發布時間：2014-04-23所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 內容提要:我國歷來是自然災害多發的國家，近年來，隨著全球氣候的變化和城市化進程等因素的影響，巨災爆發的頻率遞增，破壞強度也更高。最近半個世紀以來，各國防災救災的實踐中，保險作為一種社會化的風險集散和互助共濟的保障機制，在巨災風險的抵御和損失
內容提要:我國歷來是自然災害多發的國家，近年來，隨著全球氣候的變化和城市化進程等因素的影響，巨災爆發的頻率遞增，破壞強度也更高。最近半個世紀以來，各國防災救災的實踐中，保險作為一種社會化的風險集散和互助共濟的保障機制，在巨災風險的抵御和損失的減少中發揮著越來越重要的作用。世界各國相繼在巨災風險的管理實踐當中建立了適合本國國情的巨災保險法律制度。巨災保險機制的成功運營依托于穩健的經營模式，需要包括政府、保險和再保險市場等多個主體的配合和支持。囿于國情、災情以及社會經濟文化背景，不同的國家在發展巨災保險的過程中有著不同的經營模式。
關鍵詞：巨災保險經營主體經營模式
一、巨災保險經營模式的國際經驗
﹙一﹚國外巨災保險經營模式
1.市場主導供給的巨災保險
市場主導供給的巨災保險的代表當屬英國和德國。英國的保險市場是開放的，保險公司可以在沒有政府干預的條件下經營[2]。英國的資本市場高度發達，民眾有投保積極性，英國政府負責基礎的防洪基礎性設施后，由商業保險公司進行洪水保險的經營、銷售與理賠，政府不參與其中。德國的巨災保險制度發展相對較為成熟，主要由私營保險公司向個人和企業提供巨災保險，商業保險公司在巨災保險業務的開展上都憑借自身力量來實現，無論是在保單設計、核保理賠還是保險精算，都能做到游刃有余。同樣，美國加州地震保險局﹙CEA﹚也完全由商業保險公司出資設立，采用公眾管理私有資金形式分散地震所帶來的巨災風險，州政府不保障其承保能力[3]。英國與德國之所以采取市場主導供給的巨災保險經營模式，筆者認為這與兩國所處的地理位置與經濟發展水平是相符合的。首先，英國和德國都處在北溫帶，在氣候上屬于溫帶海洋性氣候，氣候溫暖濕潤、地震、洪水、臺風等重大自然災害很少發生，即使發生其破壞力也一般比較小。其次，作為工業革命最早起步的國家之一，經濟水平發達，防災基礎設施完善，商業保險體系也比較健全，商業保險公司具有雄厚的資本實力。因此，自然環境和經濟發展水平兩個因素綜合起來，決定了其巨災風險完全可以依靠商業保險公司自身的力量來承擔，而無需政府的介入，其巨災保險的經營模式與一般的商業保險也別無二致。
2.政府主導供給的巨災保險
政府主導的巨災保險模式是目前巨災保險的主要經營模式，代表性國家主要有美國、土耳其、西班牙和新西蘭等。在美國的洪水保險計劃中，保險公司只是政府出售洪水保險的代理人，其并不向投保人承擔任何保險責任，而只是通過一定的銷售代理獲得一定比例的傭金，巨災保險最終的賠付責任由美國政府來承擔。土耳其巨災保險基金﹙TCIP﹚專門負責土耳其地震保險的運營，該機構隸屬于土耳其的財政部。因此，在土耳其，巨災保險的最終責任是由政府來承擔。此外，法國的中央再保險公司是一個創立于1946年的國有性質的再保險公司，其在法國政府的全權管理之下承擔巨災再保險業務，國家對其百分之百持股，并對其承擔無限賠償責任[1]。上述國家的政府主導型巨災保險經營模式中，體現了這樣一些共同的特點：國家經濟實力較為發達，自然災害頻繁發生，而且破壞性巨大。在這些國家，巨大自然災害一旦發生，就將對局部地區甚至整個國家的經濟建設、居民生活造成嚴重的，甚至是災難性的影響。因此，國家采取政府主導的巨災風險經營模式，在很大程度上是由自然因素所決定的。
3.公私協作供給的巨災保險
