發(fā)布時間：2018-11-27所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：運用文獻(xiàn)資料法和邏輯分析法，在對相關(guān)概念進行厘定的基礎(chǔ)上，對區(qū)域體育法治建設(shè)問題進行研究，特別是對省市際協(xié)議和區(qū)域體育立法中的聯(lián)席會議制度進行重點探討。認(rèn)為，區(qū)域體育法治建設(shè)要符合法治建設(shè)的漸進性特征，且要正視區(qū)域發(fā)展的不平衡性。省
摘要：運用文獻(xiàn)資料法和邏輯分析法，在對相關(guān)概念進行厘定的基礎(chǔ)上，對區(qū)域體育法治建設(shè)問題進行研究，特別是對省市際協(xié)議和區(qū)域體育立法中的聯(lián)席會議制度進行重點探討。認(rèn)為，區(qū)域體育法治建設(shè)要符合法治建設(shè)的漸進性特征，且要正視區(qū)域發(fā)展的不平衡性。省市際協(xié)議是目前常見的立法形式，但是其在立法權(quán)限、內(nèi)容范圍、立法效率等方面存在問題;區(qū)域體育立法中的聯(lián)席會議制度是常見的運行模式，但也存在著發(fā)揮作用不足和參與主體不完善等問題。為此，應(yīng)該以體育人文傳統(tǒng)為基礎(chǔ)，加強區(qū)域體育法治文化建設(shè)，實施“軟法之治”。
關(guān)鍵詞：區(qū)域體育法治建設(shè),省市際協(xié)議,聯(lián)席會議制度,區(qū)域體育法治文化
1區(qū)域體育
“法治”抑或“法制”探尋學(xué)界曾經(jīng)圍繞“區(qū)域法制”還是“區(qū)域法治”兩個詞語進行過爭論。學(xué)者張彪與公丕祥曾經(jīng)分別撰文，前者贊成區(qū)域法制，后者贊成區(qū)域法治。張彪質(zhì)疑區(qū)域和法治在邏輯上能否自洽?進一步質(zhì)疑“區(qū)域”范圍如何確定?第三個疑問就是區(qū)域法治與地方法治的關(guān)系。最后，提出三種觀點：一種是發(fā)展意義上的“區(qū)域法治”;一種是協(xié)調(diào)意義上的“區(qū)域法治”;第三種是地方法治意義上的“區(qū)域法治”。各種研究依地域、學(xué)者不同而顯示出不同，容易給人造成誤解。進而，作者提出自己的“區(qū)域法制”概念，所謂區(qū)域法制是指，為推進地方政府之間的分工與合作，促進良性競爭，共同應(yīng)對跨區(qū)域公共事務(wù)，以地方政府職能的界定和權(quán)力的規(guī)范為核心，以區(qū)域關(guān)系為調(diào)整對象的法律制度安排。最終證成[1]。
公丕祥先寫了《區(qū)域法治發(fā)展的概念意義》一文，主要依據(jù)多樣性統(tǒng)一原理、個別化方法論的原則論證了區(qū)域法治的存在[2]，后在回應(yīng)張彪的文章中，仔細(xì)論證了區(qū)域法治和國家主權(quán)與地方立法的關(guān)系[3]，同樣證成了自己的觀點。筆者使用“區(qū)域體育法治”一詞，除了因贊同公丕祥的觀點外，還因為我國正處在法治國家的建設(shè)過程中，“法治”就是表示一種過程，在這個過程當(dāng)中，除了一些法律制度，還有價值和理念，特別是后文說到的“軟法之治”。所以，法治是一個很豐富的概念。
2區(qū)域體育發(fā)展的主要問題回顧
區(qū)域體育是指在一定行政區(qū)劃內(nèi)或多個銜接在一起、共性比較突出的行政區(qū)劃聯(lián)合成的廣義區(qū)域的體育[4]。對于此概念，鮮有體育界學(xué)者給出一個明確的界定，總是在想當(dāng)然地使用。理論上，“七五”計劃時采用了東、中、西的三分法;“十一五”規(guī)劃時進一步細(xì)化，將之改為“四大板塊”：東、中、西部再加上東北老工業(yè)基地。當(dāng)前，又突出了“三大經(jīng)濟圈”：長三角、珠三角和環(huán)渤海經(jīng)濟圈。有研究將區(qū)域進行了較為細(xì)致的分類，包括板塊經(jīng)濟區(qū)、中心城市群、流域經(jīng)濟區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟區(qū)以及部門經(jīng)濟區(qū)[5]。
