發布時間：2018-11-27所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：運用文獻資料法和邏輯分析法，在對相關概念進行厘定的基礎上，對區域體育法治建設問題進行研究，特別是對省市際協議和區域體育立法中的聯席會議制度進行重點探討。認為，區域體育法治建設要符合法治建設的漸進性特征，且要正視區域發展的不平衡性。省
摘要：運用文獻資料法和邏輯分析法，在對相關概念進行厘定的基礎上，對區域體育法治建設問題進行研究，特別是對省市際協議和區域體育立法中的聯席會議制度進行重點探討。認為，區域體育法治建設要符合法治建設的漸進性特征，且要正視區域發展的不平衡性。省市際協議是目前常見的立法形式，但是其在立法權限、內容范圍、立法效率等方面存在問題;區域體育立法中的聯席會議制度是常見的運行模式，但也存在著發揮作用不足和參與主體不完善等問題。為此，應該以體育人文傳統為基礎，加強區域體育法治文化建設，實施“軟法之治”。
關鍵詞：區域體育法治建設,省市際協議,聯席會議制度,區域體育法治文化
1區域體育
“法治”抑或“法制”探尋學界曾經圍繞“區域法制”還是“區域法治”兩個詞語進行過爭論。學者張彪與公丕祥曾經分別撰文，前者贊成區域法制，后者贊成區域法治。張彪質疑區域和法治在邏輯上能否自洽?進一步質疑“區域”范圍如何確定?第三個疑問就是區域法治與地方法治的關系。最后，提出三種觀點：一種是發展意義上的“區域法治”;一種是協調意義上的“區域法治”;第三種是地方法治意義上的“區域法治”。各種研究依地域、學者不同而顯示出不同，容易給人造成誤解。進而，作者提出自己的“區域法制”概念，所謂區域法制是指，為推進地方政府之間的分工與合作，促進良性競爭，共同應對跨區域公共事務，以地方政府職能的界定和權力的規范為核心，以區域關系為調整對象的法律制度安排。最終證成[1]。
公丕祥先寫了《區域法治發展的概念意義》一文，主要依據多樣性統一原理、個別化方法論的原則論證了區域法治的存在[2]，后在回應張彪的文章中，仔細論證了區域法治和國家主權與地方立法的關系[3]，同樣證成了自己的觀點。筆者使用“區域體育法治”一詞，除了因贊同公丕祥的觀點外，還因為我國正處在法治國家的建設過程中，“法治”就是表示一種過程，在這個過程當中，除了一些法律制度，還有價值和理念，特別是后文說到的“軟法之治”。所以，法治是一個很豐富的概念。
2區域體育發展的主要問題回顧
區域體育是指在一定行政區劃內或多個銜接在一起、共性比較突出的行政區劃聯合成的廣義區域的體育[4]。對于此概念，鮮有體育界學者給出一個明確的界定，總是在想當然地使用。理論上，“七五”計劃時采用了東、中、西的三分法;“十一五”規劃時進一步細化，將之改為“四大板塊”：東、中、西部再加上東北老工業基地。當前，又突出了“三大經濟圈”：長三角、珠三角和環渤海經濟圈。有研究將區域進行了較為細致的分類，包括板塊經濟區、中心城市群、流域經濟區、生態經濟區以及部門經濟區[5]。
從上述劃分可看出，“三分法”“四大板塊”和“三大經濟圈”的劃分形式主要突出了經濟色彩，很多研究包括區域體育研究也是依此展開。其內涵相對緊縮，本研究也以此為前提。有學者對東、中、西部體育產業發展進行研究認為，東、中、西部體育產業的內容既具有某些共性，也存在差異性。其中法律法規不完善、相關政策及配套制度不健全等是三個區域的主要問題[6]。即使在同一省域內，區域體育發展的主要問題也是缺乏地方立法[7]。
另有研究在探討影響區域體育協調發展與共同發展的內部因素時談到了體育政策和體育法制問題，認為它們為區域體育的發展起到了基本的支撐和保障作用[8]。還有研究認為包含法律、勞動者素質與勞動態度、國內外政治條件等內容在內的社會環境叫做軟環境，它是區域體育發展的重要組成[9]。再有研究認為，區域體育可持續發展需要強有力的法制保障，這是由可持續發展的特點決定的[10]。