公私協作的巨災保險，巨災風險由政府和保險公司共同承保。一旦發生巨災需要賠償時，先由保險公司賠償，當賠償金超過保險公司的保險責任時，則由政府對超過部分予以賠償，由政府充當最后保險人的責任。日本在巨災風險的承保上采用的是商業保險公司與政府合作、民間經營與政府補貼相扶持的方式。日本地震巨災保險制度就是政府與市場相結合模式的典型代表，其核心是以商業保險公司組成的日本地震再保險株式會社﹙JER﹚代表私營機構與政府簽訂再保險合約。其中，政府承擔主要風險，私營機構承擔次要風險，而JER則是連接政府和市場的紐帶[4]。新西蘭的巨災保險制度也體現了公私協作的特點。當發生巨災風險時，由新西蘭的地震委員會﹙EQC﹚負責賠償法定損失責任，保險公司依據保險合同負責承擔超出法定責任部分的賠償，同時保險協會啟動應急預案。此外，新西蘭地震委員會還利用國際再保險市場進行再保險，該國的再保險方案也分為三層。第一層是損失在2.0億—7.5億新元之間時，由再保險人承擔40%的損失，剩余的60%由地震委員會再承擔2億新元；第二層是損失在7.5億—20.5億新元之間時，啟動超額損失保險合約承保。第三層是損失超過20.5億新元，由巨災風險基金耗盡其所有。若仍有不足，政府將作為最后的擔保人承擔最后的余款補償。
﹙二﹚巨災保險經營模式的比較
1.巨災保險政府供給的優勢和不足
巨災保險政府供給的基本優勢在于：﹙1﹚成本優勢。由政府提供巨災保險可以進行全局性、統一的規劃，在保險機構的設置、巨災風險的核定和理賠方面能夠實現規模效應，進而節省了大量的交易費用，一定程度上降低了交易成本。﹙2﹚公平性。由于巨災風險的發生具有低概率、高損失性，因此為了保障巨災風險的可負擔性，保險公司會設置較高的保費，而由政府來提供巨災保險，能夠通過一定的強制力來提高保險的密度，同時政府還可以為巨災保險提供一定的保費補貼，進而讓經濟收入處于弱勢的人們也能購買巨災保險，增加消費者的購買積極性，進而保障了巨災保險供給的普遍性和公平性。﹙3﹚實效性。相比私人組織而言，政府掌握了更多的公共財政資源，能夠確保災害保險償付的信用，且一旦發現巨災保險的“擠兌效應”，政府也可以通過法定的強制力予以排除，以保證巨災保險供給的相對有效性[5]。﹙4﹚規范性。政府還可以通過法律的形式統一巨災保險的產品品種以及保單費用的厘定，進而便于市場的規范管理。
巨災保險的政府主導供給模式在具有上述多種優點的同時，還包括如下不足：﹙1﹚政府主導供給導致政府財政壓力過大、保障水平不足。在政府主導的巨災保險經營模式中，政府承擔主要甚至是全部的資金供給責任。盡管在世界范圍之內政府相對于商業保險公司而言，都具有后者所無法比擬的種種優勢，但是單一的政府主導模式，無疑極大地增加了政府的財政支出，一旦巨大自然災害事件發生，所需要的資金往往是個天文數字，即使是發達國家的政府也會顯得力不從心；﹙2﹚政府不具備商業保險公司所具有的專業化優勢。巨災保險作為保險的一種，其具有專業化的特征，對此商業保險公司作為專門的保險經營主體相對于政府而言，具有更明顯的專業化優勢。無論是從險種的設計、賠付比率的設定還是具體的保險賠付環節等等，商業保險公司都更加的專業和熟悉；﹙3﹚由政府主導巨災保險建設的資本，一般會通過財政轉移支付的方式轉移給各個地區，這很容易因為轉移力度在區域之間的不平衡問題，造成巨災保險的區域性不平等現象[6]。政府主導保險模式，在日本、新西蘭等國家中一般還采取由政府充當再保險人的做法，這就會誘發商業保險公司的道德風險問題，商業保險公司由于政府為其承擔最后的賠付費用，其往往會采取措施減少在承保和核算等環節上的投入[7]。
2.巨災保險市場供給的優勢和不足
與政府相比，市場提供巨災保險具有以下三個方面的優勢：一是靈活性優勢。由于市場與巨災風險的“接觸”是第一線的，市場對災情的滲透具有廣泛性和靈活性，因此它更能了解到巨災風險的需求并及時作出反映，也因此依據市場機制進行風險評估所厘定的保險費率更為準確。二是專業性較高。與政府提供保險產品相比，保險公司在保險業務的經營上時間較長，在風險的評估、承保、核保與理賠上具有一定的技術專長，因此具有很強的專業和技術優勢，基于此所提供的保險服務的質量也相對較高，也能夠保障巨災保險服務的多樣性要求。三是能夠促成市場主體的理性決策。通常而言，由市場私人商業保險機構向社會供給巨災保險，能夠通過保費與保險金額之間的比例向人們顯示購買巨災保險的投入與補償之間的關系，進而有助于人們根據風險成本做出理性決策。而由政府主導的巨災保險很容易扭曲這種信號，因為政府救助使得人們只需承擔災害所帶來的部分成本，而另外一部分則由納稅人承擔[8]。