從上述劃分可看出，“三分法”“四大板塊”和“三大經(jīng)濟圈”的劃分形式主要突出了經(jīng)濟色彩，很多研究包括區(qū)域體育研究也是依此展開。其內(nèi)涵相對緊縮，本研究也以此為前提。有學(xué)者對東、中、西部體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行研究認(rèn)為，東、中、西部體育產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容既具有某些共性，也存在差異性。其中法律法規(guī)不完善、相關(guān)政策及配套制度不健全等是三個區(qū)域的主要問題[6]。即使在同一省域內(nèi)，區(qū)域體育發(fā)展的主要問題也是缺乏地方立法[7]。
另有研究在探討影響區(qū)域體育協(xié)調(diào)發(fā)展與共同發(fā)展的內(nèi)部因素時談到了體育政策和體育法制問題，認(rèn)為它們?yōu)閰^(qū)域體育的發(fā)展起到了基本的支撐和保障作用[8]。還有研究認(rèn)為包含法律、勞動者素質(zhì)與勞動態(tài)度、國內(nèi)外政治條件等內(nèi)容在內(nèi)的社會環(huán)境叫做軟環(huán)境，它是區(qū)域體育發(fā)展的重要組成[9]。再有研究認(rèn)為，區(qū)域體育可持續(xù)發(fā)展需要強有力的法制保障，這是由可持續(xù)發(fā)展的特點決定的[10]。
區(qū)域體育的文獻(xiàn)較早出現(xiàn)在2004年，很多文獻(xiàn)很早就認(rèn)識到了區(qū)域體育的協(xié)調(diào)發(fā)展需要借助法制的制度保障，“區(qū)域”是一個空間地理概念，在這個空間范圍內(nèi)發(fā)展體育，涉及政治、經(jīng)濟和文化等方方面面。但是，到目前為止，沒有文章就其中的法律問題展開詳細(xì)討論。比如，需要什么樣的法律形式?如何在法律上進行多地協(xié)調(diào)，更好地保證區(qū)域體育發(fā)展等等。
當(dāng)前，一些區(qū)域體育發(fā)展的勢頭較好，如珠三角和長三角，如何將這些城市更緊密地連接在一起，推動區(qū)域體育更好發(fā)展是一個急需思考的問題。對于環(huán)渤海這個已經(jīng)形成、正待發(fā)展的區(qū)域，如何有效利用制度保證其發(fā)展更值得思考。當(dāng)然，從法學(xué)角度講，在區(qū)域法治上存在兩種觀點，一種是協(xié)調(diào)論，一種是發(fā)展論。這兩種觀點雖然都有一定道理，但都沒有從根本上對區(qū)域法治進行界定。盡管突出了問題意識，但是并沒有從法學(xué)層面對區(qū)域體育進行獨立的抽象總結(jié)。從法學(xué)角度看，區(qū)域體育反映出的主要問題是區(qū)域關(guān)系，具體表現(xiàn)為許多合作流于形式、惡性競爭等。
3區(qū)域體育法治建設(shè)的原則探討
3.1符合法治建設(shè)的漸進性特點
眾所周知，法治發(fā)展具有漸進性特點。區(qū)域體育法治實踐，如區(qū)域內(nèi)的道德、政策、法律等都經(jīng)歷了長期實踐的累積，這是區(qū)域體育法治建設(shè)成功的基礎(chǔ)。誠如哈耶克所言：只有依據(jù)這一累積性發(fā)展的框架和在此框架內(nèi)，人的理性才能得到發(fā)展并成功地發(fā)揮作用[11]。我國法治建設(shè)遵循的是漸進性規(guī)律，區(qū)域體育法治建設(shè)也不例外。
實踐證明，區(qū)域體育法治建設(shè)從無到有，從先前的長三角、珠三角到晚近的環(huán)渤海區(qū)域，法治建設(shè)內(nèi)容不斷豐富。在中國，應(yīng)該需要一種更新的法治理念，即“區(qū)域性的規(guī)則共治”[12]，這個名詞相當(dāng)于一個中觀層次的概念，在這種觀念指導(dǎo)下，首先應(yīng)該允許不同區(qū)域存在不同形式的秩序，這樣才能逐步實現(xiàn)全社會的秩序轉(zhuǎn)換。
3.2正視區(qū)域發(fā)展的不平衡性
對中國問題的理解離不開兩個具有中國特色的背景：一是嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割，二是嚴(yán)重的區(qū)域分割[13]。這也同樣影響著體育領(lǐng)域，特別是第二個方面。長三角、珠三角甚至東北地區(qū)的體育發(fā)展水平都要勝于其他地方。這種區(qū)域顯現(xiàn)出來的差異和不平衡性有著深刻的經(jīng)濟原因和歷史原因。比如參加奧運會的第一人劉長春就是東北人，東北地區(qū)的體育歷史悠久，水平較高。改革開放之后，運動員之間的流動越來越偏向于長三角和珠三角等經(jīng)濟發(fā)達(dá)區(qū)域，也極大帶動了當(dāng)?shù)氐捏w育發(fā)展。以上不平衡性提醒我們，法治的進程不可能整齊劃一，在關(guān)注統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性的同時，更應(yīng)該重視區(qū)域特色。
