發(fā)布時(shí)間：2018-11-13所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： [摘要]加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的落實(shí)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，是不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的研究尚處于探索階段。從實(shí)踐理性視角出發(fā)，良善原則可以為實(shí)踐主體提供本質(zhì)動(dòng)機(jī)，效能原則可以為實(shí)踐主體提供擔(dān)
[摘要]加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的落實(shí)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，是不斷提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的研究尚處于探索階段。從實(shí)踐理性視角出發(fā)，良善原則可以為實(shí)踐主體提供本質(zhì)動(dòng)機(jī)，效能原則可以為實(shí)踐主體提供擔(dān)保，正當(dāng)原則則為實(shí)踐主體采取的行動(dòng)提供合法憑據(jù)，三者為提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力提供有力的理論支撐。這個(gè)理論也為黨的十八大以來，管黨治黨成效顯著提供了解釋，良善原則、效能原則、正當(dāng)原則三者的統(tǒng)一，使黨內(nèi)法規(guī)制度的效能得以充分實(shí)現(xiàn)。在此理論的指導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)從三個(gè)方面繼續(xù)加強(qiáng)，即思想建黨與制度治黨緊密結(jié)合，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的良善性;制度體系與實(shí)施體系同步建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的效能性;黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的正當(dāng)性。
[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī),執(zhí)行力,形成邏輯,構(gòu)建路徑
中國(guó)共產(chǎn)黨十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)際效能得到不斷釋放，為全面從嚴(yán)治黨提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。2016年12月，全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議在北京召開，會(huì)議指出要“推動(dòng)黨的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治國(guó)理政的實(shí)際效能”。2017年6月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，指出要“提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力”，到建黨100周年時(shí)形成“高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系”。“徒法不足以自行”，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要方面。當(dāng)前，從理論上對(duì)提升黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的研究還處于探索階段，而實(shí)踐理性理論可以為研究黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力提供較為有力地邏輯理論視角。
一、實(shí)踐理性與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力
執(zhí)行力這一概念在行政法學(xué)、工商管理和公共管理領(lǐng)域得到廣泛使用。在行政法學(xué)領(lǐng)域，執(zhí)行力指的是行政行為的強(qiáng)制力，“行政行為的執(zhí)行力是指行政行為的內(nèi)容如果是命令相對(duì)人為一定行為或不為一定行為，則相對(duì)人必須執(zhí)行”[1](P137)。在工商管理領(lǐng)域，執(zhí)行力指的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、落實(shí)經(jīng)營(yíng)決策的能力、技術(shù)和結(jié)果。在公共行政領(lǐng)域，執(zhí)行力指的是相關(guān)的政府組織在執(zhí)行政策、決策、法令、戰(zhàn)略及日常事務(wù)方面的執(zhí)行能力、執(zhí)行力量及執(zhí)行效力。[2]
從上述概念可以看出，執(zhí)行力具有執(zhí)行能力和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)兩個(gè)元素，是執(zhí)行決策或者法令，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的實(shí)際效能。概而言之，執(zhí)行力是一個(gè)以結(jié)果為導(dǎo)向的概念，“它不同于執(zhí)行能力，執(zhí)行主體有能力未必就能達(dá)到預(yù)期的執(zhí)行效果。”[3]因此，可以將黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力描述為黨內(nèi)法規(guī)制度在全面從嚴(yán)治黨中的實(shí)際效能，是制度治黨依規(guī)治黨的實(shí)際效果。執(zhí)行力是以結(jié)果為導(dǎo)向的，其核心在于通過執(zhí)行決策或者法令，即通過行動(dòng)，來實(shí)現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，這里我們不難發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行力是一種行動(dòng)，或者說實(shí)踐。
因此，關(guān)注行動(dòng)或者實(shí)踐規(guī)律的研究對(duì)執(zhí)行力的形成具有重要意義。實(shí)踐主體通過行動(dòng)要實(shí)現(xiàn)什么樣的目標(biāo)，在諸多的行動(dòng)方案中如何進(jìn)行選擇，具體行動(dòng)中要遵循什么樣的準(zhǔn)則?在哲學(xué)上，對(duì)這些問題的回答被稱為實(shí)踐理性。從哲學(xué)上說，實(shí)踐理性就是我們通過反思來解決如何行動(dòng)的問題的一般能力。[4](P2)人類通過行動(dòng)，或者說實(shí)踐，來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，滿足欲望，但是人類的行動(dòng)或者說實(shí)踐與動(dòng)物不同，人類可以通過慎思來展開行動(dòng)，需要思考行動(dòng)的理由，行動(dòng)是否發(fā)揮效能，行動(dòng)是否正當(dāng)?shù)葐栴}，這些問題決定了行動(dòng)的啟動(dòng)、過程和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。在實(shí)踐理性的范疇里，“良善原則”“效能原則”和“正當(dāng)原則”是最基本的支撐性原則，分別決定行動(dòng)目標(biāo)的確立、預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的概率以及行動(dòng)是否正當(dāng)三個(gè)方面。
