)行資金的籌集和風(fēng)險(xiǎn)的分散。
注釋
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原文出處:《河北法學(xué)》2013年第6期
