發(fā)布時間：2018-11-10所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： [摘要]隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，大量資源從電腦端轉(zhuǎn)移到手機(jī)端，網(wǎng)約車服務(wù)也逐漸融入人們的日常生活。網(wǎng)約車的多重標(biāo)簽引發(fā)了巨大爭論，經(jīng)過一番商討后政府出臺政策宣布網(wǎng)約車的合法性。網(wǎng)約車新政的制定過程是多方社會群體共同話語構(gòu)建的過程，分析多重話語
[摘要]隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，大量資源從電腦端轉(zhuǎn)移到手機(jī)端，網(wǎng)約車服務(wù)也逐漸融入人們的日常生活。網(wǎng)約車的多重標(biāo)簽引發(fā)了巨大爭論，經(jīng)過一番商討后政府出臺政策宣布網(wǎng)約車的合法性。網(wǎng)約車新政的制定過程是多方社會群體共同話語構(gòu)建的過程，分析多重話語的互動能更好地理解我國特色的政策制定方式。在自由的話語場域中，乘客、行業(yè)、網(wǎng)約車擁護(hù)者、專家學(xué)者和政府部門分別從安全、利益、共享經(jīng)濟(jì)、資源利用等角度表達(dá)了對網(wǎng)約車的政策訴求，并結(jié)成“管制聯(lián)盟”和“市場聯(lián)盟”，隨后就網(wǎng)約車進(jìn)行了“零和一”的博弈和監(jiān)管模式的爭論。研究發(fā)現(xiàn)，“管制聯(lián)盟”和“市場聯(lián)盟”的話語霸權(quán)會隨著聯(lián)盟的制度地位、權(quán)力資源以及政府立場的改變而發(fā)生轉(zhuǎn)變，多重話語在政策制定的不同階段發(fā)揮了不同的作用。
[關(guān)鍵詞]網(wǎng)約車新政,多重話語互動,話語聯(lián)盟
城市人口的增加和空間的擴(kuò)張加劇了城市交通擁堵問題，網(wǎng)約車的出現(xiàn)滿足了人們的出行需求，但是有關(guān)網(wǎng)約車的一系列負(fù)面新聞也引發(fā)了人們對網(wǎng)約車合法性問題的關(guān)注。在社會群眾的話語互動和媒體的推波助瀾下，網(wǎng)約車改革被政府提上議事日程。2016年7月28日交通運(yùn)輸部聯(lián)合公安部等七部門出臺了《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱網(wǎng)約車新政)。在網(wǎng)約車新政制定的過程中，社會群體的話語在自由的場域發(fā)生激烈碰撞，一定程度上影響了政策制定。
因此，以話語聯(lián)盟框架為理論基礎(chǔ)，嘗試分析話語聯(lián)盟在網(wǎng)約車新政制定過程中的博弈及其作用，可以揭示中國特色的政策制定過程。
一、話語分析理論的發(fā)展及其適用性
1952年，美國語言學(xué)家哈里斯在《話語分析》一文中首次提出“話語分析”一詞，主張將話語分為各個部分再根據(jù)形態(tài)音位結(jié)構(gòu)和句法結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析[1]，此后符號學(xué)、語言哲學(xué)和功能語法等理論陸續(xù)涌現(xiàn)，話語分析的基本理論框架初見雛形。1981年《Text》期刊的建立標(biāo)志著話語分析理論的開創(chuàng)，促進(jìn)了話語分析理論的快速發(fā)展。隨后的十年里，研究者們提出的很多創(chuàng)新性的理論和研究方法都得到了普遍認(rèn)可，研究成果的相互融合和滲透加速了話語分析方法的修正完善，使得話語分析這一新興學(xué)科實現(xiàn)了多學(xué)科、多領(lǐng)域的跨越。20世紀(jì)90年代以來，政策研究也受到了“語言學(xué)轉(zhuǎn)向”的影響，語言在政策制定過程的作用和影響力逐漸成為學(xué)者們學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)，實現(xiàn)了社會科學(xué)研究從傳統(tǒng)的實證主義向后實證主義的轉(zhuǎn)變[2]。