首先，良善原則是實(shí)踐理性的動(dòng)機(jī)性原則。實(shí)踐理性的指向是讓客觀符合主觀，要讓行動(dòng)的結(jié)果符合實(shí)踐主體的主觀合理需要，這就是說首先要有一個(gè)目標(biāo)，這個(gè)目標(biāo)應(yīng)該是“善”的，是值得追求的，是值得付出努力的，是可以凝聚社會(huì)共識(shí)的。良善原則首先要取決于實(shí)踐主體的合理主觀需要，而這個(gè)主觀需要是在一定的實(shí)踐場(chǎng)域產(chǎn)生的，蘊(yùn)含了實(shí)質(zhì)“善”的內(nèi)容，更加關(guān)注行動(dòng)和實(shí)踐的結(jié)果，并以行動(dòng)結(jié)果來評(píng)判行動(dòng)和實(shí)踐的意義和價(jià)值。良善為行動(dòng)提供了本質(zhì)動(dòng)機(jī)。其次，效能原則是實(shí)踐理性的有效保障。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是行動(dòng)和實(shí)踐的目的，當(dāng)某一行動(dòng)可以有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)，或者實(shí)踐主體認(rèn)為某一行動(dòng)可以有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)，實(shí)踐主體才會(huì)決定有所行動(dòng)。
當(dāng)然，效能原則必須與良善原則結(jié)合起來，才能夠激發(fā)行動(dòng)，效能本身不能向?qū)嵺`主體提供本質(zhì)動(dòng)機(jī)。比如，實(shí)踐主體具備某種能力，但他不會(huì)因?yàn)橛羞@種能力，就會(huì)采取某種行動(dòng)，必須有相應(yīng)的本質(zhì)動(dòng)機(jī)。效能原則的另一個(gè)意旨在于行動(dòng)必須符合客觀規(guī)律，以效能原則來考察行動(dòng)，要求行動(dòng)必須符合客觀規(guī)律，能夠有效改造客觀世界。效能原則為良善目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了擔(dān)保。最后，正當(dāng)原則是實(shí)踐理性的規(guī)范性原則。實(shí)踐理性僅有實(shí)踐主體通過有效行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)合理目標(biāo)還不夠，對(duì)于行動(dòng)本身的正當(dāng)性是實(shí)踐理性考量的另一個(gè)因素，也就是說，即使實(shí)踐主體為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)良善的目標(biāo)，也不能恣意而為，行動(dòng)必須具有正當(dāng)性。
正當(dāng)性要求行動(dòng)必須符合某種原則或者是某種規(guī)范，“意味著在道德、政治、法律等領(lǐng)域合乎相關(guān)原則或規(guī)范，從而在社會(huì)的層面獲得認(rèn)可”[5]。而這些原則或規(guī)范是人類在長(zhǎng)期的實(shí)踐過程中形成的，是歷史和社會(huì)的產(chǎn)物，被實(shí)踐所確認(rèn)并為社會(huì)所認(rèn)可。這些原則或規(guī)范一旦形成就對(duì)行動(dòng)產(chǎn)生引導(dǎo)和制約的作用，實(shí)踐主體按照這些原則或規(guī)范行動(dòng)就是正當(dāng)?shù)模駝t就是不正當(dāng)?shù)摹Ｓ纱耍瑢?shí)踐理性的基本邏輯是，首先有一個(gè)良善的目標(biāo)為實(shí)踐主體提供本質(zhì)動(dòng)機(jī);然后，實(shí)踐主體具備有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力，可以通過行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，為良善目標(biāo)提供擔(dān)保;最后，實(shí)踐主體采取的行動(dòng)不能恣意而為，必須符合某種原則和規(guī)范。
黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度在全面從嚴(yán)治黨中的作用日益凸顯，制度效能不斷顯現(xiàn)，黨的十九大報(bào)告指出“全面從嚴(yán)治黨成效卓著”，這說明，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力不斷提升，黨內(nèi)法規(guī)制度正在轉(zhuǎn)化為管黨治黨的實(shí)際效能。黨內(nèi)法規(guī)制度的有效執(zhí)行和落實(shí)正是遵循了實(shí)踐理性的邏輯，良善原則、效能原則和正當(dāng)原則貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行和落實(shí)的始終，為十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的提升提供了理論闡釋。
二、黨的十八大以來提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的生動(dòng)實(shí)踐
對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的闡釋不能就法規(guī)論法規(guī)，就制度而論制度，應(yīng)從十八大以來中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政和治黨的偉大實(shí)踐出發(fā)，運(yùn)用實(shí)踐理性的理論框架，做出全面的闡釋。
(一)良善原則：立黨為公執(zhí)政為民
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼續(xù)發(fā)揚(yáng)“立黨為公執(zhí)政為民”的理念，始終以中華民族的偉大復(fù)興為己任，始終堅(jiān)持以人民為中心的治黨治國(guó)理念。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”[6]。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，全面深化改革“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。
2014年，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，“必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。2015年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出，“人民是發(fā)展的根本力量，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益是發(fā)展的根本目的”，“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。