4常見的立法模式———省市際協(xié)議探討
區(qū)域體育形成已有多年，在發(fā)展過程中探索并形成了一些立法模式，最常見的是省市際合作發(fā)展協(xié)議。具體而言，較早的有2013年簽署的《長三角地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)議》和《長三角休閑度假旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作協(xié)議》，以及更早的《粵港澳體育交流與合作協(xié)議書》等，較近的有2016年簽署的《深入推進京津冀體育協(xié)同發(fā)展議定書》和《京津冀殘疾人文化體育發(fā)展框架協(xié)議》等。當(dāng)然，還有一些區(qū)域建立了辦事機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制[14]，如“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議”“聯(lián)席會議辦公室”“重點合作專題組”“長三角地區(qū)城市經(jīng)濟合作組”等，對區(qū)域體育協(xié)調(diào)發(fā)展起到了促進和保障作用[15]。
4.1省市際協(xié)議的法理依據(jù)
4.1.1簽訂主體
從簽訂主體看，無論是省、直轄市還是各市(2015年《立法法》修訂后，設(shè)區(qū)的市都具有了立法權(quán))的人大及其常委會以及人民政府都是依法成立的，并且是能夠獨立承擔(dān)責(zé)任的法律主體。這兩類法律主體在簽訂民事或非民事契約(協(xié)議)時，只要不違反法律的強制性規(guī)定，本著平等自愿的真實意思，能夠以自己的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，契約(協(xié)議)就是有效的。
4.1.2聯(lián)合行使職權(quán)
法律并未明確禁止上述機關(guān)簽訂省市際協(xié)議，實際上，省市際協(xié)議就是地方國家機關(guān)突破原有的治理模式———行政區(qū)劃而采取的一種聯(lián)合行使職權(quán)的做法。這種做法并沒有違反法制統(tǒng)一原則，也沒有隨意擴大地方國家機關(guān)的權(quán)力。從《立法法》上看，相關(guān)規(guī)定可以認(rèn)同兩個以上國務(wù)院部門聯(lián)合制定部門規(guī)章，自然也沒有理由禁止地方人大或者常委會及人民政府聯(lián)合立法，行使法律賦予的權(quán)力。
4.1.3一種特殊的契約
無論是《長三角地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)議》還是《京津冀殘疾人文化體育發(fā)展框架協(xié)議》，都是一種特殊的契約。是合法的主體在自己合法的權(quán)限內(nèi)，平等自愿的合意，并且還需要通過一定的批準(zhǔn)程序才能生效。所以，合法性毋庸置疑。協(xié)議是建立在各方或幾方約定的基礎(chǔ)上的，遵循的是誠實信用的法律原則，只要協(xié)議內(nèi)容不違反法律規(guī)定即可。
4.2省市際協(xié)議的簽訂程序
省市際協(xié)議的簽訂一般有一定的程序。有學(xué)者研究認(rèn)為一般包括：發(fā)出合作意向、達(dá)成合意、擬定協(xié)議草案、確定協(xié)議內(nèi)容、協(xié)議的審查與分別通過以及批準(zhǔn)與備案[16]。在每一步程序中可能會出現(xiàn)反復(fù)，以京津冀經(jīng)濟區(qū)為例，實踐中已經(jīng)有過三次立法協(xié)同會議———第一次會議討論了《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見(討論稿)》，第二次會議主題是研討北京市人大委托開展的《推進京津冀協(xié)同發(fā)展首都城市立法問題研究》，第三次會議主要探討了《關(guān)于京津冀人大立法項目協(xié)同辦法(討論稿)》。搭建了三地人大工作溝通的平臺。但這些工作依然停留在第一個程序上。