此時語言不再是簡單地描述世界的工具，而是“理解世界的共享方式”[3](P8)，政策話語分析將研究重點(diǎn)拓展到語言在社會情境下的應(yīng)用，即人們?nèi)绾问褂迷捳Z、如何構(gòu)建話語的社會意義以及如何通過話語互動、交流和參與社會實踐并以此實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)等研究問題上[4]。社會科學(xué)的研究可以分為三種類型：說明性研究、詮釋性研究和批判性研究[5](P46)[6](P43)。按照這個分類標(biāo)準(zhǔn)，政策話語分析可以分為詮釋性話語分析和批判性話語分析。詮釋取向的政策話語分析試圖從意義維度對政策現(xiàn)象和政策問題進(jìn)行深入闡釋[7]。
話語分析者通過分析講述人話語中的修辭技巧，聯(lián)系、整合相關(guān)的信息形成一定的邏輯，以話語視角對政策問題深入分析。詮釋取向的話語分析的代表人物是荷蘭學(xué)者馬汀·哈杰，他曾在上世紀(jì)90年代運(yùn)用話語分析理論研究了英國和荷蘭的酸雨治理政策。哈杰認(rèn)為社會問題被視為政治問題的關(guān)鍵在于對其討論的話語，因此他強(qiáng)調(diào)要從“故事情節(jié)”和“話語聯(lián)盟”的角度來對話語互動的動態(tài)過程進(jìn)行分析。先分析“故事情節(jié)”，即描述整個問題的發(fā)展過程，從多方面要素分析行動者對政策問題的觀念和認(rèn)知。在“故事情節(jié)”達(dá)成共識的情況下形成“話語聯(lián)盟”，多個“話語聯(lián)盟”形成對立，共同爭奪“話語霸權(quán)”[8](P59)。當(dāng)某一話語被普遍認(rèn)可實現(xiàn)“話語結(jié)構(gòu)化”，并且轉(zhuǎn)化為公共政策時，則表明該話語具有“話語霸權(quán)”[9]。
綜上，哈杰認(rèn)為話語分析應(yīng)該包括三個部分，一是對政策話語的分析，二是對話語聯(lián)盟形成的分析，三是對話語所產(chǎn)生的制度實踐的分析。批判取向的話語分析主張從批判的角度揭示現(xiàn)有制度的缺陷，尤其關(guān)注話語背后的權(quán)力和沖突，促進(jìn)人們對既定公共政策思維框架的重新審視。批判取向話語分析的代表人物是福柯和哈貝馬斯。福柯認(rèn)為話語是權(quán)利和知識的綜合體，旨在解釋話語背后的社會、政治、經(jīng)濟(jì)和文化間的復(fù)雜關(guān)系[9]，以福柯為代表的第一類批判取向政策話語分析者從歷史的角度衡量話語的真理性[7]。
哈貝馬斯則以社會交往為切入點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政策制定過程中的多主體協(xié)商互動，以他為代表的第二類批判取向政治話語分析者從理性的角度批判現(xiàn)有政策問題，強(qiáng)調(diào)對話對公共審議的作用。中外學(xué)者們以話語分析理論框架展開了對公共政策的研究，研究議題不僅包括酸雨、氣候變遷、能源政策，也逐漸拓展到行政改革等多個領(lǐng)域。張海柱運(yùn)用話語取向的研究方法分析了PM2.5論爭中不同話語聯(lián)盟間的互動、競爭過程，揭示了環(huán)境爭論與政策變遷的本質(zhì)[9]。
彭華安等通過話語分析，解釋了政府、專家學(xué)者、媒體、戶籍家庭與非戶籍家庭在異地高考政策制定過程中扮演的角色[10]。已有的文獻(xiàn)證實了話語分析理論對中國政治與政策過程分析具有一定的創(chuàng)新性和可操作性，適用于政策主體博弈關(guān)系的研究。我們在哈杰的話語分析理論基礎(chǔ)上，對網(wǎng)約車新政進(jìn)行分析。首先梳理網(wǎng)約車新政是如何被提上政策議程的，然后基于哈杰的話語分析理論逐一分析乘客、行業(yè)群體、網(wǎng)約車擁護(hù)者、專家學(xué)者及政府部門等主體的話語，探究他們怎樣達(dá)成話語聯(lián)盟以及話語聯(lián)盟是如何爭奪話語霸權(quán)，最后討論話語制度化的形成過程。
二、網(wǎng)約車政策議題的產(chǎn)生與政策的發(fā)展
網(wǎng)約車是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車的簡稱，又被叫做專車。一般意義上的網(wǎng)約車包括兩種運(yùn)營形式，一種是“C2C”模式，即閑置的私家車在滴滴、優(yōu)步上注冊運(yùn)營;另一種是“B2C”模式，即網(wǎng)約車平臺(如神州專車)提供車輛雇傭司機(jī)提供約車服務(wù)。2010年9月，易到用車作為國內(nèi)第一個網(wǎng)絡(luò)約車軟件正式上線，開啟了我國的約車時代。2013年，快的打車、嘀嘀打車、搖搖招車等也進(jìn)入網(wǎng)約車市場。2014年1月，騰訊公司CEO馬化騰在李克強(qiáng)總理主持召開的《政府工作報告(征求意見稿)》會議上，反映了打車軟件在地方被禁用的情況，總理當(dāng)即要求相關(guān)部門深入調(diào)查。