2016年，習(xí)近平同志進(jìn)一步指出“帶領(lǐng)人民創(chuàng)造幸福生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)”[7]。2017年，黨的十九大報(bào)告更是明確提出“中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興。這個(gè)初心和使命是激勵(lì)中國(guó)共產(chǎn)黨人不斷前進(jìn)的根本動(dòng)力”“永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”“新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”。
“立黨為公執(zhí)政為民”“以人民為中心”的執(zhí)政理念和發(fā)展理念體現(xiàn)了實(shí)踐理性的良善原則，為黨的領(lǐng)導(dǎo)凝聚了最廣泛的社會(huì)共識(shí)，為全面從嚴(yán)治黨、為黨內(nèi)法規(guī)制度的落實(shí)與執(zhí)行提供了行動(dòng)的動(dòng)機(jī)和理由，也為黨內(nèi)法規(guī)制度的設(shè)立提供了價(jià)值引領(lǐng)，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“黨在任何時(shí)候都把群眾利益放在第一位”，在制定黨內(nèi)法規(guī)制度的過程中貫徹“立黨為公執(zhí)政為民”“以人民為中心”的理念，使黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行和落實(shí)得到了人民群眾廣泛擁護(hù)，營(yíng)造了黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的良好制度環(huán)境。按照實(shí)踐理性的邏輯，“立黨為公執(zhí)政為民”“以人民為中心”的執(zhí)政理念構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行和落實(shí)的本質(zhì)動(dòng)機(jī)，使黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行和落實(shí)獲得了充分的行動(dòng)理由，同時(shí)，也激勵(lì)著行動(dòng)主體不斷采取有效行動(dòng)，為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的提升提供了持續(xù)不斷動(dòng)機(jī)性源泉。
(二)效能原則：黨要管黨從嚴(yán)治黨
治黨管黨寬松軟，必然帶來危機(jī)四伏;黨要管黨從嚴(yán)治黨，才是唯一正確的出路。習(xí)近平同志指出，“如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會(huì)失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰”[8]，黨已經(jīng)把“黨要管黨從嚴(yán)治黨”上升到執(zhí)政資格的高度。十八大以來，黨中央下大決心和大力氣治黨管黨，解決治黨管黨“寬松軟狀況”。
首先，黨中央提高了全面從嚴(yán)治黨在中國(guó)特色社會(huì)主義戰(zhàn)略布局中的地位，2014年12月，習(xí)近平同志完整地提出了“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略思想，他指出要“協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，推動(dòng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺(tái)階”[9]。全面從嚴(yán)治黨是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵，為整個(gè)戰(zhàn)略布局提供堅(jiān)強(qiáng)保障。
第二，黨中央領(lǐng)導(dǎo)同志率先垂范。2012年12月，《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》審議通過，指出“抓作風(fēng)建設(shè)，首先要從中央政治局做起，要求別人做到的自己先要做到，要求別人不做的自己堅(jiān)決不做”，中央政治局領(lǐng)導(dǎo)同志帶頭遵守“八項(xiàng)規(guī)定”，形成了良好的示范效應(yīng)，帶動(dòng)了全黨，乃至整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)。
第三，健全管黨治黨的體制機(jī)制。巡視制度發(fā)揮了重要作用，“十八屆中央紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查的案件中，超過60%的線索來自巡視”[10]，使違反黨內(nèi)法規(guī)制度的情況得到有效遏制。巡視制度是黨在面臨新問題、新挑戰(zhàn)的情況下，在體制機(jī)制建設(shè)上的一次重要調(diào)適，為黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行和落實(shí)提供了組織保障，體現(xiàn)了實(shí)踐理性的有效原則。堅(jiān)持反腐敗的“無禁區(qū)”和“零容忍”，“不敢腐、不能腐、不想腐”的體制機(jī)制正在形成。
(三)正當(dāng)原則：管黨治黨必依法度
“治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度”[11]，習(xí)近平同志指出“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策”[12]。管黨治黨必須有所遵循，管黨治黨舉措必須有所依據(jù)，必須符合某種原則或規(guī)范，這是實(shí)踐理性正當(dāng)原則的要求。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，就黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)做出一系列頂層設(shè)計(jì)。
2013年以來，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》相繼發(fā)布。2016年12月，習(xí)近平同志就黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)做出重要指示，隨后，全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議在京召開。2017年6月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》。同時(shí)，黨中央對(duì)黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件進(jìn)行了清理。2012年6月，中共中央批準(zhǔn)印發(fā)了《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理;2013年8月，《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布，對(duì)1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理。