當然，完全市場主導的巨災保險經營模式的上述不足之處，并非在任何國家都可以顯現得出來。換言之，這些缺點具有明顯的地域性特征。如前所述之英國和德國兩個國家就是采取完全由私人保險公司負責巨災保險體系，卻取得了不錯的運行效果。這主要是因為，英國與德國國土面積較小、氣候適宜、自然災害尤其是巨災事件很少發生，又加上兩國有著發達的經濟實力，國民收入水平高，自我保障能力強，這些因素的累計都意味著這樣一個結果，即在英國與德國商業保險公司對巨災風險進行擔保是有利可圖的，而且商業保險公司也有這個能力去提供風險保障。
3.巨災保險合作模式的優勢和軟肋
巨災保險的合作模式是指由政府與市場進行合作，通過多風險承擔主體的方式共同參與巨災風險的承保，分攤風險責任的模式。在這種模式中，可以由政府、商業保險公司以及其他組織來共同搭建巨災保險管理機構，其中，保險公司負責巨災保險的商業化運作，而政府負責提供相應的政策支持、資金補貼等。其實政府與商業保險公司之間在巨災保險體系建設中的溝通成本主要是源于二者所追求的價值目標不同。政府作為一個國家的社會公共利益的代表機關，其行政行為的做出始終是以實現社會公共利益的維護和增進為目標，具有很強的社會公益性。而商業保險公司作為營利性法人，其任何行為的采取都存在著一個潛在的成本與收入分析，盈利始終是其所主要追求的目標，具有很強的商業屬性。二者價值目標的不同，決定了二者對待一個問題可能會因為行為動機不同而產生分歧，這種分歧一般而言可以通過強勢一方對弱勢一方的補償得以改變，溝通成本也會降低。而作為強勢一方的政府應從稅收等多方面給予商業保險公司一定的優惠政策，保障商業保險公司從事巨災保險事業能夠有利可圖，唯此，才能使巨災保險的商業性與公益性二者在彼此協調中得到共生性實現[8]。
﹙三﹚巨災保險經營模式的新方向：風險共保
一般而言，國土面積遼闊，自然災害頻發且自然災害的發生在一國之內呈現出明顯的地域性差異的國家適合采取政府主導的經營模式或者政府與商業保險公司共同經營的巨災保險模式。而在國土面積不大、自然災害較少發生、而且各個區域之間在經濟發展水平與災害發生頻度上差異不大而且具有較強經濟實力的國家，則適合完全由商業保險公司進行經營運作，因為對這樣的國家而言，巨災風險系數不高，居民的自我保障能力強，商業保險公司完全可以通過自身和投保人的力量實現對巨災風險的有效分散與轉移，而無需政府的過多干預。換言之，一個國家采取何種巨災保險經營模式，是由這個國家巨災風險的可分散性程度所決定的，是一個具有明顯的本土化特征、地域性特征的問題，對于巨災保險的經營模式而言，只存在最合適的模式而不存在最優的模式。
國內外巨災保險制度的一項重要內容是建立巨災風險共保體。巨災保險風險高，初始投資大，一家商業保險公司難以承擔，必須舉全行業之力。同時，私營保險市場往往由于巨災保險的市場失靈而不能實現有效供給，政府雖然具有較強的財力，但是容易出現低效和腐敗的弊端。因此，無論是私營市場主體還是政府，都不是解決巨災保險問題的唯一主體，只有政府和市場密切合作組成聯合體，公平、公益和效率才不會偏失。而巨災風險新型共保體是巨災風險可保性的最優解決方案。所謂巨災風險新型共保體，是指在確定的巨災保險區劃內，所有的利益攸關方組成風險共同體，由政府財政發起出資組建共保體，并由政府作為最后的財務風險承擔者，國內的所有保險人﹙包括再保險人﹚出資參加共保體，并與相關方一起組成經營管理層受托經營管理，實行強制保險，而由被保險人參與分擔風險，比例自保一部分（注：不是取代市場，我們目前的做法在很大程度上是政府取代市場，從而形成了巨災保險建設中政府一肩挑的。市）。共保體確立的基本理論在于“互助擔保理論”，即由多元化的風險承擔者來分擔巨災風險等系統性風險。在共保體中，被保險人并不是作為互助保險的股東或合伙人參與，而僅僅是作為巨災風險的利益攸關方參與分擔風險。