隨后交通運(yùn)輸部在2014年7月頒布《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于促進(jìn)手機(jī)軟件召車等出租車電召服務(wù)有序發(fā)展的通知》，11月又在新聞發(fā)布會上肯定了網(wǎng)絡(luò)約車服務(wù)。打車軟件得到了國家層面的支持，廣大群眾加入網(wǎng)約車的熱情空前高漲，但是也引發(fā)了多個城市出租車司機(jī)的罷運(yùn)抗議，強(qiáng)烈要求政府對網(wǎng)約車進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
2015年1月，濟(jì)南市出現(xiàn)了轟動全國的專車第一案，專車司機(jī)因被認(rèn)為是“黑車”而遭受處罰。隨后新聞上不斷傳出網(wǎng)約車司機(jī)天價車費(fèi)、女學(xué)生遭受司機(jī)猥褻、網(wǎng)約車司機(jī)威脅乘客人身財產(chǎn)安全等類似報道，網(wǎng)約車話題的影響力不斷擴(kuò)大，規(guī)范網(wǎng)約車服務(wù)被提上政府議程。2015年全國兩會期間，交通運(yùn)輸部時任部長楊傳堂接受媒體采訪時說到：私家車永遠(yuǎn)不允許當(dāng)專車使用。而政府工作報告中首次提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”計劃，鼓勵大眾共享科技紅利。
2015年10月，交通運(yùn)輸部頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》(以下簡稱為意見稿)，公開向全社會征求意見。但在意見中分為兩派，一派認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專車行業(yè)的監(jiān)管，規(guī)范從業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn);另一派認(rèn)為大眾應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的號召，共享經(jīng)濟(jì)紅利。面對這樣的爭議，交通運(yùn)輸部重新組織專家學(xué)者開展研討會。經(jīng)過半年的商討，2016年7月28日交通運(yùn)輸部聯(lián)合公安部等七部門頒布了網(wǎng)約車新政，11月1日正式實施。截至2016年12月30日，北上廣等42個城市已經(jīng)正式發(fā)布了網(wǎng)約車管理實施細(xì)則。
三、網(wǎng)約車新政制定過程中的多重話語互動呈現(xiàn)
(一)政策議程設(shè)置階段
在政策議程設(shè)置階段，各個主體以網(wǎng)絡(luò)為媒介圍繞網(wǎng)約車的“安全性”“合法性”“共享經(jīng)濟(jì)”“交通擁擠”和“改革”等話題展開頻繁互動，引起了政府部門的關(guān)注。
第一，乘客話語。
易到用車、快到打車、滴滴打車等軟件剛投入市場時，網(wǎng)絡(luò)打車的便利性很大程度上解決了人們出行難、打車難的問題，但隨著網(wǎng)約車的普及也給人們帶來了安全隱患。因此人們的話語從以“叫車方便、車型好、服務(wù)好”為中心轉(zhuǎn)為以打車“安全性”為中心。
2015年4月，網(wǎng)絡(luò)上曾出現(xiàn)過一篇名為《女乘客打滴滴專車遭司機(jī)性騷擾，網(wǎng)絡(luò)求助》的文章，并在天涯論壇、百度貼吧、新浪微博等社交平臺轉(zhuǎn)載，引起了廣大網(wǎng)絡(luò)打車乘客的關(guān)注，不少乘客也在貼吧、微博上表示自己也有相似的經(jīng)歷。2015年6月17日，新華網(wǎng)財經(jīng)專欄公布了“專車”安全性的調(diào)查結(jié)果，據(jù)統(tǒng)計有35%的被訪者曾被索要電話，26.4%的被訪者曾經(jīng)收到過“專車”司機(jī)的性騷擾短信。[11]新聞中不僅報道了乘客的人身安全問題，還就遇到事故如何賠償問題進(jìn)行深入的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)乘客在乘坐專車期間遭遇事故存在賠償困難問題。網(wǎng)約車用戶在社交平臺上表達(dá)了對網(wǎng)約車安全性的擔(dān)憂，希望引起政府部門的關(guān)注。
第二，行業(yè)話語。