2014年11月，《中共中央關(guān)于再廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布，新中國(guó)成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，160件被廢止，231件宣布失效，20件繼續(xù)有效。這系列舉措，為全面從嚴(yán)依法治黨提供了規(guī)范指引，提高了黨內(nèi)法規(guī)制度的正當(dāng)性。
三、提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的路徑選擇
在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民決勝全面建成小康社會(huì)、向著實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)邁進(jìn)的時(shí)代背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)力量，必須始終走在時(shí)代前列，成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，這就要求重視黨的自身建設(shè)。黨的十九大報(bào)告指出“實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想，必須建設(shè)偉大工程”，“這個(gè)偉大工程就是我們黨正在深入推進(jìn)的黨的建設(shè)新的偉大工程”，在“四個(gè)偉大”中，“起決定性作用的是黨的建設(shè)新的偉大工程”。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的提升離不開這樣的時(shí)代背景和偉大實(shí)踐，也就是說，黨的建設(shè)新的偉大工程、全面從嚴(yán)治黨的偉大實(shí)踐是黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力提升的實(shí)踐和社會(huì)條件，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的提升應(yīng)在這樣的條件下遵循實(shí)踐理性的良善原則、效能原則和正當(dāng)原則，按照實(shí)踐理性的邏輯展開。
(一)思想建黨與制度治黨緊密結(jié)合，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的良善性
思想建黨與制度治黨緊密結(jié)合就是要以黨的先進(jìn)思想為引領(lǐng)，把黨的先進(jìn)思想融入到黨內(nèi)法規(guī)制度當(dāng)中去，使其轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)制度。一方面，黨的先進(jìn)思想為黨內(nèi)法規(guī)制度注入了靈魂，也是號(hào)召和激勵(lì)全黨和全國(guó)人民為共同理想進(jìn)行奮斗的有力武器，發(fā)揮著凝聚社會(huì)共識(shí)的作用，使黨獲得了廣泛的政治認(rèn)同。黨的先進(jìn)思想是先進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度的決定性因素，不僅決定了黨內(nèi)法規(guī)制度的價(jià)值取向，也決定了黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容和形式。
另一方面，黨的先進(jìn)思想也只有通過制度的方式固定下來，才能更好地發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)的作用，進(jìn)而直接影響黨員干部對(duì)黨的先進(jìn)思想的認(rèn)同和實(shí)踐。黨的先進(jìn)思想與黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相得益彰，正如黨的十九大報(bào)告提出的“思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“我們黨的最大政治優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾”“黨在自己的工作中實(shí)行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動(dòng)。”
這是中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)別于其他的政黨的根本標(biāo)志，也是我黨先進(jìn)思想的集中體現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告提出“思想建設(shè)是黨的基礎(chǔ)性建設(shè)”，要“教育引導(dǎo)全黨牢記黨的宗旨”，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史背景下，黨的思想優(yōu)勢(shì)、黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨尤其體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)上。
“實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想，必須建設(shè)偉大工程”，黨要完成領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)這個(gè)歷史使命就必須把自己建設(shè)得堅(jiān)強(qiáng)有力，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也必須圍繞這個(gè)時(shí)代主題，將體現(xiàn)黨的先進(jìn)性和純潔性的先進(jìn)思想，諸如“全心全意為人民服務(wù)”“堅(jiān)持黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“堅(jiān)定理想信念”“忠誠干凈擔(dān)當(dāng)”等等，融入黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中去，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的良善性，為黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行提供動(dòng)機(jī)性因素。
(二)制度體系與實(shí)施體系同步建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的效能性
制度的執(zhí)行離不開良好的制度環(huán)境和機(jī)制保障，在進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施體系建設(shè)。
第一，進(jìn)一步明確全面從嚴(yán)治黨在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)格局中的地位，黨的十九大報(bào)告明確中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)戰(zhàn)略布局是“四個(gè)全面”，并指出在“四個(gè)偉大”中，“起決定性作用的是黨的建設(shè)的偉大工程”，這決定了黨的事業(yè)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的需求，“制度的生命力取決于制度需求本身。制定實(shí)施一部黨規(guī)，其價(jià)值就在于滿足某種黨的生活規(guī)范化、黨務(wù)關(guān)系有序化需求”[13](P114)，全面從嚴(yán)治黨在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中的地位越高，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的需求就會(huì)越強(qiáng)烈，正是這個(gè)需求決定了黨內(nèi)法規(guī)制度的生命力和執(zhí)行力，這也決定了黨內(nèi)法規(guī)制度的能夠發(fā)揮實(shí)際效能。