二、我國巨災保險經營模式的問題與完善
﹙一﹚我國巨災保險經營模式的問題
1.政府一肩挑
我國的巨災保險經營模式存在嚴重的政府依賴問題，商業保險公司等市場力量的介入嚴重不足。現實中，無論是從巨災頻發地區的防災、抗災基礎設施建設，還是到災后的救助與保障都主要依靠政府的力量來完成（注：市場失靈需要政府的干預，政府的干預應該是從如何鼓勵市場力量進入的角度用力，而不是取代市場，我們目前的做法在很大程度上是政府取代市場，從而形成了巨災保險建設中政府一肩挑的局面。）。例如，“5·12”汶川大地震造成直接經濟損失達到8400多億元，其中財產損失超過1400億元，而投保財產損失不到70億元，賠付率只有5%左右，遠低于國際36%的平均賠付率水平。目前，我國主要靠捐款和政府救濟，隨著巨災損失越來越大，給政府財政造成很大的負擔。
巨災保險運營模式中的政府一肩挑的做法是由多種因素造成的。首先，受制于過去計劃經濟體制的影響，政府承擔著大部分的社會公共事業，行政管理模式尚未能完全實現由管理型到服務型的轉變。對于遭受巨災地區的民眾的生產與生活問題，政府往往從維護社會穩定的角度來考慮，擔當起主要的救濟與保障責任。其次，巨災保險本身的特殊性，以及政府在構建我國巨災保險制度上的長期缺位，使得我國巨災保險市場失靈現象無法得以解決，商業保險公司面對巨災帶來的巨額損失只能望而卻步。最后，我國巨災頻發地區居民保險意識不強，參保率很低，并且市場化的巨災保險費率普遍較高，巨災保險投保率不足直接導致巨災保險損失賠償十分有限。
2.市場力量介入不足
我國目前實行的是由國家財政支持的中央政府主導的巨災風險管理模式，僅依靠行政手段進行災害管理和救助，商業保險在巨災風險管理中發揮的作用極其有限[6]，例如，2008年汶川地震后，造成財產損失8400多億元，但是投保的財產卻只有70億元。在美國，商業保險賠付通常可以覆蓋巨災損失的40%50%，歐洲為20%25%，全球的平均水平超過30%[9]。商業力量尤其是商業保險公司介入的不足，也是多種原因造成的，除了上面所說的我國巨災風險的特殊性問題，還包括：我國商業保險公司的融資渠道過于單一，無法建立完善的巨災風險準備金，就只能靠提高保費或者干脆停保的方式應對巨災保險問題[6]；我國再保險市場不發達，商業保險公司所承受的巨災風險無法與再保險人進行分擔[10]；再就是商業保險公司承保巨災保險可以享受到的政府財政補貼與稅收扶持政策尚不夠明細和具體，導致商業保險公司的承保巨災風險的信心不足[6]；中國資本市場發展尚不完善，巨災保險證券化的程度很低，商業保險公司無法更好地通過發行巨災證券的方式，實現將巨災風險在國際與國內資本市場上的有效轉移與分散[11]。
3.巨災保險試點模式的經驗不足
近年來，為了落實中央政府提出的“三農”政策，中國保監會連同相關省市、保監局和保險公司已經開始探索農業保險的新模式。主要體現為“聯辦共保”和“委托保險”兩種模式，其中，前者是由政府與保險公司按照一定的比例共擔風險，分攤保費；后者則全部由政府承擔風險，保險公司收取手續費[12]。國家在這些地方關于巨災保險的試點形成了頗具特色的“北京模式”、“湖南模式”和“浙江模式”，由于所試點的農業保險主要系由自然災害風險造成，因此，試點地區農業保險的新模式為我國開展巨災保險積累了一定的經驗。但是，由于試點模式直接以降低保費或費率、免費保險或差額由政府支付的方式進行，總體上不符合自然災害保險的經營規律和發展防線，同時還會給政府財政支出帶來巨大的損耗，因此，這樣的巨災保險模式仍有待改進。
﹙二﹚我國巨災保險經營模式的完善
1.我國巨災保險的經營模式選擇