2014年10月21日，一篇題為《滴滴和快的推“專車”服務(wù)的哥質(zhì)疑：這難道不算黑車》的報道，引起了廣大群眾對網(wǎng)約車合法性問題的關(guān)注。各種網(wǎng)約車軟件的普及大大降低了私家車進(jìn)入出租車行業(yè)的門檻，私家車迅速搶占市場份額，導(dǎo)致傳統(tǒng)巡游出租車司機(jī)的收入急劇下降。而傳統(tǒng)出租車行業(yè)長期處于壟斷地位，高居不下的“份子錢”，套牌制度不規(guī)范，行業(yè)制度不符合時代發(fā)展，[12]也導(dǎo)致出租車司機(jī)收益“縮水”。2015年1月4日，沈陽千余臺出租車集體罷運(yùn)以表達(dá)對“黑車”的不滿。隨后，青島、成都、濟(jì)南、長春等16個城市紛紛加入罷運(yùn)的行列，要求政府加強(qiáng)對“黑車”的整治。
第三，網(wǎng)約車擁護(hù)者話語。
在“互聯(lián)網(wǎng)+”鼓勵“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的背景下，以網(wǎng)約車為盈利手段的個體和平臺積極響應(yīng)，促進(jìn)了“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的快速發(fā)展，讓網(wǎng)約車車主經(jīng)濟(jì)收入增加。騰訊CEO馬化騰作為“共享經(jīng)濟(jì)”的主要踐行者，在2014年1月李克強(qiáng)總理主持召開的座談會上就曾提出打車軟件在地方政府遭禁用的情況。2016年他又在“兩會”期間力挺“共享經(jīng)濟(jì)”，認(rèn)為“共享經(jīng)濟(jì)”將會成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的新動能[13]。全國政協(xié)委員孫紅在全國政協(xié)十二屆四次會議上就政府應(yīng)該如何監(jiān)管網(wǎng)約車問題提出了《關(guān)于創(chuàng)新監(jiān)管模式推動“互聯(lián)網(wǎng)+交通”發(fā)展》的提案，他主張規(guī)范網(wǎng)約車平臺的安全責(zé)任、數(shù)據(jù)保護(hù)和賠付保障，保障群眾的合法權(quán)益[14]。
第四，政府話語。
2015年交通運(yùn)輸部運(yùn)輸司司長劉小明在“專車新規(guī)”商討會上對北京等大城市的擁堵情況表示擔(dān)憂。2015年兩會期間時任交通運(yùn)輸部部長楊傳堂表示私家車永遠(yuǎn)不可能進(jìn)入市場。2015年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中首次提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，同年7月又簽發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，鼓勵利用好互聯(lián)網(wǎng)，將互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)延伸到各個領(lǐng)域，實現(xiàn)“共享經(jīng)濟(jì)”。政府的態(tài)度是希望發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)，又不損害乘客、傳統(tǒng)出租車司機(jī)群體的利益。
第五，專家學(xué)者話語。
專家學(xué)者作為政府的智囊團(tuán)，是有效政策建議的提出者。王靜辯證地看待了網(wǎng)約車問題，在充分肯定網(wǎng)約車便利性的同時也指出網(wǎng)約車存在的法律沖突和行業(yè)市場秩序混亂的問題，提出應(yīng)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用規(guī)范網(wǎng)約車市場。[15]陳小鴻認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循“公共交通優(yōu)先”的交通準(zhǔn)則，確保在有限道路資源不過度消耗的前提下向公眾提供網(wǎng)約車服務(wù)。[16]
十二屆全國人大代表、清華大學(xué)教授蔡繼明提倡大力發(fā)展網(wǎng)約車，應(yīng)該按照“政府管平臺，平臺管人和車”的原則構(gòu)建網(wǎng)約車管理模式。[17]四川省律師協(xié)會監(jiān)事長施杰在《關(guān)于深化出租車行業(yè)改革的建議》的提案中表明深化出租車行業(yè)改革刻不容緩，如果沿用傳統(tǒng)的監(jiān)管方式可能會使網(wǎng)約車發(fā)展倒退。[18]在政策議程設(shè)置階段，乘客、行業(yè)、網(wǎng)約車擁護(hù)者主要通過話語表達(dá)自身對“安全性”“利益”“共享經(jīng)濟(jì)”的需求。專家學(xué)者站在客觀的立場上指出網(wǎng)約車帶來了便利，也造成了不少危害，認(rèn)為必須加強(qiáng)對網(wǎng)約車的監(jiān)管。他們之間的話語互動都屬于揭露式的互動方式。政府出于維護(hù)社會秩序、謀求社會福利最大化的考慮，把話語速度放緩，態(tài)度保持沉默，注意把控尺度，呈現(xiàn)出封閉式的互動模式。