區域體育的文獻較早出現在2004年，很多文獻很早就認識到了區域體育的協調發展需要借助法制的制度保障，“區域”是一個空間地理概念，在這個空間范圍內發展體育，涉及政治、經濟和文化等方方面面。但是，到目前為止，沒有文章就其中的法律問題展開詳細討論。比如，需要什么樣的法律形式?如何在法律上進行多地協調，更好地保證區域體育發展等等。
當前，一些區域體育發展的勢頭較好，如珠三角和長三角，如何將這些城市更緊密地連接在一起，推動區域體育更好發展是一個急需思考的問題。對于環渤海這個已經形成、正待發展的區域，如何有效利用制度保證其發展更值得思考。當然，從法學角度講，在區域法治上存在兩種觀點，一種是協調論，一種是發展論。這兩種觀點雖然都有一定道理，但都沒有從根本上對區域法治進行界定。盡管突出了問題意識，但是并沒有從法學層面對區域體育進行獨立的抽象總結。從法學角度看，區域體育反映出的主要問題是區域關系，具體表現為許多合作流于形式、惡性競爭等。
3區域體育法治建設的原則探討
3.1符合法治建設的漸進性特點
眾所周知，法治發展具有漸進性特點。區域體育法治實踐，如區域內的道德、政策、法律等都經歷了長期實踐的累積，這是區域體育法治建設成功的基礎。誠如哈耶克所言：只有依據這一累積性發展的框架和在此框架內，人的理性才能得到發展并成功地發揮作用[11]。我國法治建設遵循的是漸進性規律，區域體育法治建設也不例外。
實踐證明，區域體育法治建設從無到有，從先前的長三角、珠三角到晚近的環渤海區域，法治建設內容不斷豐富。在中國，應該需要一種更新的法治理念，即“區域性的規則共治”[12]，這個名詞相當于一個中觀層次的概念，在這種觀念指導下，首先應該允許不同區域存在不同形式的秩序，這樣才能逐步實現全社會的秩序轉換。
3.2正視區域發展的不平衡性
對中國問題的理解離不開兩個具有中國特色的背景：一是嚴重的城鄉分割，二是嚴重的區域分割[13]。這也同樣影響著體育領域，特別是第二個方面。長三角、珠三角甚至東北地區的體育發展水平都要勝于其他地方。這種區域顯現出來的差異和不平衡性有著深刻的經濟原因和歷史原因。比如參加奧運會的第一人劉長春就是東北人，東北地區的體育歷史悠久，水平較高。改革開放之后，運動員之間的流動越來越偏向于長三角和珠三角等經濟發達區域，也極大帶動了當地的體育發展。以上不平衡性提醒我們，法治的進程不可能整齊劃一，在關注統一性和協調性的同時，更應該重視區域特色。
4常見的立法模式———省市際協議探討
區域體育形成已有多年，在發展過程中探索并形成了一些立法模式，最常見的是省市際合作發展協議。具體而言，較早的有2013年簽署的《長三角地區體育產業協作協議》和《長三角休閑度假旅游產業發展合作協議》，以及更早的《粵港澳體育交流與合作協議書》等，較近的有2016年簽署的《深入推進京津冀體育協同發展議定書》和《京津冀殘疾人文化體育發展框架協議》等。當然，還有一些區域建立了辦事機構和協調機制[14]，如“長三角地區合作與發展聯席會議”“聯席會議辦公室”“重點合作專題組”“長三角地區城市經濟合作組”等，對區域體育協調發展起到了促進和保障作用[15]。
4.1省市際協議的法理依據
4.1.1簽訂主體
從簽訂主體看，無論是省、直轄市還是各市(2015年《立法法》修訂后，設區的市都具有了立法權)的人大及其常委會以及人民政府都是依法成立的，并且是能夠獨立承擔責任的法律主體。這兩類法律主體在簽訂民事或非民事契約(協議)時，只要不違反法律的強制性規定，本著平等自愿的真實意思，能夠以自己的行為承擔相應的法律責任，契約(協議)就是有效的。
4.1.2聯合行使職權