4.3美國經(jīng)驗
眾所周知，美國有州際協(xié)定，即兩個或更多州之間針對州際問題簽訂的有法律約束力的正式協(xié)議。它是促進州際間正式合作的最古老的機制[17]。美國州際協(xié)定的目的和作用包括：①就共同問題或者為促進各州經(jīng)濟交往的共同議程，在州之間建立一個正式的法律關(guān)系;②創(chuàng)立獨立的州際政府機構(gòu)，提高問題處理效率;③為締結(jié)州的行政機關(guān)建立統(tǒng)一的準(zhǔn)則或者程序;④創(chuàng)造規(guī)模經(jīng)濟;⑤遵守或執(zhí)行聯(lián)邦法;⑥維護州的主權(quán)或者排除聯(lián)邦規(guī)制行為;⑦解決州際爭端[18]。美國州際協(xié)定的作用有目共睹。美國職業(yè)體育發(fā)達(dá)，包括知識產(chǎn)權(quán)、運動員轉(zhuǎn)會以及跨州的體育競賽等內(nèi)容也還需要州際協(xié)定的進一步規(guī)制。
4.4省市際協(xié)議的協(xié)調(diào)功能
省市際協(xié)議雖然還存在一定的問題，但卻是目前較為有效的一種立法形式。只要進一步修訂，必然能夠更為有效地服務(wù)于區(qū)域體育合作。首先，省市際協(xié)議的簽訂使得區(qū)域體育合作邁出了實質(zhì)性一步，奠定了多方合作的基礎(chǔ)。雖然省市際協(xié)議不是唯一途徑，但它開啟了區(qū)域體育立法的途徑。盡管各方在合作過程中存在著諸多不同意見，但是基于共同的合作意向和目的肯定會就異議進行溝通與協(xié)調(diào)，最終達(dá)成立法合作。
其次，省市際協(xié)議能夠為區(qū)域體育的進一步發(fā)展提供立法的指導(dǎo)思想和方針，我國《憲法》與《立法法》中對于區(qū)域領(lǐng)域立法并沒有規(guī)定，因此，省市際協(xié)議的若干規(guī)定對于進一步的區(qū)域體育立法具有重大的指導(dǎo)意義。再次，省市際協(xié)議的簽訂應(yīng)該都是各政府機關(guān)的負(fù)責(zé)人及委托人，也就是說，這些人既是省市際協(xié)議的簽訂者，又是法規(guī)政策的制訂者，他們都將發(fā)揮事前協(xié)調(diào)作用。
4.5省市際協(xié)議的制度缺陷
省市際協(xié)議在區(qū)域體育發(fā)展中的協(xié)調(diào)作用有目共睹，但也存在著自身難以克服的缺陷，主要包括三個方面：首先是地方立法權(quán)限的有限性。現(xiàn)在省市際協(xié)議多是各地政府簽訂，人大及其常委會并未參與其中。根據(jù)我國《憲法》及《立法法》的規(guī)定，地方性立法主要是執(zhí)行性立法和自主性立法。但是，這些政府規(guī)章不能與法律抵觸，并且要依據(jù)法律制訂，這表明了這些規(guī)章的從屬性，也就是說，地方立法權(quán)具有從屬性。由此，影響了省市際協(xié)議內(nèi)容的自主性范圍和程度。其次是市際協(xié)議難以在更廣泛的范圍內(nèi)簽訂。
2015年《立法法》修訂以后，雖然設(shè)區(qū)的各個地市具有了立法權(quán)，但是立法權(quán)限非常小，僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護及歷史文化保護等方面，不能在更廣泛的范圍內(nèi)進行立法。最后，依據(jù)公共選擇理論，政府在政治、經(jīng)濟以及文化體育活動中并非是完全中立的，它們同樣有自己的愛好和利益追求，在區(qū)域體育合作過程中存在著開支不合理、辦事效率低下等問題，因此，期望政府公正而高效地簽訂省市際協(xié)議有些理想化。此外，簽訂省市際協(xié)議主要基于各方對更大利益的追求，合作即期盼著更大的利益，但由于區(qū)域內(nèi)各地發(fā)展存在差異，甚至有些地區(qū)要為合作付出代價，特別是我國一直存在著地方保護主義，使得簽訂省市際協(xié)議也存在一定難度。
4.6省市際協(xié)議及其相關(guān)制度的進一步完善
4.6.1省市際協(xié)議的進一步完善