(二)政策方案的設(shè)計及選擇階段
在政策方案的設(shè)計及選擇階段，對“故事情節(jié)”有相同理解的話語主體達(dá)成“管制聯(lián)盟”和“市場聯(lián)盟”。“管制聯(lián)盟”由乘客、出租車行業(yè)、學(xué)者以及交管部門組成，主張加強(qiáng)對網(wǎng)約車的管制。網(wǎng)約車車主、網(wǎng)約車營運(yùn)平臺、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政府及部分媒體則認(rèn)為取締或阻礙網(wǎng)約車發(fā)展違背了市場發(fā)展規(guī)律，自發(fā)結(jié)成“市場聯(lián)盟”，與“管制聯(lián)盟”抗衡。網(wǎng)約車車主因“共享經(jīng)濟(jì)”獲得就業(yè)機(jī)會、獲得額外經(jīng)濟(jì)來源，是“市場聯(lián)盟”中的基礎(chǔ)。
網(wǎng)約車平臺營運(yùn)商獲得了豐厚的利潤，是“市場聯(lián)盟”中的領(lǐng)導(dǎo)者;經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為網(wǎng)約車是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的產(chǎn)物，大眾能夠共享技術(shù)紅利，是市場聯(lián)盟中的重要群體。“管制聯(lián)盟”和“市場聯(lián)盟”在政策方案的設(shè)計過程中展開激烈的“競爭”，試圖在自由話語場域爭奪話語權(quán)。“管制聯(lián)盟”首先以網(wǎng)約車屬于非法營運(yùn)，擠占傳統(tǒng)巡游出租車的市場份額使得出租車行業(yè)秩序混亂為主論點(diǎn)，甚至以罷運(yùn)行為加以要挾，要求政府盡快取締網(wǎng)約車，維護(hù)出租車群體的利益。
“市場聯(lián)盟”認(rèn)為網(wǎng)約車能夠快速占領(lǐng)市場的原因是出租車行業(yè)自身存在發(fā)展缺陷和社會需求急劇擴(kuò)張。傳統(tǒng)出租車行業(yè)長期壟斷，準(zhǔn)入條件嚴(yán)格，司機(jī)“坐地起價”“拒載”現(xiàn)象也屢見不鮮。隨著網(wǎng)絡(luò)從電腦端到手機(jī)端的發(fā)展，手機(jī)召車服務(wù)也迅猛發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計全國已經(jīng)有超過400座城市普及網(wǎng)約車服務(wù)，2015年總訂單量達(dá)14.3億。[19]
網(wǎng)約車的出現(xiàn)能滿足如此大的出行需求，因此要想完全取締網(wǎng)約車也是不切實際的。政府面對“管制聯(lián)盟”強(qiáng)勢的壓力，出于維持社會穩(wěn)定的治理要求，對網(wǎng)約車進(jìn)行管制。至此“管制聯(lián)盟”在這一爭論中取得初步勝利。“共享經(jīng)濟(jì)”成為“市場聯(lián)盟”撼動“管制聯(lián)盟”的話語地位的主要論點(diǎn)。“市場聯(lián)盟”認(rèn)為是網(wǎng)約車符合“供給側(cè)改革”的要求，從打車服務(wù)的供給端出發(fā)，推動傳統(tǒng)出租車行業(yè)的轉(zhuǎn)型，提升行業(yè)服務(wù)質(zhì)量。
2015年李克強(qiáng)總理提出“互聯(lián)網(wǎng)+”的計劃，鼓勵大眾推廣互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+交通”在所有互聯(lián)網(wǎng)衍生產(chǎn)業(yè)中一馬當(dāng)先，網(wǎng)約車的發(fā)展增加大量就業(yè)崗位，緩解就業(yè)壓力。截至2015年底，智能出行平臺上有超過1000萬以上的注冊司機(jī)，且注冊乘客高達(dá)3億人。[20]“管制聯(lián)盟”為了打擊“市場聯(lián)盟”，提出“網(wǎng)約車添堵論”和“環(huán)境污染論”，認(rèn)為網(wǎng)約車增加城市道路損壞率，加劇一二線城市道路擁堵，降低出行效率，增加尾氣排放量，降低城市空氣質(zhì)量，加重城市霧霾問題。