法律并未明確禁止上述機關簽訂省市際協議，實際上，省市際協議就是地方國家機關突破原有的治理模式———行政區劃而采取的一種聯合行使職權的做法。這種做法并沒有違反法制統一原則，也沒有隨意擴大地方國家機關的權力。從《立法法》上看，相關規定可以認同兩個以上國務院部門聯合制定部門規章，自然也沒有理由禁止地方人大或者常委會及人民政府聯合立法，行使法律賦予的權力。
4.1.3一種特殊的契約
無論是《長三角地區體育產業協作協議》還是《京津冀殘疾人文化體育發展框架協議》，都是一種特殊的契約。是合法的主體在自己合法的權限內，平等自愿的合意，并且還需要通過一定的批準程序才能生效。所以，合法性毋庸置疑。協議是建立在各方或幾方約定的基礎上的，遵循的是誠實信用的法律原則，只要協議內容不違反法律規定即可。
4.2省市際協議的簽訂程序
省市際協議的簽訂一般有一定的程序。有學者研究認為一般包括：發出合作意向、達成合意、擬定協議草案、確定協議內容、協議的審查與分別通過以及批準與備案[16]。在每一步程序中可能會出現反復，以京津冀經濟區為例，實踐中已經有過三次立法協同會議———第一次會議討論了《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見(討論稿)》，第二次會議主題是研討北京市人大委托開展的《推進京津冀協同發展首都城市立法問題研究》，第三次會議主要探討了《關于京津冀人大立法項目協同辦法(討論稿)》。搭建了三地人大工作溝通的平臺。但這些工作依然停留在第一個程序上。
4.3美國經驗
眾所周知，美國有州際協定，即兩個或更多州之間針對州際問題簽訂的有法律約束力的正式協議。它是促進州際間正式合作的最古老的機制[17]。美國州際協定的目的和作用包括：①就共同問題或者為促進各州經濟交往的共同議程，在州之間建立一個正式的法律關系;②創立獨立的州際政府機構，提高問題處理效率;③為締結州的行政機關建立統一的準則或者程序;④創造規模經濟;⑤遵守或執行聯邦法;⑥維護州的主權或者排除聯邦規制行為;⑦解決州際爭端[18]。美國州際協定的作用有目共睹。美國職業體育發達，包括知識產權、運動員轉會以及跨州的體育競賽等內容也還需要州際協定的進一步規制。
4.4省市際協議的協調功能
省市際協議雖然還存在一定的問題，但卻是目前較為有效的一種立法形式。只要進一步修訂，必然能夠更為有效地服務于區域體育合作。首先，省市際協議的簽訂使得區域體育合作邁出了實質性一步，奠定了多方合作的基礎。雖然省市際協議不是唯一途徑，但它開啟了區域體育立法的途徑。盡管各方在合作過程中存在著諸多不同意見，但是基于共同的合作意向和目的肯定會就異議進行溝通與協調，最終達成立法合作。
其次，省市際協議能夠為區域體育的進一步發展提供立法的指導思想和方針，我國《憲法》與《立法法》中對于區域領域立法并沒有規定，因此，省市際協議的若干規定對于進一步的區域體育立法具有重大的指導意義。再次，省市際協議的簽訂應該都是各政府機關的負責人及委托人，也就是說，這些人既是省市際協議的簽訂者，又是法規政策的制訂者，他們都將發揮事前協調作用。
4.5省市際協議的制度缺陷
省市際協議在區域體育發展中的協調作用有目共睹，但也存在著自身難以克服的缺陷，主要包括三個方面：首先是地方立法權限的有限性�，F在省市際協議多是各地政府簽訂，人大及其常委會并未參與其中。根據我國《憲法》及《立法法》的規定，地方性立法主要是執行性立法和自主性立法。但是，這些政府規章不能與法律抵觸，并且要依據法律制訂，這表明了這些規章的從屬性，也就是說，地方立法權具有從屬性。由此，影響了省市際協議內容的自主性范圍和程度。其次是市際協議難以在更廣泛的范圍內簽訂。