以上分析表明，無論是私營市場主體還是政府，都不是解決巨災保險問題的唯一主體，而只有政府和市場密切合作組成聯合體，公平、公益和效率才不會偏失。鑒于此，筆者認為，我國應采取市場化運作與政府支持相結合的模式，即政府主導實施巨災風險，并積極鼓勵保險公司逐步開展地震保險等巨災保險業務，引導保險公司采用市場化運作和再保險等手段，借助資本市場分散巨災風險，協助政府開展風險管理，逐步建立風險共擔的巨災保險保障機制。而在具體的模式選擇上，筆者認為，巨災風險新型共保體是巨災風險可保性的最優解決方案。我國應努力構建政府與市場共同分擔巨災風險的聯合共保機制，政府通過財政支持的方式設立專項巨災風險政策保險，并積極發動保險公司以共保的形式參與巨災保險市場。在風險的分攤上，形成投保人——保險公司——巨災保險基金——再保險公司——國際再保險公司——資本市場運作——國家財政參與的巨災保險體系。
2.我國巨災保險經營管理的制度設計
﹙1﹚政府應發揮主導作用。在巨災保險體系的建立過程中，政府應發揮主導作用，這一方面是由政府的基本職能決定的；另一方面是因為巨災保險制度的建立是一項系統工程，涉及眾多領域和部門，需要政府牽頭統一整體規劃。政府的主導作用主要包括：一是制定巨災保險的法規。共保體據此制定巨災保險制度；二是直接投入資金提供承保能力，充當直接保險人角色；三是當巨災保險因巨災出現財務危機時，政府還可以充當“臨時貸款人”的角色，提供流動性，乃至是巨災保險的最終承擔者﹙LastResort﹚；四是對購買巨災保險的公民實行財政專項補貼或退稅政策，對共保體實行優惠的稅收政策；五是巨災保險與政府主導的防災防損密不可分，國家相關部門應該頒布條例，規定建筑物的抗災等級規范，加強防災防損基礎設施規劃和建設。
﹙2﹚商業保險公司應發揮主體作用。商業保險公司是巨災保險體系的主體。在巨災保險市場中，商業保險公司應當揮市場優勢，減少政府的行政管理成本，保證市場配置效率，使巨災保險機制得以低成本、高效率地運行。一方面，商業保險公司應負責發展巨災保險業務，提供巨災保險服務。另一方面，商業保險公司可以通過以下措施保障賠付能力：一是在技術精算的基礎上收取合理的保費；二是應制定合理的核保標準；三是要進行風險控制；四是設立巨災風險準備金；五是通過再保險分散風險，將責任限制在財務能力可接受范圍內等。
﹙3﹚投保人應參與風險分攤。巨災保險體系中，投保人不應將巨災保險的責任全部推給政府和保險公司，也應該參與分擔部分損失。就此而言，投保人可以通過以下途徑來分擔風險：一方面，投保人應依據合同約定按時繳納保險費，承擔相應的防災防損責任。另一方面，可在以巨災保險中設定免賠額或最高賠償限額的形式，讓投保人承擔巨災所帶來的一部分財務風險，以促使投保人更積極主動地防災減損。
﹙4﹚再保險人分散巨災風險。現代的巨災再保險，不僅局限于一個國家或地區，而是全球范圍內分散風險。再保險人也是巨災風險的重要承擔者，其在巨災風險中充當巨災基金管理執行者的角色。再保險公司可以發揮以下作用：第一，再保險公司能夠在時間和空間上平衡風險，通過設定分保損失賠償限額、實行再分保等方式分散巨災巨額風險；第二，再保險公司可以將單個保險人或再保險人原本分散的、彼此獨立的、數量相對較少的保險基金集中匯聚，形成巨額的、范圍遍及全球性的巨災保險基金；第三，再保險公司對原保險人在制定費率和風險評估方面提供技術支持，進而提高保險行業風險管理技術。
﹙5﹚引入資本市場分散巨災風險。作為一種非傳統的風險轉移方式，資本市場不僅能幫助保險市場上的風險進一步分散，同時也有助于巨災保險基金在更廣泛的范圍籌集到更多的資金，大大增強保險業的承保能力。因此，引入資本市場分散巨災風險可以彌補再保險本身風險分散能力的有限以及供求失衡的缺陷。當前，通過資本市場分散風險的最主要方式是實現巨災風險證券化，即通過發行巨災債券、巨災期貨、互換及期權進行資金的籌集和風險的分散。
注釋
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原文出處:《河北法學》2013年第6期
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