而“市場聯(lián)盟”卻堅持網(wǎng)約車“中心平臺+按需分配”的模式能夠使閑置資源充分利用起來減少城市污染問題。網(wǎng)約車平臺利用定位系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、云計算等先進(jìn)的技術(shù)，提高了營運(yùn)效率，從本質(zhì)上解決了出租車長期存在的空駛率問題。在這一回合中“市場聯(lián)盟”以“互聯(lián)網(wǎng)+”作為主論點(diǎn)，契合了國家政策，占據(jù)了話語霸權(quán)。為了重奪話語霸權(quán)，“管制聯(lián)盟”以頻繁出現(xiàn)的安全事故為由，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對網(wǎng)約車的監(jiān)管整治，要求將網(wǎng)約車納入出租車的行業(yè)屬性中，嚴(yán)厲打擊私人專車。“市場聯(lián)盟”通過提出“政策管平臺，平臺管專車”的網(wǎng)約車管理模式及建立保險賠付體系的方式反駁“管制聯(lián)盟”。至此，“管制聯(lián)盟”將話語從“取締”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;監(jiān)管”，在“零和一”的博弈中承認(rèn)網(wǎng)約車的合法地位。
(三)政策方案的修改及出臺階段
在政策方案的修改及出臺階段，主要圍繞著“三證”(即網(wǎng)約車平臺的經(jīng)營許可證、駕駛員證及運(yùn)輸證)和“統(tǒng)分”管理模式進(jìn)行互動。網(wǎng)約車新政吸納了社會意見和建議進(jìn)行修改。意見稿的出臺是網(wǎng)約車制度化的體現(xiàn)，“管制聯(lián)盟”要求加強(qiáng)對網(wǎng)約車的監(jiān)管，區(qū)分“B2C”和“C2C”營運(yùn)模式，嚴(yán)厲打擊“C2C”模式。“管制聯(lián)盟”承認(rèn)網(wǎng)約車已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ畈豢扇鄙俚囊徊糠郑仨氁訌?qiáng)監(jiān)管以保障安全性和運(yùn)營秩序。“市場聯(lián)盟”則認(rèn)為對網(wǎng)約車的監(jiān)管不能過嚴(yán)，嚴(yán)格的監(jiān)管將會提高準(zhǔn)入門檻，限制網(wǎng)約車經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
同時，犀利地指出“管制聯(lián)盟”所提倡的將網(wǎng)約車納入出租車及加強(qiáng)“三證”監(jiān)管的管理模式將會使網(wǎng)約車重蹈覆轍。“市場聯(lián)盟”認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提升網(wǎng)約車司機(jī)的素質(zhì)，加強(qiáng)對駕駛員駕駛技術(shù)、道德品行的考評。而網(wǎng)約車平臺可以讓乘客在系統(tǒng)中為司機(jī)的服務(wù)打分，評分公開，為乘客提供選擇參考，評分的高低將直接影響到網(wǎng)約車司機(jī)的收入。乘客甚至可以向平臺反饋司機(jī)的不良行為，平臺可以取消網(wǎng)約車司機(jī)的資格。客觀來說，以這樣的方式約束網(wǎng)約車司機(jī)的行為比“三證”監(jiān)管的成本更低，效果更好。對于網(wǎng)約車應(yīng)當(dāng)是全國統(tǒng)一管理還是各地方政府自行管理的問題，也引起了極大的爭論。
不少學(xué)者持“由點(diǎn)到面”的觀點(diǎn)，認(rèn)為通過“試點(diǎn)”方法可以激發(fā)地方政府的創(chuàng)新治理，中央政府在政策制定過程時揉入有效的地方經(jīng)驗，能制定出提升政府整體創(chuàng)新能力和適應(yīng)能力的網(wǎng)約車政策。也有學(xué)者認(rèn)為中國有200多個地級市，各個城市情況差異大，而且各地方政府對網(wǎng)約車等地方性事務(wù)具有自主裁量權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)允許地方政府根據(jù)實際情況制定政策解決網(wǎng)約車管理問題。[20]