2015年《立法法》修訂以后，雖然設區的各個地市具有了立法權，但是立法權限非常小，僅限于城鄉建設與管理、環境保護及歷史文化保護等方面，不能在更廣泛的范圍內進行立法。最后，依據公共選擇理論，政府在政治、經濟以及文化體育活動中并非是完全中立的，它們同樣有自己的愛好和利益追求，在區域體育合作過程中存在著開支不合理、辦事效率低下等問題，因此，期望政府公正而高效地簽訂省市際協議有些理想化。此外，簽訂省市際協議主要基于各方對更大利益的追求，合作即期盼著更大的利益，但由于區域內各地發展存在差異，甚至有些地區要為合作付出代價，特別是我國一直存在著地方保護主義，使得簽訂省市際協議也存在一定難度。
4.6省市際協議及其相關制度的進一步完善
4.6.1省市際協議的進一步完善
首先，由于我國《憲法》和《立法法》中沒有相關規定，所以在未來修法時應增加相關內容，以明確省市際協議的法律地位。其次，進一步擴大地方立法權的自主性及其范圍，特別對于自主立法的范圍，詳細厘清中央和地方立法的權限和若干調整事項，充分賦予和保證地方立法權的自主性和創造性。誠如前面提到的，地方立法權的擴大意味著省市際協議的內容也隨之擴大。最后是提高社會參與度，當前省市際協議的參與者主要是政府官員及委托人，應該進一步提高社會公眾對區域體育立法的參與程度。讓社會公眾充分了解省市際合作的內容，參與協議訂立過程，監督地方立法權的正常行使，不斷提高政府立法水平。
4.6.2聯席會議制度的進一步完善
聯席會議就是由來自不同地區或不同部門的代表(如負責人或其他工作人員)，為特定目的而聯合召開的會議。聯席會議既可以因個別事項而臨時召集，也可以作為各方合作的長期機制而存在，其參與主體也視情況而定[19]。這是目前區域體育立法常采用的一種機制，具有代表性且較早實行聯席會議制度的是東北地區。
2006年東北三省法制辦公室在沈陽舉辦了區域立法協調會或者叫聯席會議，并在此次會上簽署了《東北三省政府立法協作框架協議》。雖然有研究表明，一些區域如環渤海地區經濟聯合市長聯席會至今已運行了20余年，對于推動區域立法并未作出什么貢獻[20]，但認真研究聯席會議制度依然有助于省市際協議達成與落實。
一般而言，聯席會議主要有會晤型和磋商型兩種類型。具體會議類型要根據實際情況而定，但一般離不開區域立法協調委員會的協調作用。從既有實踐看，由于參會人員缺乏足夠的動力和熱情，導致立法聯席會議難以發揮應有的作用，另外，區域立法聯席會議機制實際上成了一種區域行政立法會議，某種意義上講，這是不完善的，應考慮將人大或者常委會納入進來，這樣在理論上也會更加完善。
5關于區域體育法治文化的生成區域體育法治文化可以追溯到區域法治文化，對于區域法治文化，學者們目前存在承認和否認兩種對立的觀點。本文對前者觀點加以使用。區域法治應該以文化作為重要基礎，法治在一國或地區的確證，需要相應的法治文化嵌入該國家或該地區的社會之中，成為人們相互交往規則化的價值共識與精神紐帶，而且法治國家和法治社會必然要有自己的法治文化，法治本身就意味著一種特定的社會文化類型和文化體系[20]。
文化貫穿于法治模式建設和法治運行的始終，同時，法治文化的生成與否反映了法治生命力的強弱。區域體育法治文化以“區域”為單位，將體育法治文化的核心理念和價值貫徹其中。首先，區域體育法治文化的生成應該以體育人文傳統為基礎。其次，區域體育法治還應該依靠“軟法之治”，這是區域體育發展存在著差異性和不平衡性的必然要求。最后，區域體育文化為區域體育法治建設提供了智識供給。區域體育法治是一種價值意蘊和體育人文傳統相互契合的良法善治，所以區域體育文化的生成對于區域體育法治建設有著重要影響。
6結語
目前，省市際協議是我們常見的立法形式，區域體育立法中的聯席會議制度是常見的運行模式，它們對于區域體育立法具有很好的協調作用，但是，也存在著各自問題。為了進一步加強區域體育文化建設，應該加強區域體育法治文化建設。
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