第二，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，進(jìn)而在全黨形成遵守和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的示范效應(yīng)，營(yíng)造黨內(nèi)法規(guī)制度良好的運(yùn)行環(huán)境。這首先要明確黨政主要負(fù)責(zé)人在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面的職責(zé)，《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》將“堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力”作為黨委主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)。同時(shí)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施考核制度建設(shè)，將黨內(nèi)法規(guī)制度的遵守、執(zhí)行、落實(shí)等情況作為各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)體系的重要內(nèi)容。
第三，進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的實(shí)施保障機(jī)制。在繼續(xù)完善巡視制度等監(jiān)督保障機(jī)制外，還應(yīng)加強(qiáng)以下保障機(jī)制：一是，完善黨內(nèi)法規(guī)制度的發(fā)布制度，為黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行和落實(shí)做好輿論上、思想上和組織上的準(zhǔn)備;二是，健全黨內(nèi)法規(guī)制度的學(xué)習(xí)教育制度，提高黨內(nèi)法規(guī)制度學(xué)習(xí)教育的針對(duì)性和實(shí)效性;三是，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施效果評(píng)估制度，在實(shí)施中使黨內(nèi)法規(guī)制度不斷得以完善，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的可執(zhí)行性。
(三)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的正當(dāng)性
黨的十八屆四中全會(huì)將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之中，并明確提出的“注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)”，這無疑極大地增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制度的正當(dāng)性，也對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度提出了更高的要求。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)應(yīng)著重從以下三個(gè)方面入手。
第一，黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律在關(guān)系上的銜接協(xié)調(diào)。在關(guān)系上，國(guó)家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，這意味著制定黨內(nèi)法規(guī)制度也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，不得突破法律底線。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)工人階級(jí)先鋒隊(duì)、中國(guó)人民的先鋒隊(duì)和中華民族的先鋒隊(duì)，具有“先進(jìn)性”和“純潔性”的本質(zhì)屬性，這就要求對(duì)各級(jí)黨組織和廣大黨員提出更高的要求，適用相對(duì)于一般社會(huì)主體更高的行為規(guī)范。
第二，黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律在價(jià)值上的銜接協(xié)調(diào)。雖然，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整“黨務(wù)關(guān)系”，國(guó)家法律調(diào)整“國(guó)務(wù)關(guān)系”，但是二者的任務(wù)都是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，都是為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)提供制度保障。《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的必然要求，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障”。另一個(gè)方面講，二者的最終目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)“善治”，都要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，促進(jìn)改革和發(fā)展的成果更多更公平地惠及全體人民。
第三，黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律在體制上的銜接協(xié)調(diào)。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律在制定主體、制定程序上都與國(guó)家法律不同，但是二者同屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。黨的十九大提出“成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”;2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，這是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的非常重要的頂層設(shè)計(jì)。
同時(shí)，要加強(qiáng)完善黨內(nèi)法規(guī)的制定和備案審查工作，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》將“是否同憲法和法律不一致”作為審查黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容。這兩項(xiàng)工作是黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)的體制機(jī)制保障。
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