當(dāng)這個爭論還未結(jié)束時部分已實施出租車市場化取向改革的城市傳來了捷報，改革效果顯著。但網(wǎng)約車新政也為地方政府留有“治理空間”，供地方政府根據(jù)實際情況制定具體細(xì)則，以滿足地方性需求。一些地方政府對網(wǎng)約車的準(zhǔn)入資質(zhì)提出了嚴(yán)苛的硬性條件，深圳對網(wǎng)約車的車型和排放量限制，北京網(wǎng)約車需“京人京車”，上海網(wǎng)約車需“滬籍滬牌”。據(jù)統(tǒng)計南京注冊車輛有35萬輛，其中私家車占96.2%，按照南京網(wǎng)約車的標(biāo)準(zhǔn)，滿足準(zhǔn)入門檻的僅為10%[21]。
人們擔(dān)憂地方政府抬高準(zhǔn)入門檻將引發(fā)網(wǎng)約車大規(guī)模“退潮”，導(dǎo)致打車價格上漲，網(wǎng)約車供不應(yīng)求。再者網(wǎng)約車新規(guī)中允許地方政府設(shè)定網(wǎng)約車指導(dǎo)價，授予了地方政府寬泛的自由裁量權(quán)。蘭州市作為首個出臺地方網(wǎng)約車政策的城市，“總量控制，價格控制”的管理模式飽受爭議。管理方案中按照千分之三的國際標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)計1.5-2萬是營運(yùn)車輛的飽和值，而蘭州市政府將對出租車加大投入數(shù)量達(dá)到1.1萬輛，也就是說網(wǎng)約車數(shù)量將控制在4000-9000輛左右，極大限制了網(wǎng)約車市場的規(guī)模[22]。同時管理方案也規(guī)定網(wǎng)約車定價必須高于出租車，勢必增加乘客出行成本。
一些地方政府嚴(yán)控準(zhǔn)入和價格管制的方式完全參照出租車的“計劃經(jīng)濟(jì)思路”，違背了交通運(yùn)輸部以市場為導(dǎo)向，以大眾利益為出發(fā)點(diǎn)的政策精神。因此，人們質(zhì)疑地方政府能否合理利用好自由裁量權(quán)力，讓網(wǎng)約車在公平競爭的市場中發(fā)展。
四、多重話語在政策制定過程中的作用
通過分析多個利益主體的話語我們可以得出，網(wǎng)約車新政的制定過程實際上是乘客、行業(yè)、網(wǎng)約車擁護(hù)者、專家學(xué)者等多方主體共同話語構(gòu)建的過程，各主體在不同的政策階段發(fā)揮著不同的作用。
(一)政策議程設(shè)置階段：揭露事實在政策制定的過程中，乘客、行業(yè)、網(wǎng)約車擁護(hù)者、專家學(xué)者和政府部門以媒體作為傳聲筒分別從安全、利益、共享經(jīng)濟(jì)、資源利用等角度表達(dá)了對網(wǎng)約車的看法，揭示了網(wǎng)約車存在的問題，闡述了政策訴求。乘客把自己使用網(wǎng)約車受到的不良遭遇發(fā)布在網(wǎng)絡(luò)媒體引發(fā)網(wǎng)友熱議。各主流媒體也展開調(diào)查，了解事情真相。出租車大規(guī)模罷工通過媒體報道向政府部門施加壓力。網(wǎng)約車平臺和司機(jī)響應(yīng)政府提出的“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展政策。專家學(xué)者就網(wǎng)約車引發(fā)的一系列問題進(jìn)行客觀分析，提出建議。各主體話語的構(gòu)建都是為了闡述事實，揭露問題的嚴(yán)重性。
(二)政策方案的設(shè)計及選擇階段：聯(lián)盟博弈各利益主體經(jīng)過話語互動交流，了解到“敵方”和“友方”，從而基于共同的利益目標(biāo)而達(dá)成結(jié)盟。乘客、行業(yè)、專家學(xué)者等形成了“管制聯(lián)盟”，而網(wǎng)約車平臺、網(wǎng)約車司機(jī)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家等以政府提出的“互聯(lián)網(wǎng)+”政策為依據(jù)，形成了“市場聯(lián)盟”。在爭奪話語霸權(quán)時，兩個聯(lián)盟之間的博弈有利于政府厘清利弊，幫助政府在政策制定過程中做出正確的判斷。基于社會的發(fā)展，政府出臺意見稿表明了“市場聯(lián)盟”在這場博弈中取得勝利，網(wǎng)約車獲得了合法性，但“管制聯(lián)盟”要求加強(qiáng)對網(wǎng)約車市場的監(jiān)管。
(三)政策方案的修改及出臺階段：肯定補(bǔ)充在政策方案修改及出臺的階段，多重話語發(fā)揮著肯定補(bǔ)充的作用。專家學(xué)者具有較強(qiáng)的政策參與意識，運(yùn)用專業(yè)知識理性分析政策問題，主動向政府提出政策建議。“管制聯(lián)盟”雖然在博弈中妥協(xié)，但是他們提出加強(qiáng)對網(wǎng)約車監(jiān)管，嚴(yán)厲打壓私人專車的理性訴求不容忽視。“三證”監(jiān)管模式關(guān)系著網(wǎng)約車的指導(dǎo)性原則是嚴(yán)管還是放權(quán)。雖然“三證”監(jiān)管模式遭到批評，但政府對網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管技術(shù)有限，目前采取“三證”的監(jiān)管方式是最為有效的方式。這也預(yù)示著政府管理技術(shù)和創(chuàng)新需要進(jìn)一步提升，唯有如此，才能迎來網(wǎng)約車改革的“2.0版”。