首先，由于我國《憲法》和《立法法》中沒有相關(guān)規(guī)定，所以在未來修法時應(yīng)增加相關(guān)內(nèi)容，以明確省市際協(xié)議的法律地位。其次，進一步擴大地方立法權(quán)的自主性及其范圍，特別對于自主立法的范圍，詳細(xì)厘清中央和地方立法的權(quán)限和若干調(diào)整事項，充分賦予和保證地方立法權(quán)的自主性和創(chuàng)造性。誠如前面提到的，地方立法權(quán)的擴大意味著省市際協(xié)議的內(nèi)容也隨之?dāng)U大。最后是提高社會參與度，當(dāng)前省市際協(xié)議的參與者主要是政府官員及委托人，應(yīng)該進一步提高社會公眾對區(qū)域體育立法的參與程度。讓社會公眾充分了解省市際合作的內(nèi)容，參與協(xié)議訂立過程，監(jiān)督地方立法權(quán)的正常行使，不斷提高政府立法水平。
4.6.2聯(lián)席會議制度的進一步完善
聯(lián)席會議就是由來自不同地區(qū)或不同部門的代表(如負(fù)責(zé)人或其他工作人員)，為特定目的而聯(lián)合召開的會議。聯(lián)席會議既可以因個別事項而臨時召集，也可以作為各方合作的長期機制而存在，其參與主體也視情況而定[19]。這是目前區(qū)域體育立法常采用的一種機制，具有代表性且較早實行聯(lián)席會議制度的是東北地區(qū)。
2006年東北三省法制辦公室在沈陽舉辦了區(qū)域立法協(xié)調(diào)會或者叫聯(lián)席會議，并在此次會上簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》。雖然有研究表明，一些區(qū)域如環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會至今已運行了20余年，對于推動區(qū)域立法并未作出什么貢獻(xiàn)[20]，但認(rèn)真研究聯(lián)席會議制度依然有助于省市際協(xié)議達(dá)成與落實。
一般而言，聯(lián)席會議主要有會晤型和磋商型兩種類型。具體會議類型要根據(jù)實際情況而定，但一般離不開區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的協(xié)調(diào)作用。從既有實踐看，由于參會人員缺乏足夠的動力和熱情，導(dǎo)致立法聯(lián)席會議難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，另外，區(qū)域立法聯(lián)席會議機制實際上成了一種區(qū)域行政立法會議，某種意義上講，這是不完善的，應(yīng)考慮將人大或者常委會納入進來，這樣在理論上也會更加完善。
5關(guān)于區(qū)域體育法治文化的生成區(qū)域體育法治文化可以追溯到區(qū)域法治文化，對于區(qū)域法治文化，學(xué)者們目前存在承認(rèn)和否認(rèn)兩種對立的觀點。本文對前者觀點加以使用。區(qū)域法治應(yīng)該以文化作為重要基礎(chǔ)，法治在一國或地區(qū)的確證，需要相應(yīng)的法治文化嵌入該國家或該地區(qū)的社會之中，成為人們相互交往規(guī)則化的價值共識與精神紐帶，而且法治國家和法治社會必然要有自己的法治文化，法治本身就意味著一種特定的社會文化類型和文化體系[20]。
文化貫穿于法治模式建設(shè)和法治運行的始終，同時，法治文化的生成與否反映了法治生命力的強弱。區(qū)域體育法治文化以“區(qū)域”為單位，將體育法治文化的核心理念和價值貫徹其中。首先，區(qū)域體育法治文化的生成應(yīng)該以體育人文傳統(tǒng)為基礎(chǔ)。其次，區(qū)域體育法治還應(yīng)該依靠“軟法之治”，這是區(qū)域體育發(fā)展存在著差異性和不平衡性的必然要求。最后，區(qū)域體育文化為區(qū)域體育法治建設(shè)提供了智識供給。區(qū)域體育法治是一種價值意蘊和體育人文傳統(tǒng)相互契合的良法善治，所以區(qū)域體育文化的生成對于區(qū)域體育法治建設(shè)有著重要影響。
6結(jié)語
目前，省市際協(xié)議是我們常見的立法形式，區(qū)域體育立法中的聯(lián)席會議制度是常見的運行模式，它們對于區(qū)域體育立法具有很好的協(xié)調(diào)作用，但是，也存在著各自問題。為了進一步加強區(qū)域體育文化建設(shè)，應(yīng)該加強區(qū)域體育法治文化建設(shè)。
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體育類期刊推薦：《內(nèi)蒙古體育科技》是內(nèi)蒙古體育科學(xué)研究所主辦的體育科學(xué)綜合性刊物。辟有體育理論、運動訓(xùn)練、運動心理、運動生物力學(xué)、運動醫(yī)學(xué)、運動生理生化、運動選材等欄目。