五、總結(jié)與討論
公共政策的基本功能是將社會群體的利益進(jìn)行合理的協(xié)調(diào)和規(guī)制。隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展和普及，社會上不同利益主體的表達(dá)方式也越來越多樣化，這也要求中國的政策系統(tǒng)能夠更加有效地輸入和處理利益訴求。我們試圖通過梳理網(wǎng)約車新政的發(fā)展脈絡(luò)，分析多重話語在政策議程設(shè)置階段、政策方案的設(shè)計及選擇階段和政策方案的修改出臺階段的政策訴求，應(yīng)用話語聯(lián)盟框架將話語場域中的主體劃分為“管制聯(lián)盟”和“市場聯(lián)盟”。
“管制聯(lián)盟”先以“非法營運(yùn)”搶占傳統(tǒng)出租車市場為主要論點(diǎn)，出租車司機(jī)大規(guī)模罷工行動脅迫政府采取“取締”措施。“市場聯(lián)盟”則指出傳統(tǒng)出租車自身存在不足，難以滿足社會需求。政府迫于維穩(wěn)的治理要求需謹(jǐn)慎處理傳統(tǒng)出租車與網(wǎng)約車的關(guān)系。借助國家宏觀政策，“市場聯(lián)盟”用“行業(yè)新發(fā)展”“共享經(jīng)濟(jì)”和“供給側(cè)改革”推翻“管制聯(lián)盟”的話語地位，又以增加就業(yè)崗位、提升閑置資源利用率和緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力再次壓制“管制聯(lián)盟”提出的“網(wǎng)約車添堵論”“網(wǎng)約車環(huán)境污染論”和安全訴求。
最終“市場聯(lián)盟”的話語進(jìn)入決策場域。不過，“管制聯(lián)盟”提出加強(qiáng)管制的理性意見確實是網(wǎng)約車改革問題的核心。在政策方案的修改及出臺階段，“管制聯(lián)盟”向“市場聯(lián)盟”妥協(xié)，提出要區(qū)分“B2C”和“C2C”營運(yùn)模式，進(jìn)行“分離式管理”。同時，要求嚴(yán)格審核網(wǎng)約車的經(jīng)營許可證，對“C2C”嚴(yán)厲打擊。對中央集中管制還是地方自由裁量深入的討論為網(wǎng)約車新政的出臺提供可行性建議。話語分析是分析現(xiàn)實社會中不同的主體在一個開放空間的暢所欲言的政策意圖，綜合考慮后制定政策的方法。網(wǎng)約車話語場域中的各主體在政策議程階段揭露社會事實，顯露出言論者的政策訴求，推動網(wǎng)約車進(jìn)入政府視野。隨后又為了實現(xiàn)各自的政策訴求達(dá)成聯(lián)盟，擴(kuò)大話語的影響力，用競爭性話語在場域中爭奪話語霸權(quán)，實現(xiàn)話語制度化。
同時，政府為維護(hù)聯(lián)盟雙方利益均衡也需要對政策不斷修正完善。“管制聯(lián)盟”和“市場聯(lián)盟”在第一回合的話語爭論中心是“取締”和“存在”，“管制聯(lián)盟”擁有整個出租車司機(jī)群體的支持，社會也對網(wǎng)約車的存在持質(zhì)疑態(tài)度，盡管“市場聯(lián)盟”提出網(wǎng)約車擠占市場份額另有原因，但政府秉持契合“維穩(wěn)”的宗旨，立場明顯偏向“管制聯(lián)盟”。第二回合“市場聯(lián)盟”充分把握制度優(yōu)勢，得到經(jīng)濟(jì)學(xué)家們大力支持和政府“互聯(lián)網(wǎng)+”政策的支持，奪回話語霸權(quán)。
第三回合“市場聯(lián)盟”進(jìn)一步提出對應(yīng)的監(jiān)管措施壓制“管制聯(lián)盟”。在這場“零和一”的博弈中，“市場聯(lián)盟”最終獲得勝利。政策制定過程是一個持續(xù)的輪回過程，一輪博弈的結(jié)束意味著另一輪博弈的開始。當(dāng)前版本的網(wǎng)約車改革使網(wǎng)約車管理趨于常態(tài)化，也預(yù)示著網(wǎng)約車改革“2.0版”的話語爭論焦點(diǎn)將限定在網(wǎng)約車監(jiān)管的模式上。政府需不斷提升監(jiān)管技術(shù)和能力，盡早具備網(wǎng)約車改革“2.0版”的硬實力。
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